妙用“一策”，巧攻 “兩壘”

摘 要：在城鎮化進程中伴生一系列城市問題和農村問題，人口、消費、產業等“逆城鎮化”方興未艾，正確應對“逆城鎮化”，對于消弭城市問題和推進精準扶貧，具有雙重效益。

關鍵詞：逆城鎮化;精準扶貧;三產融合;三治并舉;三化改革

當前，我國農村正處于精準扶貧與逆城鎮化的交匯期，正確處理他們的關系，對于推進羅霄山脈片區脫貧攻堅和新型城鎮化的進程，實現城鄉融合發展，具有舉足輕重的作用。

一、“四象交匯”：逆城鎮化的趨勢

逆城鎮化是經濟社會發展到一定時期，在城市推力和農村拉力作用下的必然結果，是經濟社會發展到成熟階段的一種自然現象，是城市化發展的一種高級形態。我們認為，逆城鎮化就是生產和消費由大城市向中小城鎮和農村的逆向流動。羅霄山脈片區目前雖未發生大規模的逆城鎮化現象，但逆城鎮化端倪初現。

1.人口的“逆城鎮化”

人口的逆城市化流動，不光蘊藏著國家宏觀制度傾向，也表征著城鄉社會內在“推拉”作用，還體現了個體理性的行為抉擇。一是追求寧靜田園生活的城市富裕人群的逆向流動，他們需要鄉村寧靜的環境來放松壓力、舒緩情緒;二是部分老年人選擇遷居到遠離城市嘈雜和擁堵的農村來頤養天年;三是看重農村資源優勢的企業家、大學生和積累創業條件的農民工返鄉創業。四是處于“漂浮”狀態“失根”“失魂”的返鄉農民工，回鄉就近就業，照顧老人小孩，或者養老。國家統計局資料顯示，2011-2016年，外出農民工占農民工總量的比重由2011年的62.8%逐漸下降到2016年的60.1%。

2.消費的“逆城鎮化”

目前，我國居民消費正處于轉型期，人們的消費觀念、方式、內容以及與市場的關系正在發生深刻變化，消費的多元化趨勢從城市向農村蔓延，從近郊區向遠郊區擴展，農村成為消費下鄉的“理想去處”。羅霄山脈片區國土總面積為5.3萬平方公里，跨江西、湖南兩省，包括23個集中連片特殊困難地區縣市，境內風景如畫，物產豐富，人文獨特，吸引了長株潭城市群、武漢城市圈和鄱陽湖都市圈及周邊城市大批的消費者來此消費，成了旅游消費的“新花園”、養生消費的“新貴族”、減壓消費的“新寵兒”。 2017年炎陵縣接待游客617.4萬人次，旅游收入47.1億元。2017年羅霄山脈所在地的株洲和郴州旅游接待總人次分別為5418.40人次和6164.47人次，同比增長18.89%和41.37%，總收入分別為538.56億元、533.70億元，同比增長36.92%、64.79%。

3.產業的“逆城鎮化”

目前，我國的產業布局正在發生“逆城鎮化”，農村產業在精準扶貧的推動下，正在發生“由一進二”、“接二連三”的可喜變化。由于環境要求的提高、土地成本的增加、公共服務的滯后，工業企業郊區化甚至遠郊區化、向中小城市和小城鎮甚至是農村落戶，已經是大勢所趨。

4.投資的“逆城鎮化”

十三五時期，精準扶貧領域成為投資的熱土。國家資金和民間資金在扶貧領域的產業發展、教育、醫療、住房、電力、通訊、能源、水利、交通、生態等方面多端發力。2017年中央財政安排的專項扶貧資金超過860億元，2018年安排1061億元，加上教育、醫療衛生、社會保障等方面的扶貧投入，這個規模更大。2018年到2020年財政增加安排深度貧困地區扶貧資金2140億元，十三五"時期易地扶貧搬遷工程規劃總投資約9500億元，貧困地區國家高速公路、普通國道、農村公路和縣鄉公路客運站建設中央投資約8480億元，環保投資將達17萬億元，農村沼氣工程總投資500 億元，6000個美麗鄉村列入建設計劃，財政按照每村每年150萬元，連續支持兩年，投資180億元。茶陵縣2016年—2018年全縣累計用于扶貧的資金達41億元。農業經濟結構調整已成為新的投資空間，大量城里人帶著資本投入鄉村發展產業，出現了褚時健的“褚橙”、潘石屹的“潘蘋果”、柳傳志的“柳桃”。

二、“兩維困境”：城市化進程的反思

城鎮化無疑是中國經濟社會發展的巨大引擎，誠如有學者斷言，中國的城鎮化和美國的高科技，是未來影響世界最大的兩件事。毋庸危言，單向城鎮化也是造成城市病和農村病的根源。

1.城鎮化進程中的城市困境

一是戶籍人口城鎮化與常住人口城鎮化比例失衡，出現“半城鎮化”現象。數據顯示，中國2017年城鎮化率達到58.52%。截止2016年，我國城鎮常住人口79298萬人，鄉村常住人口58973萬人，全國人戶分離人口2.92億人。常住人口城鎮化率平均為57.35%，戶籍人口城鎮化率為41.2%，與常住人口城鎮化率的差距為16.1個百分點。而未來如果城鎮化率達到70%，意味著還要有將近2億人口進入城鎮。城鎮常住人口及其隨遷家屬不能在教育、醫療、就業、養老、住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務，導致“半城鎮化”現象。二是區域城鎮化發展水平失衡，出現“東高西低”的梯度遞減現象。分析中國城市化率數據，有十個省份的城鎮化率超過全國的平均水平，一線城市如北京、上海城鎮化率分別達到 86.35%和 89.6%，而三四線城市如岳陽和綿陽僅為 52.29%和 46.5%。三是人口城鎮化滯后于土地城鎮化，“城鎮空心化”現象突出。資料顯示，2000年至2010年，中國城鎮土地面積從9.9萬平方公里增至12.7平方公里，年均增長為2.5%，全國城鎮城區面積擴大了64.5%，與此同時，城市人口只增長45.9%，人口密度下降幅度超過25%。四是農民工市民化障礙，農民工處于“城市不開門、農村難斷根”的“夾生”狀態。”農民工流動出現明顯個體性、暫時性、鐘擺式、兼業式特征。五是環境惡化。在第四屆中國北京國際科技博覽會上亞洲開發銀行魏紅指出，世界十大污染城市中國占了8個。在李淑香（2007）看來，城市不僅出現了水資源污染、固體廢物污染、大氣污染、噪聲污染等，而且綠地減少，建筑密度增大，城市日益變得擁擠不堪。“熱島效應”、“溫室效應”、“峽谷效應”時有發生。方創琳發現：我國城鎮化水平每提高1%，需要增加總量生態足跡1.15億hm平方，增加人均生態足跡0.08hm平方，生態足跡強度降低1.15hm平方/元，生態環境綜合指數下降為0.0073。

2.城鎮化進程中的農村困境

一是“青黃不接”的人才困境。從我國的戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率還16個百分點的差距來推算，目前在城鎮就業的農民工有2.87億，而未來如果城鎮化率達到70%，意味著還要有將近2億人口進入城鎮。加上已經在城市落戶的農村人口，城鎮化進程中農村流失的人才，保守估計會超過5億。二是“舉步維艱”的產業困境。規模擠壓：規模經營需要的地塊，被行政區劃、承包責任制、小農觀念、山脈水系四把“剪子”剪成了“巴掌地”和“雞窩田”。要素擠壓：產業投入上處于“原始積累”狀態，技術和管理處于“土生土長”狀態。市場擠壓：品牌不響--產品品牌知名度不響，地域品牌馳名性不強，企業品牌知曉度不高。鏈條不長--多數經營主體規模小、實力弱，處于出售原料或初級農產品的階段，附加值不高，產業鏈條難以向生產環節產前、產中、產后全程拓展。 效益不高--由于企業規模偏小，設施簡陋，工藝落后，資金不足，大多是家庭作坊式的加工，企業缺乏競爭力，產品市場占有率較低，未能有效利用資源優勢生產名牌產品。三是“老態龍鐘”的制度困境。承包制度“高齡化”。隨著承包責任制邊際效應的遞減，當前，這一制度除了農民身份的象征意義、養老的保障意義外，經濟意義越來越小，在規模經濟上甚至出現了負值。供給制度“碎片化”。農村產業發展的制度體系不完善，內容不完整，不能有效解決產業發展中的“交通難”、“投入難”、“保障難”、“貸款難”等一系列難題。四是“供不應求”的投入困境。農村發展資金需求量大與投入少的矛盾非常突出。由于投入的城市偏好，擠占了農村投入份額，農村成了資金投入的“盲區”。五是“結構斷層”的治理困境。“自治”退化：分治化、代治化、行政化特征明顯。“法治”軟化。在處理鄰里關系時，尚宗族不尚法律。在處理權力關系時尚信訪不尚法律。“德治”弱化。不守契約出爾反爾，不講誠信瞞天過海，不講孝道推脫責任，不講奉獻爭奪小利。

三、“城鄉同治”：逆城鎮化扶貧闖新路

逆城鎮化是推進新型城鎮化和精準扶貧、實現“城鄉同治”的好方子，更新理念事前提，創新機制是保障，砥礪作為是關鍵。

1.要有新理念，優先發展理念

習近平同志強調，堅持農業農村優先發展，在干部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在公共財政投入上優先保障，在公共服務上優先安排。必須把農業農村優先發展落實到黨的領導、規劃引領、投入保障、督導考核和農民主體上。

（1）重點發展理念。發展不平衡不充分的矛盾突出表現在農村，解決“三農”問題是全黨工作的“重中之重”。要以貧困戶“一超過、兩不愁、三保障”、貧困村“兩保障、兩完善”為目標，瞄準短板，重點突破，加快實施“五個一批”、“六大工程”工程，優化政策組合，彌補供需缺口，促進農業農村健康有序發展。

（2）共享發展理念。堅持共享發展，必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，增強發展動力，增進人民團結，朝著共同富裕方向穩步前進。

（3）聯動發展理念。堅持縱橫聯動、協同推進，加強部門間政策制定和實施的協調配合，推動戶籍、土地、財政、住房等相關政策和改革舉措形成合力。加強部門與地方政策聯動，推動地方加快出臺一批配套政策，確保改革舉措和政策落地生根。

2.要有新機制，創新工作機制

實行中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，堅持黨管農村，充分發揮黨的領導的政治優勢，五級書記一起抓，黨政一把手是第一責任人，尤其是縣委書記要作為第一責任人，把逆城鎮扶貧變成一把手工程。

（1）創新考評機制。考核評價是“風向標”“指揮棒”，必須用好這個利器。要對扶貧考評體系進行梳理整合，細化指標、調整權重，建立可衡量、可落實、可比較的考核指標體系。強化日常監督考核，適時開展業務指導、調度、糾偏提效，保證工作任務的落實。加大考核結果運用，對推進逆城鎮化扶貧辦法多、成效大的干部大膽啟用，對不勝任、不稱職的干部堅決調整。

（2）創新參與機制。農民是農業農村發展的主體，實施逆城鎮化扶貧戰略，仍然要堅定不移走群眾路線，充分依靠農民群眾，堅持農民主體地位，尊重農民首創精神，充分調動廣大農民群眾的積極性、主動性，真正讓他們成為鄉村發展的參與者、建設者和受益者。

（3）創新人才機制。推進逆城鎮化扶貧，要想方設法創造條件，吸引更多的人才。一方面就地培養，全面建立職業農民制度，培養造就一批扎根農村的“土專家”“田秀才”和農業職業經理人;另一方面筑巢引鳳，引導外出農民工、退伍軍人、農村大中專畢業生返鄉創業創新，讓各類人才、資本等要素在農村廣闊天地發揮作用、大展身手。

（4）創新投入機制。中央投資向農業產業、扶貧開發、民生工程、基礎設施和生態環境等領域傾斜。國家有關部門專項建設資金投入向區域內傾斜，提高比照西部大開發政策的地區對公路、鐵路、民航等建設項目投資補助標準或資本金注入比例，加大對農村小型基礎設施建設支持力度。支持特色優勢產業、新興產業的企業技術改造和產業結構調整項目建設。中央安排的農村公益性建設項目，取消縣以下（含縣） 配套資金。加大對特色農業生產基地和商貿流通體系建設的支持力度。制定承接產業轉移的優惠政策措施，引導勞動密集型產業等向區域內轉移。

3.要有新作為，實施逆城鎮化扶貧，要著力解決農村治理軟化、產業空心、改革滯后的問題

（1）推進農村“三治”并舉。一是自治添活力：“嵌入”新機制。建立健全黨委領導、政府指導、社會協同、村民參與、法治保障的現代鄉村自治體制。“嵌入”新內容，自治章程、村規民約必須合符民意、合符法律、合符道德。要“嵌入”新方式。依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會等，實施民主決策、民主管理、民主監督。二是法治正綱紀：樹立法治理念和權威：民事維權、市場運行、環境治理等方面必須遵循法律尺度。推進法律下沉：堅決打擊農村各種違法行為;健全糾紛調處機制，健全農村公共法律服務體系。三是德治樹新風：推進以德治村：村組干部的選拔要真正堅持德才兼備、以德為先的原則，讓有道德、有理想、有能力的人充實干部隊伍。深入挖掘鄉村熟人社會蘊含的道德規范，結合時代要求進行創新，以德化人、以德感人、以德服人。推進以德治家：建立道德激勵約束機制，引導農民孝老愛親、重義守信、勤儉持家。

（2）推進農村“三變”改革。推動農村資源變資產、資產變資本、農民變股民，需要系列創新來配套。一是政策創新。加大區域內 23 個縣（市）享受國家連片特困地區特定的逆城鎮化扶貧開發政策支持力度，重構財政、稅收和金融政策、投資、產業政策、生態與資源補償政策、人才政策等。二是制度創新。加大經濟體制改革力度，培育逆城鎮化扶貧的市場機制。加大社會事業改革力度，培育逆城鎮化扶貧的事業機制。加大土地、和戶籍管理制度改革力度，培育逆城鎮化扶貧的承接機制。加大以城帶鄉力度，構建城鄉融合發展的區域協作機制。

（3）推進農村“三產”融合。打通城市生產因素向農村流動的通道，協調推進"現代農業三大體系"的建設工作，同時進一步完善農業支持保護制度，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接，“因人制宜”培育新主體;“因需制宜”培育新產業;“因市制宜”對接新市場;“因力制宜”聚合新動能，穩步推進產業“由一進二”、“接二連三”。

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作者簡介：

羅顯成（1962--）男，湖南新寧人，中共株洲市委黨校政法教研部主任，副教授，株洲市派扶貧工作隊隊長、茶陵縣清水村第一書記，研究方向為經濟法學、農村經濟。