新《行政訴訟法》語境下行政協議研究

摘 要：目前，我國行政法學術研究中對行政合同、行政協議的研究尚處于初期階段，對其概念尚存在較大混亂，對其性質、法律適用、訴訟實務均研究不多，缺乏成熟、系統的理論。行政協議爭議案件大多為“行民交叉”案件，法律關系疑難復雜，立法尚顯滯后，只有行政訴訟法及其司法解釋幾條原則性的規定。對上述問題，學術界與實務界亟需交流探討，盡快完善學術理論，為下一步立法工作提供借鑒。

關鍵詞：行政合同;行政協議;行政優益權

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0166-02

作者簡介：閔江南（1987-），男，漢族，江西東鄉人，學士學位，江西師范大學政法學院，研究生，研究方向：行政法。

一、行政合同與行政協議的概念

關于行政合同的概念，學者們的意見是較統一的，大多數學者認為：行政合同是行政機關為了履行行政職能，實現一定的行政管理目的，而與行政管理對象，經過互相協商，達成意思表示一致的協議。但是，我國成文法中卻沒有出現“行政合同”這個詞語，行政合同更多地是出現在大學行政法學教科書中。

關于行政協議的概念，學者們的意見分歧較大，主要存在兩種觀點。第一種觀點認為行政協議是指行政機關為了實施行政管理目標，和公民、法人等行政管理對象就相關事宜，經過互相協商而達成的協議。按此觀點，行政協議與行政合同基本上是同一個概念。然而，第二種觀點并不贊同此觀點，第二種觀點認為行政協議是兩個或數個行政機關為實現國家行政管理職能，經過協商達成互相意思表示一致，而達成合作協議的雙方行政行為。這兩種觀點對行政協議的簽訂主體存在較大區別，第一種觀點中的行政協議雙方是行政機關和行政相對人，第二種觀點中的行政協議雙方是兩個或數個行政機關。同樣都使用相同的詞語“行政協議”，但其含義截然不同，令人困惑。

2015年頒布施行的新行政訴訟法及最高人民法院《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（下稱解釋），該司法解釋第11條規定明確了行政協議的概念，即采用了第一種觀點，行政協議是指：行政機關為實現公共利益或達成行政管理的目標，在法定的職責范圍之內，與行政管理對象（包括公民、法人或其他組織）經過互相協商達成意思表示一致，從而簽訂的具備行政法上權利和義務內容的協議。

二、行政協議的法律特征

與傳統的行政命令等單方行政行為存在明顯不同，行政協議是雙方性、協商性的行政行為，同時體現了行政機關和行政管理對象的意志，已成為各國普遍采用的一種行政管理方式，從而達到實施行政政策和實現服務公眾的目的。行政協議改進了傳統的行政管理方式的缺陷，采用了互相協商、簽訂協議的方法確定行政管理對象的權利義務，較容易獲得行政管理對象的認同。

盡管行政協議和民事合同相同，都是經雙方協商達成意思表示一致的協議，但行政協議還是具有鮮明的法律特征，主要有以下幾點：

（一）協議的簽訂主體特定。簽訂行政協議是為了履行行政管理事務。所以簽訂行政協議的一方必然是行政機關，這是履行行政管理職權的必然要求。但是，行政機關簽訂的協議并不一定就是行政協議。

（二）協議的內容具有雙重性。第一，簽訂行政協議的目的是行政機關運用協議的形式來行使行政職能，達成對特定領域的行政管理，而不是為了促成民事交易，這是區分行政協議與民事合同最關鍵點。如，前幾年，政府出臺家電下鄉補貼政策，某地政府財政局與各家電經銷商簽訂的協議，協議約定財政局委托各經銷商負責對在其場所購買家電的村民的補貼資格進行初步審核，經銷商應客觀、如實審核村民補貼資格，經銷商審核同意的，財政局一般都會審核同意。經銷商如虛報冒領，政府對其行政處罰乃至追究刑事責任。根據上述理論分析，此協議即為行政協議。第二，行政協議在雙方意思自治方面又具有契約性。行政協議是行政機關與公民、法人或其他組織經過互相協商、意思自治的基礎上達成的協議，這點是行政協議與行政命令的區別。

（三）協議的權利義務不對等。根據行政法理論和法律規定，行政機關和行政管理對象之間的法律關系是管理與被管理的關系，二者的權利義務具有不對等的特點。行政協議的簽訂主體，即行政機關和行政管理對象，協議雙方的權利義務無法做到完全對等。行政機關享有協議履行的指揮權、根據公共利益需要單方變更協議標的權、制裁權等行政優益權。

（四）行政訴訟是行政協議糾紛的救濟途徑。根據新《行政訴訟法》第十二條第十項規定，法院受理公民、法人或者其他組織提出的下列訴訟：認為行政機關不依法履行，未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的。根據上述規定，明確了行政訴訟是行政協議糾紛的救濟途徑。在行政訴訟中，法院不僅審查行政協議的合法性，同時還解決處理與行政協議關聯的利益糾紛。與此不同，民事合同爭議是通過民事訴訟或仲裁解決。

三、行政協議爭議的救濟途徑

根據違約方的身份，有以下兩種救濟途徑：

（一）行政機關出現違約行為，即行政機關發生不依法履行、未按照協議履行或單方變更、解除行政協議。此時，公民、法人或其他組織可提起行政訴訟，按照行政訴訟程序解決爭議。

（二）協議相對方違約，即公民、法人或者其他組織違約，行政機關不可提起行政訴訟，但可依法強制執行或者申請人民法院強制執行。根據我國行政訴訟法，只允許行政管理對象作為原告提起行政訴訟，而不允許行政機關提起行政訴訟。

四、行政協議爭議案件的審理規則

（一）歸責原則

如上所述，行政協議是行政機關為了實施行政管理目標，和公民、法人等行政管理對象就相關事宜，經過互相協商而達成的協議。可以說行政協議是公法與私法的有機結合。

根據新行政訴訟法規定，法院在審理行政協議糾紛案件時，不僅可以適用行政法律規定，還可以適用不違反行政法與行政訴訟法強制性規定的民商事法律規定。因此，在與我國的現行行政法沒有沖突的情況下，關于行政協議爭議案件的歸責原則，可以借鑒參考民法中關于民事合同的歸責原則。

根據我國民法規定，民事合同的規則原則主要采用嚴格責任原則（指違反合同的當事人在無免責事由的前提下，無論在主觀上是否有過錯，都要承擔違約責任）為主導，以過錯責任原則（指一方違約時，應以過錯作為確定責任的要件和確定責任范圍的依據）為例外。因此，行政協議爭議案件歸責原則，也主要采用嚴格責任原則，輔之以過錯責任原則。

（二）免責事由

根據新行政訴訟法司法解釋第十五條第三款規定，被告（即行政機關）如果因為公共利益需要或其他法定的理由，單方變更、解除協議，給原告（行政管理對象）造成了損失，被告應當做出適當補償。值得注意的是，行政機關因公共利益需要或其他法定理由違約時，是適當補償原告，而不是承擔違約賠償責任，原因在于公共利益需要或其他法定理由是免責事由。

（三）違約形式及違約責任

根據新行政訴訟法的相關規定，法院在審理行政協議糾紛案件時，不僅可以適用行政法律規定，而且可以適用不違反行政法與行政訴訟法強制性規定的民商事法律規定。所以，行政協議糾紛案件的違約形式、違約責任與民事合同的違約形式、違約責任類似。違約形式包括：拒絕履行、遲延履行、不適當履行以及加害給付等。違約責任包括：繼續履行、采取補救措施、賠償損失等。

（四）訴訟時效

根據上述司法解釋第十二條的規定，行政協議引發的訴訟案件存在兩種訴訟時效：

1.行政管理對象對行政機關違約提起訴訟的，參照民法、民事訴訟法中關于訴訟時效的規定。即合同之訴，訴訟時效為2年;并可適用訴訟時效中止、中斷、延長的規定。

2.因為在行政協議中，行政機關享有一定的監督和指導權，也稱為行政優益權，具體包括對協議履行的指揮權、為了公共利益單方變更或解除協議權等等。假如，行政機關根據行政優益權，單方變更或解除行政協議，此時協議相對方對行政機關的上述行為提起行政訴訟，此時適用行政訴訟法中關于起訴期限的規定。即行政訴訟法第四十六條之規定，自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。此時是起訴期限而不是訴訟時效，不能中斷。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京大學出版社，2002.

[2]楊臨宏.行政協定芻議[J].行政法學研究，2008（1）.