混合所有制職業院校的產權歸屬、治理結構與改革路徑

【摘 要】職業院校進行混合所有制改革是激發辦學活力的重要抓手，在其發展過程中需要著力解決產權歸屬、權益分配、治理結構三大問題，需要進一步明確法人身份，構建“黨委領導、董事會決策、校長負責、專家治學”的治理結構，融合混合所有制改革中職業教育的各個要素，以實現提高人才培養質量的目標。

【關鍵詞】職業教育;混合所有制;產權歸屬;治理結構

【中圖分類號】G710? 【文獻標志碼】A? 【文章編號】1005-6009（2019）20-0019-05

《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》提出“企業在職業教育中的重要主體作用，鼓勵有條件的地區探索推進職業學校股份制、混合所有制改革”。職業教育具有顯著的跨界性質，它與產業經濟有著天然聯系，這種聯系決定了它具有借助混合所有制來激發辦學活力的巨大潛力。因此，政府鼓勵包括集體經濟、民營經濟、外資經濟等各種社會力量，以產教融合為切入點，參與到職業院校的混合所有制改革中。

政府主管部門啟動職業教育領域“混合所有制”改革已有四年多的時間，雖取得了一定的成效，但從實踐層面來看，職業院校“產教融合、校企合作”的長效機制尚未形成，職業院校混合所有制改革的體制機制創新進展還比較緩慢，辦學主體多元化設想還沒有實質性的突破，這些因素都嚴重制約著提升人才培養質量這一高職教育的核心工作。在未來進行職業院校混合所有制改革過程中，應以提高人才培養質量為目標，著力解決產權歸屬、權益分配、治理結構三大問題，積極探索有效的改革路徑。

一、混合所有制職業院校的產權歸屬

如果要充分理解混合所有制職業院校，首先要清楚所有制的定位。馬克思把生產方式分為生產力和生產關系（所有制、人際關系和分配制度），所有制在生產關系中處于核心地位。生產力水平的提高會引發社會分工的精細化，并帶動產業、行業的蓬勃發展，多種所有制并存也是生產力水平發展到一定階段的必然產物。[1]在社會生產力的構成體系中有兩個必要條件：一是經濟主體所有制與其經營內容的個體匹配;二是群體融合，即各種所有制企業的互相結合，各取所需。《關于加快發展現代職業教育的決定》指出，“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”，將混合所有制改革從經濟領域遷移到教育領域。隨著我國職業教育規模的擴張，市場化導向改革的推進，純公辦或純民辦的職業院校在資源配置、運行機制、管理模式、辦學效益等方面都遇到了瓶頸，職業院校混合所有制所帶來的辦學體制機制的創新是突破這些瓶頸的有益嘗試。[2]

混合所有制職業院校是帶有顯著產權特征的學校，對于它的界定應滿足四個條件：一是職業院校出資主體數量不少于兩個;二是出資人的出資表現為職業院校的法人財產，且履行完職業院校舉辦者變更的程序后，出資人成為職業院校的舉辦者;三是不同產權主體的出資至少有一類帶有公有制經濟成分，另一類帶有非公有制經濟成分;四是出資人根據出資份額可以對職業院校辦學權力進行支配。混合所有制職業院校的出現打破了傳統職業院校“非公即民”的分類方式，其兼具公辦和民辦職業院校的優勢，能夠更好地發揮市場機制，對職業教育資源進行更有效的配置。混合所有制職業院校的出現還豐富了該類學校的組織形態和產權歸屬，是職業教育多元辦學形式的有力體現。

《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018）》在“探索混合所有制辦學”的條目中提出要進行辦學體制改革，擴大優質職業教育的資源，激發公辦職業院校的辦學活力，提高職業院校的人才培養質量。進行職業院校的混合所有制改革，一是要進行產權組織結構的多元混合;二是要在產權混合的基礎上推動新時代的學校制度建設，通過組織學校的內部治理架構來提升學校的運行效率;三是要發揮混改學校的體制機制優勢，將改革著力點放在人才培養模式的創新上，提高學校育人水平。[3]在此過程中，產權混合是基礎，治理創新是關鍵，人才培養質量的好壞是衡量混改成功與否的最終標準。

二、高等職業院校混合所有制改革的困境

混合所有制職業院校辦學至今，國家層面的政策或立法仍然是空白，理論層面的某些關鍵性問題得不到準確回應，產權流轉、內部治理、適用法律、風險監管等具體操作層面的制度也不夠完善。主要體現在以下幾方面：

第一，混合所有制改革參與主體的自身顧慮。伴隨投資主體多元化所帶來的產權歸屬問題，是職業院校進行混合所有制改革所面臨的現實問題。由于現階段我國還未建立職業教育混合所有制改革所匹配的法律體系和管理機制，各方主體在進行職業教育混合所有制改革的過程中還顧慮重重。

2017年《民法總則》出臺后，部分學者傾向于把混合所有制職業院校歸類為“非營利法人”，然而“非營利法人”只是一個類名稱，它具體屬于“非營利法人”中的哪一種法人，尚未有明確定論。根據2016年修訂的《民辦教育促進法》的解釋，可以將民辦學校分為“營利性”和“非營利性”兩類，這為民辦學校辦學提供了路徑和方向。但在目前職業院校混合所有制改革的背景下，公辦職業院校的數量占比超過80%，大部分進行混合所有制改革的學校為公辦職業院校。在公辦職業院校中，教職工大多屬于事業編制身份，學院的領導一般還有一定的行政級別。領導和教職工都會擔心所有制“混合”以后自己的身份會改變，特別不希望失去自身的編制，失去醫療及退休后的各種福利，成為合同聘用教師，因此他們對混合所有制改革猶豫不決。[4]同時，民辦職業院校從自身發展角度出發，希望吸納國有資本、集體資本等各種資本“入股”，但這也就意味著學校控制人將讓渡所有權、管理權和決策權。在我國當前的制度框架下，私有資本相對于公有資本處于弱勢的地位，這就使得民辦院校管理者瞻前顧后，擔心在進行混合所有制改革后，自己的合法權益得不到保障。另外，公辦院校及他們的行業、教育主管部門在“國有資產流失”“改革失敗會被追責”“二級學院難以注冊法人”“國有資產有償使用定價困難”等方面還存在擔憂與困擾。

第二，混合所有制職業院校的法人治理結構問題。混合所有制下的職業院校法人治理結構主要源于公司的法人治理結構，但是教育公益性的總體要求區別于經濟領域，用哪種法律來規范其法人治理結構？研究者陷入了兩難的境地。公辦職業院校的資本構成一般為國有資本，依據《高等教育法》的規定，公辦職業院校通常實行“黨委領導下的校長負責制”，校長為學校的法定代表人。校領導一般由上級組織部門任命，學校的辦學資金來自學費及財政撥款。民辦職業院校的股權呈現多樣化的結構，非公有資本為其資本性質，根據《民辦教育促進法》的規定，民辦職業院校實行“董事會領導下的校長負責制”，董事長為法定代表人。作為介于公辦院校和民辦院校之間的混合所有制職業院校，我國現行法律并沒有對其法人屬性做出明確規定，因此其法人治理結構是依據《高等教育法》還是《民辦教育促進法》，選擇上無法適從。[5]同時，黨委負責人參與混合所有制職業院校的程序、身份、方式尚未明確，在制度上缺少基本保障。黨的組織體系與混合所有制職業院校管理體系（董事會領導下的校長負責制）存在矛盾，限制了黨組織作用的發揮。

第三，混合所有制職業院校的法人財產權問題。法人財產權包括出資人的產權和股權這兩種權益。目前，在公辦職業院校為主體的混合所有制改革背景下，大多會將混合所有制職業院校辦學歸屬為公益性事業，且具有非營利性學校的屬性。根據《民辦教育促進法》的法律解釋，該類學校將遇到兩個主要問題：一是出資人的股權無法正常流轉，在產權融合的過程中會牽涉到學校教育產權要素的交易和流通。辦學過程中，如果出資者的產權權益無法轉讓、變更或交易，那么出資財產的所有權必須要在學校清算后才能重新獲得。作為職業教育混合所有制辦學的產權所有者，他們參與辦學的積極性很難被調動起來。二是出資人的資產難以增值。相對于國有企業，由于教育行業的特殊性，參與混合所有制辦學的企業獲利將受到限制。混合所有制職業院校雖然有其特殊性，但如果投入到學校的資本無法增值，就意味著大部分參與混合所有制改革的企業只能追求除去資本利益以外的其他權益，不能對學校累積的剩余價值進行分配，這會在一定程度上造成參與企業積極性與投入動力的不足，同時也不符合國家層面進行混合所有制改革（圍繞“強化激勵”建立符合市場化要求的企業激勵機制）的初衷。

三、職業院校混合所有制改革路徑

（一）理解教育的公益屬性，進一步明確法人身份

《民法通則》按照功能、設立方法、財產來源，將法人細分為機關法人、事業單位法人、企業法人、社會團體法人四種類型。2016年修訂后的《民辦教育促進法》對舉辦營利性學校不再設限，民辦學校可以自主選擇“營利性”或者“非營利性”。混合所有制職業院校在其定義中要求有公有資本的參與，那么在其法人屬性的選擇上必須是“非營利法人”。如果從獲得事業單位撥款的角度來看，根據《事業單位登記管理暫行條例》的相關規定，社會組織需要具備“國有資產成分”“公益性”和“非營利性”這三個特征才能成為事業單位。因此，把“非營利法人”中的“事業單位法人”作為混合所有制職業院校的法人屬性較為合適。

《民辦教育促進法》提出可以設立營利性教育機構，但是否營利性的學校就完全沒有了公益的屬性？理論上看來，教育的公益性與營利性不屬于同一范疇，也不直接對立。公辦院校和民辦院校都是教育的提供者，理論上都存在教育的公益屬性。而且教育的公益性與投資辦學的主體身份及辦學資金的所有權性質之間并沒有直接或必然關系，無論是政府辦學、非政府組織或是個人辦學，在公益對象和內容上沒有本質區別，他們都服務于公共利益，且承擔了同樣的社會責任。[6]政府及立法者應該著眼于教育供給方采用哪種提供方式，來保證教育公益性即公共福利的最大化。因此，應當弱化對于辦學資本來源和產權運作模式的限制，把重點放在花更少的錢提供更好的教育服務上。而營利性是資本的天然屬性，混合所有制院校達到出資人的投資回報需求才能更好地吸引資本投資，為社會提供更滿意的教育產品，使教育公益性最大化。建議進一步修改相關的法律和制度，一方面要解決產權的流動問題（資產既要能進又要能出）;另一方面要解決資產增量的問題（資產增量的轉換，按資產增量的計算，增量權益的實現），消除職業院校進行混合所有制改革的制度障礙，真正激發“非公資本”投資職業教育的熱情。

（二）適應監管主體的變化，完善法人治理結構

法人治理結構是職業院校混合所有制改革的重要環節，它關系到治理效率的提升和治理目標的實現。

第一，要加強黨委對混合所有制職業院校辦學方向和路線的領導，黨委要參與到董事會的決策活動中并且實施監督，這是習近平新時代中國特色社會主義思想對我國教育事業的基本要求。一方面黨委成員要參與到董事會中，成為董事會成員;另一方面紀委要參與到監事會中，與黨委共同發揮職能。要通過各種手段提高混合所有制院校的監督機制效率，為提高學校監督質量提供機制保障。

第二，要根據職業院校混合所有制改革中“產權混合”的具體形式，構建“黨委領導、董事會決策、校長負責、專家治學”的法人治理結構。其中，“黨委領導”要堅持社會主義的辦學方向，明確“立德樹人”的根本目標，擴大辦學的公共利益;“董事會決策”要研究、部署學校改革與發展的各種問題，對學校面臨的機遇和挑戰做出科學的決策;“校長負責”要充分賦予校長以管理職能，使之配合執行董事會的相關決策;“專家治學”要明確專家、教授在學術、科研方面的權威，將學術事務的決定權交給學校的學術委員會。

第三，強化董事會的權力制衡，避免法定代表人“一權獨大”。要做到這一點，一方面可以在混合所有制職業院校設立監察委，進一步強化監事會職能，使監事會充分履行監督職能;另一方面可以借鑒德國、法國、韓國等國家法人代表人制度的立法實踐經驗，通過制度創新來限制法定代表人的“一權獨大”。依據現行混合所有制職業院校的不同類型，選擇“復合多元法人代表人”模式。該模式的內容主要有：1.全部或部分董事會成員作為法人代表人;2.董事會成員作為法人代表人實行部分替換;3.董事會成員作為法人代表人實行輪流制，法人代表人實行委任和公開招聘相結合。

（三）進一步明確辦學定位，提高人才培養質量

辦學定位對于職業院校而言至關重要，它是學校發展的基礎和前提，對學校的人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承等職能的有效發揮起到了重要的指向作用。職業教育的核心要求是建立完善的人才培養體系，進而提高人才培養質量。[7]職業院校進行混合所有制改革的機制優勢就在于人才培養模式的創新，激發職業院校辦學活力，促進產教融合。職業院校實行混合所有制能夠讓企業進入學校人才培養的各個環節，調動企業把資本、技術及各種資源投入到職業教育中，實現混合所有制各要素的融合。

職業教育的培養對象不僅包含了學校學生，還包括教師、企業員工以及其他接受繼續教育的人員。其中，學生和企業員工是職業教育培養對象的兩個主體，也是最直接受益者，體現了“教育即為培養人”的本體功能。學校教師同樣是產教融合的受益者，他們可以參與企業項目及行業職業資格標準的培訓，并有計劃地從中獲得專業方面的發展。對社會中繼續教育者的培養則是產教融合在社會服務功能方面的延伸，滿足了繼續教育的接受者對提高技能水平和提升學歷的需求。參與混合所有制改革的企業可以為學校師生提供面向市場的企業培訓計劃，在為學生提供資金、實訓設備、培訓場所等支持的同時，也能夠在人才選拔、技術研發、資質認定方面獲得很多便利;實施混合所有制改革的學校能夠更直接地了解市場需求，提高學校人才培養的適應性和畢業生就業質量，加強學校與企業的文化融合，通過各方的努力將職業教育人才培養推向更廣闊、更深遠的層次。

【參考文獻】

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[3]郭盛煌.職業教育混合所有制辦學的典型業態、實踐之惑與治理路向[J].教育與職業，2018（4）：13-19.

[4]盧竹，雷世平.混合所有制職業院校是偽命題嗎[J].職教論壇，2018（11）：6-11.

[5]王俊杰.高等職業教育混合所有制改革的基本定位及其實踐路徑[J].中國高教研究，2017（6）：104-110.

[6]童衛軍，任占營.發展混合所有制院校的問題對策與現實形式[J].高等工程教育研究，2016（5）：183-188.

[7]艾豐.怎么認識所有制——關于民營經濟的思考[N].學習時報，2018-12-10（4）.