緊急情況下政府的行政權

摘 要：理論界中學者對于行政權的理解略有差異，而對于緊急情況下的行政權，更是仁者見仁，智者見智。社會從來不會按照人們預想的那樣四平八穩的發展，尤其是在當今的社會，自然環境、社會環境已愈來愈異于平常。在特殊情況下，對國家提出了更高層次的要求，例如緊急情況下的治理能力和水平。本文從行政權入手，將一般意義上的行政權力與緊急狀態下的行政權分開。有些學者將之稱為行政應急權，但由于種種原因，筆者更愿意稱其為緊急情況行政權。

關鍵詞：緊急情況;緊急狀態;行政權

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0120-02

作者簡介：周麗從（1987-），女，河北保定人，南京工業大學，法學專業，研究方向：憲法學與行政法學。

一、行政權概況

不管是在憲政發展成熟的美國還是在不成熟的其它國家，行政權都是不可或缺的。

（一）行政權的特點

行政權不是一成不變的，隨著社會的發展而不斷發展。行政權和行政職權不同，行政權是抽象的，而行政職權是具體的，通常指行政機關具體的管理事務的權限。①與立法權、司法權相比，行政權的特點有：（1）行政權具有直接的影響力。行政權與其他國家權力不同的是它對相對人有著更經常、更直接的聯系。（2）行政權具有強制性。在行政強制執行方面，行政機關可以不經法院直接強制執行。（3）行政權富有擴展性。

（二）行政權的內容

行政權的內容各個國家都不大相同，但都主要包括三個方面：行政管理權、財政權、人事權。②

1.行政管理權

行政管理權也被稱為行政事權，即國家所管理的行政事務。

（1）保障國家安全。包括對內和對外兩方面。對外，國家行使國家主權，參加國際事務，保護國家主權。對內，維護國家統一、防止分裂，確保公民的人身安全和財產安全，維護經濟秩序和社會生活秩序，保護社會公共利益。歸納起來主要有：外交權、軍事權、緊急權、治安權、特赦權等等。其中每項權利又有具體的權力，如外交權之下有制定外交政策的權力、締結條約的權力、派遣和接受外交代表的權力等等。

（2）發展經濟。經濟是一切動力的源泉，所以發展社會生產力，提高人民生活水平和國家綜合實力是現代國家的重要任務。

（3）發展文化。物質和文化是相輔相成的，隨著生活水平的提高，人們對于精神層次的追求日益提高。所以經濟和文化相輔相成。

2.財政權

財政權包括三部分：財政收入權、財政支出權和財政管理權。

財政收入權主要包括稅收、借款和其他收入。財政支出包括固定資產投資和經常性支出。財政管理是指對公共財產的管理。

3.人事權

國家是一個龐大的組織，所以須由具體的機關和人來運行，這就必然包含行政組織權和人事管理權。

（1）行政組織權。政府根據行政組織法的規定行使行政組織的權力。依法設立行政組織和行政機關，確定行政機關的內部事務和職能、權限。

（2）人事管理權。公務員是直接行使行政權的具體的人，所以公務員的管理非常重要。通常包括公務員的考試、錄用、培訓、晉升、獎勵懲處、退休辭職等。此外還包括對人事爭議的裁決權。

二、緊急情況與緊急狀態

權力不是天然的，緊急情況下的權力也只有在緊急情況之下才會產生。很多人都會認為緊急狀態和緊急情況沒有什么區別，甚至混為一談，其實不然。緊急情況下的權力一般是由政府享有。所以此處將分析一般情況下的行政權與緊急情況下的行政權，以及緊急狀況下的行政權與緊急情況下的行政權。

（一）從事實因素和法律制度分析緊急情況與緊急狀態

我國“緊急狀態”規定在憲法中，這意味著它是一個憲法概念，憲法概念首先是一個法律概念。“緊急狀態”究竟是指法律設定的一種法律狀態，還是自然或社會形成的事實狀態，在我國法律條文中并無跡可尋。這就很容易引起概念的混亂。也無怪乎自2004年我國將“緊急狀態”入憲以來，從來沒有啟動過。社會中總是會有各種突發的緊急情況，如若按照一般狀態中的法治肯定行不通，甚至會造成亡國的悲劇。所以，非常狀態下必須采取非常措施，故此國家規定了緊急狀態，此處的緊急狀態可以看出是一種非常狀態下產生的法律制度。并不是所有的狀態都可以宣布進入緊急狀態，只有法律規定的情況出現的時，按照法定程序才能進入。依照《中華人民共和國突發事件應對法》第六十九條相關規定，可以看出引起緊急狀態的事實因素只是進入緊急狀態的充分條件。我國憲法并沒有具體的規定引起緊急狀態的事實因素，但從《突發應對法》里可以看出達到緊急狀態所需的事實必須是窮盡一切仍不能消除危機。而一般的緊急情況則不需要進入緊急狀態，但是需要進入應急狀態。由此也可以將“緊急情況”與“緊急狀態”區別開來。

“緊急情況”是進入一般應急狀態的事實因素，而“緊急狀態”是在特別嚴重的緊急情況下通過法定程序方可進入的一種法律制度。“緊急情況”是法律事實因素，“緊急狀態”是法律制度。

（二）緊急狀態下的行政權與緊急情況下的行政權

由于行政權的特性，相比較立法權、司法權而言更適合來應對非常狀態。行政機關最主要的工作原則是效率，通過高效率的決策和運作機制，行政機關可以對各種突發狀況做出最快速的反應，所以現實中，應對緊急狀態或緊急情況的主要力量就是行政權。

緊急狀態下的行政權是緊急權力的三大權力之一，此外還有緊急立法權和緊急司法權。此權力產生的基礎是國家宣布進入緊急狀態。緊急情況下的行政權是指除了緊急狀態之外的緊急狀況所產生行政權。目前，我國立法中尚沒有明確政府在面對突發緊急情況時，使用行政權力的稱謂是何種行政權，理論界對此也各有說詞，有的和緊急狀態下的行政權混同。如上分析我國已經在理論上區分了緊急狀態與突發事件，所以有必要將兩種行政權區分。在這里本人使用了緊急情況下的行政權，更側重突發事件等緊急情況發生時政府行使的權力。

三、緊急情況下的行政權

自上述分析我們可知緊急情況下的行政權有別于緊急狀態中的行政權，同時緊急情況下的行政權亦不同于一般的行政權。以下主要在其特征方面分析緊急情況下的行政權的獨特性。

（一）緊急情況下的行政權具有集中性

集中性表現在兩個層面：從行政權內部來講，各行政職能部門會縮減或融合為一個應急部門，并受其管理;從國家權力來講，緊急情況下的行政權的集中性表現在立法權、行政權、司法權部門或全部歸于行政部門集中行使。現代世界各國的權力配置在橫向上有立法權、司法權、行政權;在垂直方向上，根據國家政體不同，大體上國家權力分為中央機關的權力和地方機關的權力，各機關之間也是分工負責，互相監督、相互合作。與其他社會組織相比，行政機關在信息及資源占有的優越性決定了在突發事件發生時，政府是應急的核心主體。在突發狀態下，公民自由、社會秩序、行政法治依次受到不同程度的損害，原有的行政法治的權力配置模式不能有效保護公民自由和社會秩序，甚至此時為了社會秩序，公民自由還要適度地克減。

（二）緊急情況下的行政權具有擴張性

行政應急的主體、范圍、行為程度、行使程序等方面與一般行政權不同。

1.緊急情況下的行政權的強制性程度更強

緊急情況行政權這種權力存在的目的就在于使國家擺脫危機狀態，重新恢復正常狀態，避免國家的秩序混亂甚或解體。因此此權是與正常狀態下的國家權力相對的，由于消滅危機必須盡快，而危機的發生也往往已經造成國家機能的破壞。

2.緊急情況行政權的主體范圍更廣

在突發狀態下，行政主體的范圍可以包括國家、行政機關、被法律授權的社會組織，而且在今后發展中社會組織在應急中的作用會越來越重要。

3.緊急情況行政權自由裁量更大

由于突發事件的危害性、不確定性、復雜性致使緊急處理時會面對更多不確定法律概念，因此與其他行政權相比，緊急情況行政權享有更大的自由裁量范圍。

4.行政緊急應急程序的簡易性

行政程序的價值包括為公開、公正、公平，行政程序必須遵循的原則之一即正當法律程序原則，現代行政中為體現行政行為的民主性，聽證制度等發揮了重要的作用，這是常規狀態下行政程序向正義傾斜的結果。在突發狀態下，正義固然重要，但效率是行政應急程序的首要價值。因此，行政緊急應急程序去繁求簡以求快速有效。

5.緊急情況行政權時效性

緊急情況行政權的目的是盡快將非常狀態轉為常規狀態下，因此為防止公眾對政府行政緊急應急行為實效性與公益性的質疑而喪失公信力，各國政府都會有行政應急權的時間效力的規定。

四、結語

緊急情況行政權作為特殊的行政權，也是極為重要的行政權之一。其特殊性主要表現在其為了恢復社會常態，這使得其必然擁有的較大程度的行政自由裁量權，以及對公民的合法權益必然的損害。目前，我國對緊急突發狀況體制的研究已經取得了成效，為其體制的完善提供了眾多理論支撐。緊急情況行政權的配置上應繼續將重心下移，充分發揮部門和地方的應急能力，目前我國緊急情況行政權的監督機制并未建立，這應該是今后發展的重點。有權力必有監督，這是保護公民權利之目的使然，否則，再完美的制度也是不完美的。

[ 注 釋 ]

①高家偉.論行政職權[J].行政法學研究，1996：11-17.

②例如美國憲法第2條第1節規定行政權屬于總統，但對行政權的意義沒有說明，第2節、第3節列舉總統具任命官員權、締結條約權、軍隊統帥權等.應當說，美國憲法規定的是美國總統的權力，而非完整意義上的行政權。和美國憲法的規定相比，日本憲法規定的行政權較為寬泛，而且主要是按照行政事權的內容來規定的.

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