檢察機關監督公安派出所刑事偵查活動問題研究

方旭陽 徐程秀

摘 要：自司法改革全面開展以來，檢察機關監督職能發生了很大的轉變，現在主要的監督對象成為了偵查機關，但由于以往檢察機關與偵查機關往往是重配合而輕監督的關系，且偵查機關負責刑事活動中首先也是非常重要的偵查活動，其偵查活動不受其他司法機關的監督，檢察院偵查監督部門往往也是在公安機關偵查活動結束后才接觸到具體案情，這樣就造成檢察機關不能很有力的監督偵查機關是否存在偵查違法行為，因此本文就最近新提出的檢察機關派駐派出所，以此監督派出所刑事活動的新工作職能，討論這項工作的背景及意義，以及是否能使檢察機關和偵查機關更好地行使各自的職能。

關鍵詞：派駐派出所;檢察機關;監督

中圖分類號：D631.2;D926.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0094-02

作者簡介：方旭陽（1982-），男，漢族，浙江桐鄉人，本科，桐鄉市人民檢察院，員額檢察官;徐程秀（1991-），女，漢族，浙江桐鄉人，本科，桐鄉市人民檢察院，檢察官助理。

一、提出背景

自中央全面開展司法體制改革以來，檢察機關的工作職能及角色發生了很大轉變，特別是監察委的設立更使得檢察機關變為一個更純粹的法律監督機構。以往檢察機關的職能除了偵查監督、提起公訴以外，其主要的職能是偵查國家機關工作人員有無貪污瀆職行為，但司法體制改革使得檢察機關的監督對象發生了很大轉變，現在公安機關成為了檢察機關監督的主要對象。但由于以往辦案過程中，公安機關與檢察機關往往是配合大于監督的關系，且在辦案過程中唯一能夠及時監督公安機關偵查活動的部門也只有偵查監督部門，但仍有一定的滯后性，一方面是由于偵查監督部門一般也只能在報捕階段進行監督，對于之前的偵查活動只能糾正，具有一定的滯后性。另一方面則是偵查監督部門只能監督報捕的案件，對于大量的取保候審或監視居住案件則無能為力。因此基于上述理由，2018年3月29日，最高人民檢察院召開全國電視電話會議，要求全國各級檢察院因地制宜，全面開展對公安派出所刑事偵查活動監督工作，至2018年年底前實現全面鋪開。

二、提出意義

（一）規范公安派出所執法行為

公安派出所的打擊刑事犯罪的一線部門，其為維護社會穩定、打擊違法犯罪、排解社會矛盾糾紛作出了巨大貢獻，應當說，派出所承擔了整個刑事偵查訴訟程序中最繁重也是最重要的工作，但不可否認的是，由于派出所辦案數量大、治安維穩任務重，其在偵查活動中的確存在執法不規范、取證不到位、偵查人手不足等問題，因此派駐派出所可以規范派出所執法人員的一些執法行為。

（二）引導公安機關偵查取證

由于公安派出所的刑偵民警辦案數量大，有些民警沒有專業的法律知識，因此辦案質量良莠不齊，在辦理某些案件時對于重要的證據沒有及時取證，則會導致后續的刑事訴訟程序陷入困境，特別在一些疑難復雜案件的偵查過程中，有些民警過于注重嫌疑人口供的獲取，而忽視了另外一些客觀性證據的取證，因此派駐所派出所可以幫助公安機關及時對案件相關證據進行取證，以此來保證訴訟程序的順利開展。

（三）完善檢察監督職能

司法體制改革使得檢察機關的主要職能是對偵查活動的監督，以往對偵查活動監督主要是偵查監督部門在審查報捕案件時進行監督，如監督派出所在辦理案件中有無刑訊逼供現象，取證是否合乎規范等，這些都屬于事后監督，具有一定的滯后性，另一方面是這樣的監督往往不夠有力，檢察機關往往只能就案件中存在的問題提出意見，涉及到派出所內部偵查活動的執法規范則缺乏監督。因此，檢察機關派駐公安派出所的行為一定程度上能夠完善監督滯后性及無力性的問題。

三、派駐公安派出所的現狀及問題

自2018年3月份最高人民檢察院決定開展派駐公安派出所工作以來已有半年時間了，但根據某市檢察院的開展情況來看，目前情勢不容樂觀。筆者通過調研發現派駐派出所的工作主要存在以下幾個問題。

（一）無法全面深入監督

派駐公安派出所的主要部門是偵查監督部門，在試行派駐派出所的時候，我們就發現檢察機關內部偵查監督部門人數不多，基本上只有5-10個人左右，但當地基層的派出所數量較多，且偵監部門日常也需要辦理審查逮捕案件，在這種情況下無法全面的監督每個派出所內的偵查工作，那么相應的也無法深入地了解每個派出所的偵查工作機制以及存在的問題，比如說派出所偵查案件的具體流程是怎樣的，偵查人員在辦理案件中有哪些執法行為是不規范的，這些都是需要檢察機關深入派出所內部才能真正了解到，目前的派駐公安派出所的工作開展由于偵監部門人力、時間等原因導致無法將該項工作全面落實到位。

（二）沒有建立完整的派駐派出所工作機制

俗話說，沒有規矩，不成方圓。如果一項工作沒有一個統籌全局的工作機制，那么往往這項工作不會有實質性的進展，放到這里也是一樣，雖然工作開展已有半年的時間，但是到目前為止仍舊沒有出臺一個完整規范的工作機制，比如說偵監部門派駐派出所的人員要求，是否一定要求是員額檢察官，再比如說是否需要派駐到每個派出所，派駐的頻率是幾天一次，監督派出所工作的哪些內容，監督的方式有哪些，可以監督的權限等問題，這些都沒有一個清晰完整的規章制度。另外就是派駐派出所不是檢察機關自己內部的工作機制，它還需要公安機關的相互配合，如果沒有公安機關的同意，檢察機關就算出具再詳細的工作機制，那也只是一紙空談，但目前來看，公檢兩家都沒有出臺具體的派駐工作機制，這就為派駐工作帶來了一個很大的難題。

四、提出解決措施

針對上述問題，并結合筆者所在檢察院目前實施的派駐辦法，提出以下建議。

（一）以員額檢察官派駐中心派出所為主，建立派駐公安機關巡回檢察模式

去年來，隨著員額檢察官辦案責任制的施行，辦案決策從以往的層級審批走向了以員額檢察官獨立決策為主的新型模式，案件的提前介入、審查辦理以及與辦案派出所的溝通均以員額檢察官為主，因此員額檢察官與辦案機關的聯系比司法責任制改革前更為緊密。某院偵監部門在司法責任制改革后共有4名員額檢察官，但該院所在城區和鄉鎮共有12個，要同時派駐到每個派出所顯然力量不足，因此市檢察院偵監部決定根據員額檢察官的工作職責及派出所的所在地辦案實際情況，采用分片區巡回派駐檢察模式。一是根據案件發生量將全市的派出所進行分類匯總，劃分區域。根據近幾年的各個派出所的刑事案件發生量，初步劃分了4個案件量高發的中心派出所，據此偵監部4名員額檢察官重點派駐該四個派出所開展檢察監督，同時輻射周邊辦案量較少的派出所。二是集中力量在經濟特色地區優先派駐，著力服務中心工作。針對外來人員數量較多，案發量較大的派出所，員額檢察官優先對這樣的地區的刑事案件進行對接、介入及取證指導等。三是聯合市公安局制定相關派駐辦法。在相關機制落地的情況下，派駐公安巡回檢察的模式有了制度的支撐。四是派駐公安巡回檢察模式以定期集中派駐檢察為主，臨時檢察為輔。每個員額檢察官每1-2周定期對所負責的中心派出所進行駐所檢察，集中進行案件監督，取證指導，瑕疵通報等，同時根據案件的情況，隨時提前介入案件偵查等工作。2018年以來，共派駐中心派出所巡回檢察20余人次，提前介入案件指導取證10余件，發出糾正違法通知1份，定期通報案件瑕疵問題10余件。

（二）以提前介入為主要抓手，逐步過渡捕前捕后雙向動態監督

一是把提前介入作為巡回派駐的主要抓手，監督公安提高辦案質量。偵監部門作為檢察機關刑事案件審查的第一道關，一直以來都是最先了解到案件情況的，以往公安機關在查辦疑難復雜案件時都會第一時間與偵監部門取得聯系，聽取偵監部門的意見。因此把提前介入作為巡回派駐的主要抓手，是建立合作監督、同步監督的最佳選擇。員額檢察官在了解到相關案件線索后，在公安的提請下或主動提出下介入案件的偵查，提供案件取證方向、案件定性等方面的建議，為案件的順利偵破打下堅實的基礎。今年開展掃黑除惡專項斗爭以來，某市院偵監部提前介入各個派出所偵查黑惡勢力犯罪案件6件，提前介入次數20余次，專門研究每個案件的取證方向、事實認定、案件定性等問題，為公安機關查辦相關案件提供意見參考。

二是明確提前介入的相關細則，使提前介入有章可循。公檢兩家可就提前介入方法制定出詳細的規則，使該項方法細則化、規范化，就提前介入的啟動程序、案件范圍、參與方式、文書留痕等進行了細致的規定，偵監部門巡回派駐時每提前介入一個案件都制作一份文書，做到件件有記錄，件件有反饋。

（三）以立案監督、偵查活動監督為主業，充分發揮巡回派駐實時反饋效應

案件的審查逮捕和立案監督、偵查活動監督是偵監部門的主責主業，應該是“兩條腿走路”，缺一不可。沒有立案監督、偵查活動監督，就無法樹立檢察監督的司法權威，但在實踐中尤其是司法責任制改革后，立案監督、偵查活動監督沒有得到增強，反而有進一步弱化的趨勢。部分員額檢察官將工作重點放在案件質量上，對于立案監督、偵查活動監督重視不夠，形成了“審查逮捕能力尚可，監督能力不足”的局面。而巡回派駐檢察工作開展可以較好地解決這一問題。

雖然一方面和考核激勵機制相關，但另一個重要方面是發揮巡回派駐檢察的實時反饋效應。一是以發現立案監督線索為巡回派駐檢察的重點，建立實時反饋機制。每位員額檢察官在巡回派駐檢察時都要求對所負責的幾個派出所受理的相關案件線索及已立案的重大案件加強關注。每次派駐檢察時，在提前介入相關案件或對符合立案要求尚未立案、不符合立案要求已立案的案件征求檢察官意見時，發現有立案監督線索必須及時向部門負責人反映并報備，符合立案條件的及時監督立案，不符合立案條件的監督撤案。二是以偵查活動監督為利器，樹立巡回派駐檢察的權威。每位員額檢察官在巡回派駐檢察前要定期收集所負責幾個派出所報捕辦理案件上的瑕疵、違法問題，并在巡回檢察時以偵監部門的名義進行瑕疵通報。檢察院在制定派駐巡回檢察時，明確發現違法偵查的線索，直接發送糾違通知到所在派出所并報備公安法制部門。通過這種方式，所在派出所更加重視，由所教導員親自對糾違進行處理并反饋，提高了案件的質量。

三是加強薄弱環節的監督，全面提升執法規范化水平。過去，偵監部門主要通過審查報捕案件的書面材料進行監督，監督的面比較窄，發現的問題比較少，通過巡回派駐檢察，查看公安審訊錄像、案件內卷其他材料、不捕案件的后續情況，可以實時對公安執法規范化進行監督，一旦發現問題馬上提出，立即整改。

派駐檢察任重道遠，且目前派駐工作仍舊舉步維艱，面臨著來自內部和外部的壓力，但一項制度的施行剛開始必然面臨重重困難，我們需要做的就是對它保持信心，有不足就加以改進，相信在未來派駐派出所制度會變得更好。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]劉宏波，尚洪劍.公安派出所刑事偵查活動的檢察監督機制[J].天津法學，2017（1）.

[2]江明.強化對公安派出所偵查活動的檢察監督[J].犯罪研究，2018（1）.