法治高校建設目標體系理論及實踐探索

摘?要：法治高校建設是“全面依法治國”在高等學校治理中的具體體現，關于“法治高校”的內涵在我國理論研究中沒有統一的論述。本文站在“法治高校建設”的角度，以昭通學院為例探索“法治高校”的理論內涵，并從目前云南地州高校法治建設現狀、存在的問題及原因入手，探討法治高校建設應有的目標體系和實現途徑，建議從決策體系、制度體系、執行體系、監督體系和校園法治文化5個方面進行改革，從而依法落實高校法治建設。

關鍵詞：法治高校;目標體系;實現途徑

中圖分類號：D922.16文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0024-03

作者簡介：王曉兵（1973-），男，云南威信人，昭通學院，副教授，執業律師，昭通市委、市政府法律顧問，昭通市人大內務司法工作委員會委員，研究方向：民法、高校黨建。

一、“法治高校”的內涵及目標體系

（一）“法治高校”的內涵

習近平同志在十九大報告中強調，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。在全面推進依法治國的新時期，全面落實十八屆四中全會關于全面推進依法治國的總目標，為“法治高校”的內涵提供重要參考。筆者認為，“法治高校”的內涵可以描述為：“高校在自主化管理過程中堅持法治原則，以法治思維和法治方式完善內部治理結構，逐步形成有科學的決策體系、完備的制度體系、嚴格的執行體系、健全的監督體系和先進的校園法治文化的現代化新型大學”。其主要體現在以下五個方面：一是自主化管理，在辦學過程中高校應依法獨立行使本校教育決策，自主組織教育教學活動;二是制度化管理，高校的辦學、管理和教育教學等行為都應依據章程及相關的制度、規定展開，對學校黨政權力、行政權力、學術權力和監督權力等公共權力進行制約和平衡;三是規范化管理，高校應明確管理方案和程序，規范高校管理行為;四是民主化管理，高校的重大決策和管理事務要廣泛征集師生意見，實施民主管理;五是權益化管理，高校在對師生的權益保護中，要體現依法治校的管理理念，對師生的合法權益進行充分保障。

（二）“法治高校”建設的目標體系

1.科學的決策體系

在高校形成科學的決策體系，其核心即解決“權力”如何分配的問題。首先，高校的黨代會和職代會是高校的最高權力機關，也是民主管理學校的重要形式。在其閉會期間，高校的權力體系基本由黨委權力、行政權力、學術權力和監督權力組成。這些權力由哪些主體行使、按照什么樣的程序行使、在什么樣的范圍內行使，便構成了高校的決策體系。

2.完善的制度體系

完善的制度體系是法治高校建設的前提，也是實現對高校黨政權力、行政權力、學術權力和監督權力等公共權力進行制約和平衡的重要手段。具體來說，治理高校的各項公共權力應由高校依據明確、完備的制度體系合理運行，嚴格制衡各項治校權力，科學、全面的治理高校各類管理事務。

3.嚴格的執行體系

嚴格的執行體系是法治高校建設的重要保障，為進一步完善、規范執行體系，高校應切實將執行機構關進量身定做的制度鐵籠，即根據制度體系明確界定高校各部門、各單位的工作職責，科學設定執行部門，規范執行程序，實行執行責任制。監督部門既要“重結果”又要“重過程”，關注執行是否高效、有質量、有效率，嚴格考核下達的政策是否按時、按量、按質完成。

4.健全的監督體系

高校要大力加強對規章制度的執行監督，實行“以權制權”，切實保證監督落到實處。首先必須要設立具有實際監督權力的監督機構;其次，還應擴大民主監督的范圍和渠道，定期對校務進行公開，認真落實監督制度發現決策存在的問題;再次，如有有令不行、有禁不止、失職瀆職等行為，要依法依紀嚴肅追究相關責任人的責任，督促執行部門嚴格依法依規行使權力、履行職責。

5.先進的法治文化

先進的法治文化體系是法治高校建設的軟環境，堅持依法治校是整個高校法制化建設工程基礎性的工作，也是高校自身建設改革與發展的重要法律保障，其要求高校由上至下樹立和增強法治意識，形成崇尚法律、遵守法律、維護法律的良好氛圍。

二、法治高校建設的現狀及原因分析

改革開放以來，云南的高等教育事業取得了長足的發展，但相對于目前法治中國建設的快速推進，法治高校建設的進程仍存在著諸多不適應，不同學校的具體進展亦不盡平衡。以昭通學院為例，以《全面推進依法治校實施綱要》（以下簡稱《綱要》）的相關指標來參照評價地州高校法治建設現狀，主要存在以下問題：

（一）機構設置不合理

2010年《國家教育中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》，明確提出了要“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”，因此，要完善中國特色現代大學制度，在高校的機構體系設置中便要體現“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的現代大學精神。[1]但調查表明，組織機構臃腫、部門與機構設置“政府化、行政化”、部門劃分過細、機構設置過多成為云南地州高校的普遍問題。尤其對公辦高校而言，其基本表現在：第一，機構設置行政化。高校機構設置基本效仿政府行政系統，設置具有明確行政級別的職能部門，在部門內部設置具有相應級別的行政領導職務;[2]第二，部門職能定位模糊。如昭通學院臨時性議事機構設置頻繁，易使職能部門主人翁意識弱化，出現各部門職責交叉不清，導致推諉懶政現象;三，學術權從屬與行政權。高校的教學委員會、教授委員會的作用發揮不強，大多教師不實行坐班制，不能使學術研討形成常規化、制度化，無法發揮應有的治“學”功能。

（二）制度體系不健全

自2012年《綱要》出臺實施后，云南高校普遍重視學校章程和制度建設。昭通學院經批準升格為本科院校后，積極對學校辦學歷程中涉及的制度進行全面的清理，特別是構建了以《昭通學院章程》為龍頭的制度體系，規定了關于學校辦學宗旨、治理體系、師生權利義務等根本問題。但僅做到了形式上的統籌覆蓋，實際工作中并沒有實現以《章程》為龍頭的自上而下的制度設計。主要表現在：第一，《章程》關于學校的治理體系僅羅列了各個公共權力的性質和主要職能，沒有體現對黨政權力、行政權力、學術權力、監督權力間的制約與平衡;第二，昭通學院實行校院兩級分級管理制度，但制度設計中并沒有校院兩級層面關于制度制定權限、程序、效力和適用等問題的明確規定，以至于實際工作中存在諸多制度空白或制度沖突問題，如二級學院、部門制度間的橫向沖突，二級學院、部門制度與學校制度的縱向沖突，后擬定制度與先擬定制度的沖突等;第三，制度缺乏可操作性。制定部門大多閉門造車或為了應付檢查臨時設計，制定過程缺乏可行性研究或脫離實際，以至于制度形同虛設。

（三）執行力不強，缺乏有力的監督體系

我國自開始注重法治以來，出臺了很多有關高校法治教育的政策，但實效性卻不強。其一方面是因為大多政策并未能轉化為法律法規，其背后沒有強大的國家強制力作為執行保障，有些高校就會懈怠貫徹執行這些政策，而且即使上升到法律層面的，其中也很少會規定有關執行不力的懲戒方式與內容;另一方面，缺乏有效的監督體系。高校的監督形式可分為黨內監督和行政監督，監督的事項、程序和結果等一般是流于形式。如昭通學院的督查督辦制度，主要針對學校重要工作會議做出的決議、決定及重要工作部署、師生員工反映強烈的熱點、難點問題、來文等進行督查、督辦。但由于一些部門對推進依法治校認識還不到位，并未按要求把辦文情況及時登記上報，加之大多數會議決議事項沒有明確辦理時限，一些工作決策之后沒有部門去落實甚至不了了之，給督查督辦帶來了極大的困難。

（四）法治觀念淡薄

首先，大部分高校的管理者對學校師生的合法權益不夠重視，管理上主要依靠政策、經驗和“權力”來實施管理，甚至靠關系來管理的不良現象，忽視法律法規對管理決策中的作用;[3]其次，高校師生的法律意識薄弱。大多受“多一事不如少一事”、“一心鉆研學問”的觀念影響，高校師生真實用實際行動維護自身權益并不多見，如教職工大會代表往往對表決事項沒有自己的見解或對法律法規呈消極意識;最后，高校對法治教育課程的設置有待加強。例如，昭通學院的法治教育主要體現在思想道德修養與法律基礎這一門課，而且在教材（2018年修訂版）中一共有六章內容，有關法治教育的只占了最后一章，內容主要是學習憲法、建設社會主義法治體系、履行法律義務等，很明顯其中只有一些框架性的理論知識，法律基礎所占的分量并不能滿足大學生學習的需求。

三、“法治高校”建設的實現途徑

（一）完善學校治理結構，科學定位職能

1.推進黨政融合，明確部門職責。首先，要正確處理好與政治權力和行政權力之間的關系，黨委應本著“權重職少”的原則，堅持“不搶事、不推事、做事實、抓大事”，使黨委成為行政班子強大的后盾;[4]其次，明確學校黨委、校長、學術委員會等各種機構的職責權限和工作規則、議事規則、“三重一大”決策程序等，形成科學決策機制;最后，科學定位部門職能，減少對無法定依據的臨時性議事機構的設置，避免因人設事，濫設副職、虛職、閑職等現象，增強各職能部門的職能定位和角色意識。

2.轉變管理觀念，逐步“去行政化”。首先，高校行政部門改革可借鑒政府機構“大部制”改革的思路，對綜合性管理部門可實行“一套班子、多塊牌子”的機構設置模式;其次，部門職能整合可按“整合相近職能，避免職能交叉”的原則，削減可有可無的管理部門，合并可并可不并的綜合管理職能部門，將高校內部治理結構基本劃分為黨群工作、后勤保障、教學、科研、學生工作和對外交流合作六大模塊;[5]最后，改革后的職能部門應轉變管理觀念，形成由原來的命令式管理向提供專業性服務的辦事意識，減少職能部門的行政化色彩。

3.回歸學術本位，體現“學術權”優先。首先，高校應形成崇尚知識的氛圍，而不是崇尚權力和地位;其次，“去行政化”意味著高校在治學科、治學術、治學風和治教學等方面實現從行政本位向學術本位的轉變，[6]讓教師真正成為學校的主人，真正實現教授治學;最后，應發揮學術委員會在決策中的作用，加強校院兩級學術委員會建設，使學術服務于學術組織和學術人員，充分發揮學術委員會和教授委員會等學術權力組織對行政權力的制約作用。

4.推進民主建設。高校的民主管理形式分為黨內民主與學校民主兩個層次，高校的黨員代表大會和教職工代表大會、學生代表大會都是高校師生和教職工群眾行使民主權利，實行民主管理的主要形式。高校應進一步完善教職工代表大會制度和學生代表大會建設，對關系學校師生重大利益的事項進行事前評估、意見征詢等，保證教職工對學校重大事項的知情權、民主監督權，充分發揮群眾團體的作用。

（二）提高制度建設質量

1.加強章程建設。應明確高校《章程》的“憲法”地位，以《章程》的形式明確黨委、行政、學術、監督等公權力的職責和相互制約的關系，明確校院兩級管理層面關于制度制定權限、程序、效力和適用等問題，并由各部門以《章程》為基礎建立健全職責范圍內的工作職責、辦事程序、議事規則等，形成“章程—學校基本制度—部門規章制度—單位內部管理制度”四個層面自上而下的制度體系。

2.建立規范性文件的清理機制和審核備案制度。高校應由專門的法律事務部門按照法制統一的原則，對校內規章制度進行全面審查，對與學校章程或者國家有關規定相抵觸，存在橫向沖突或縱向沖突的規范性文件和管理制度，要及時修改或者廢止;同時，對于高校各部門新修訂的規范性文件、對外簽訂的合同、招標文本等涉及學校權利義務的文件應由法律事務部門實行合法性審查和登記備案，保證學校各項規章制度的統一性、協調性。

（三）完善決策執行與監督機制

1.完善依法治校工作機制。首先，高校要將依法治校工作納入整體戰略部署，明確對學校領導班子、各級職能部門的工作要求，并納入年度工作考核機制;其次，高校應當設立專門的法律事務部門負責學校法律事務的綜合協調工作，并聘請律師團隊作為法律顧問，協助處理學校法律事務;最后，形成有效的監督體系，如在制度設計中規定有關執行不力的懲戒方式與內容、明確辦理時限等，嚴格按照誰決策、誰負責的原則追究責任，保證督查工作的有效推進。

2.健全校務公開制度和權利救濟機制。首先，除依法應當保密或者涉及學校重大權益需要保密的事項外，學校事務應在校內公開，接受師生和社會的監督;其次，保證學校師生的基本權利，例如，如對師生作出不利決定前，應當給予師生陳述與申辯的機會，對涉及未成年學生的不利決定應告知家長等;最后，應依法依規、公平公正的處理校內糾紛，綜合運用信訪、調解、申訴、仲裁、司法等爭議解決手段解決校內矛盾和沖突，特別注重發揮教職工代表大會、學生代表大會等基層群眾組織在處理糾紛中的作用，建立公平公正的處理程序。

（四）優化校園法治環境，開展法治文化建設

1.加強對學校領導干部、教職工依法治校意識與能力的培養。首先，學校的領導干部要帶頭增強尊法學法守法意識，任職前進行憲法宣誓，激勵和教育領導忠于法律、遵守法律、維護法律。其次，要認真開展教職工的法制宣傳工作，在入職培訓、部門培訓中組織教職工全面學習推進依法治校工作的各項要求和新頒布的教育法規內容，統籌分工、定期考核，切實提高廣大教職員工依法執教的能力和依法辦事的服務意識;對專門從事法制教育教學的教師，要組織參加專門培訓，提高其對法治理念、法律意識的理解與掌握程度。[7]

2.注重學生法治教育。將法治教育貫穿于學生學習、生活的始終，首先需要二級學院在學生入學、日常學習管理和畢業離校等各個過程注重對學生的法治教育，如在入學教育階段開展學生法律知識的摸底調查、開展法律知識講座和法律主題班會等;其次，在學生喜聞樂見的娛樂活動中融入法治教育，例如利用校園櫥窗、校園廣播、微信、微博等平臺大力宣傳法治文化，開展法律知識競賽，舉行以法律為主題的演講比賽等;最后，積極開展“法律進課堂”活動，不僅要向學生講授框架性的法律理論知識，還應結合案例教學，使學生在討論互動中積極思考，將法治思維內化于心。

[?參?考?文?獻?]

[1]鄔敏懿，吳明華.教授治學與民主管理的耦合研究——對高校黨委領導下的校長負責制的認識與思考[J].高等財經教育研究，2012（1）：65-69.

[2]馮偉，金勁彪.現代大學制度下高校內部管理機構優化設置的路徑[J].浙江樹人大學學報，2010（4）：94-97.

[3]簡穗茵.淺析高校依法治校進程中產生的問題及有效對策[J].中國商界，2013（9）：54-55.

[4]郭為祿.高等教育法治的結構與變遷[M].南京：南京大學出版社，2008：305-307.

[5]劉宇文，周凱興.依法落實高校人事自主權的現實困境與改革路徑[J].湖南師范大學教育科學學報，2011（10）：38-40.

[6]郭為祿.高等教育法治的結構與變遷[M].南京：南京大學出版社，2008：354.

[7]趙德波.依法治校視闕下加快和實現職業教育現代化研究[J].中國多媒體與網絡教學學報，2018（4）：11-12.