中國開放大學外部質量保證的政策法規現狀及分析

摘?要：質量是開放大學的生存之本。開放大學必須高度重視并不斷加強其質量保證問題，政策法規是質量保證的外部環境之一，但是通過分析中國開放大學發展過程中的相關政策法規的情況，可以發現其中存在不少問題，只有針對問題建立完善政策法規機制才能真正落實質量保證措施。

關鍵詞：開放大學;外部質量保證;政策法規

中圖分類號：G724.82文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0009-04

作者簡介：張芳霞（1972-），女，漢族，北京開放大學懷柔分校，副教授，法學專業，研究方向：法律史。

質量是開放大學的生命線和靈魂，是開放大學的生存之本。在中國建設學習型社會的過程中，承擔重要使命的開放大學必須解決這樣一個問題：數量和質量的關系。因此，必須高度重視并不斷加強其質量保證問題。

開放大學的教育質量保證制度包括內部質量保證制度和外部質量保證制度兩部分。開放大學要對自己的內部質量保證制度負責，但是保證與促進開放大學教育質量不僅僅是開放大學的責任和義務，其他主體例如政府、評估機構等對開放大學教育質量也需要進行必要的外部保證，為其教育質量的提高創造良好的外部條件，這是保證與促進開放大學事業順利發展的有效途徑，也是一種必然的選擇。在開放大學的發展過程中，外部環境中很多因素都會影響到教育質量的高低，其中關于開放大學外部質量保證的國家與地方政策法規①是規范或引導開放教育改革與發展的一個重要的、甚至是起決定性作用的因素。

改革開放以來，開放大學迎來了前所未有的發展機遇，取得了巨大的成就，這與政府的關注和有關政策法規的出臺密不可分。但是，從2012年開始，隨著開放大學轉型和建設的深化，一些問題和矛盾也隨之出現。由于相關的政策法規發展滯后和不完善，給開放大學的依法治校和管理帶來困難，影響其發展步伐。在這個法制逐漸健全的社會，在依法治國已經成為黨和國家重大決策的時候，開放大學渴望和呼喚更加完善、嚴密、操作性強的新政策及法規的出臺，以保證其教學質量。

一、中國開放大學外部質量保證政策法規的發展歷程

伴隨著開放大學的發展，相關政策法規經歷了三個發展階段。

（一）政策緩慢發展的階段

“這個階段正處于我國遠程教育發展的第二代——廣播電視時代，即以錄音、錄像、廣播、電視為主要媒介并不放棄函授教育的遠程教育模式”②。

為了解決當時各行各業急需人才的問題，鄧小平在1978年指出“要制定發展電視、廣播等現代化教育手段的措施，這是多快好省地發展我國教育事業的重要途徑，必須引起充分重視”③。根據這個決策“以電大教育為主的遠程教育迅速崛起，形成了一個從中央到地方能夠覆蓋全國、結構嚴密、模式新穎的強大教學系統”④。

與當時發展的速度和規模相比，相關政策法規呈現出出臺相對滯后和不完善的特點。主要包括：一個是批準電大建立的相關事宜的《關于籌辦電視大學的請求報告》（1978年）;第二個是規定電大的性質與任務的《廣播電視大學暫行規定》（1988年），這是當時指導電大辦學的基本法律依據⑤。第三個是《中國教育改革和發展綱要》（1993年），主要內容是提出：“積極發展廣播電視教育和學校電化教學，推廣運用現代化教學手段，要抓好教育衛星電視接收和播放網點的建設，到本世紀末.基本建成全國電教網絡，覆蓋大多數鄉鎮和邊遠地區”⑥。可以看出這一時期，關于開放大學的政策法規非常少，內容也比較籠統，僅有的這幾個政策法規對教育教學質量保證基本沒提到。

（二）政策法規大力推進的階段

這一階段從1994年開始到“人才培養模式改革和開放教育試點”的總結性評估，開放大學走出了一條基本適應我國國情的、并具有自己特色的發展道路。“廣播電視大學系統培養出了950多萬本專科畢業生，對于推進我國高等教育大眾化、促進教育公平、提升國民素質做出了自己應有的、巨大的貢獻”⑦。

和第一階段相比，政策法規增加了不少，大約有十部⑧。主要涉及了國家對包括電大在內的遠程開放教育的支持。其中《教育法》從國家立法的高度確定了“優先發展衛星電視教育和其他現代化教學手段的大政方針”⑨。《高等教育法》規定：“高等教育包括學歷教育和非學歷教育，高等教育采用全日制和非全日制教育形式，國家支持采用廣播、電視、函授及其他遠程教育方式實施高等教育。”⑩“這是第一次在法律層面上提到‘遠程教育，并且從國家立法高度確定了‘國家支持的方針”○11，這為電大的發展創造了新契機。《面向21世紀教育振興行動計劃》正式提出實施“現代遠程教育工程”，它的實施為發展開放大學，構建終身學習體系起了推波助瀾的重要作用。在這個框架下，教育部啟動了《中央電大人才培養模式改革和開放教育試點項目》以及該項目研究的工作實施意見。

（三）政策法規調整創新的階段

人才培養模式改革和開放教育試點項目開展以來，順利地通過了初期評估和總結性評估，隨著形勢的發展，試點項目不斷進行調整。2010年《教育規劃綱要》明確提出要“辦好開放大學”，適應形勢的發展需要，廣播電視大學大膽進行改革創新，成功實現戰略轉型，2012年6月21日，教育部正式下發文件，批準在中央廣播電視大學的基礎上建立國家開放大學○12。2012年7月31日三所開放大學的成立和揭牌，從此“我國的遠程開放教育站在了新的歷史起點”○13。但是在發展的同時許多問題也逐漸顯露出來，由于相關法規不健全、有關制度缺失，導致各地在很多方面尤其是教學質量的問題受到社會的詬病。

這一時期的政策法規明顯具有針對問題采取的措施的特點，主要有十三部○14，主要涉及在實施過程中網絡教育中出現的一些現實問題而采取的改進或者糾正措施。其中2000年，教育部頒布的《教育網站和網校暫行管理辦法》以及幾點意見為建立新的網絡教育格局提供了保證。2002年教育部頒布的兩個意見，為了確保網絡教育的質量，從招生工作、教學過程和制度管理以及考試管理等方面做出了規定，提出了更明確的意見。針對社會對網絡教育質量的質疑，為了提高辦學質量和社會聲譽，教育部在2004年下發通知，對七門公共課實行全國統一考試。2006年，教育部下發試點項目總結性評估工作的通知，為開放大學持續健康發展起到了促進作用。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》明確要求，“大力發展現代遠程教育”，“創新網絡教學模式，開展高質量高水平遠程學歷教育”，“辦好開放大學”○15等。

可以看出，不同時期出臺的政策法規是適應當時的我國經濟發展的需要，不同時期的政策法規調整對開放大學的健康發展和教育教學質量的提高起到了及時而有效指導和規范作用。

二、開放大學外部質量保證政策法規存在的問題

在相關政策法規的推動與支持下，開放大學獲得了蓬勃發展的機會。但是，從2012年開放大學成立后的發展需求看，教育質量保證的政策法規尚在初步發展時期，相關政策法規存在很多急需解決的問題。

（一）“以人為本”的教育理念有待進一步加強，法治意識相對薄弱

現行開放大學外部質量保證的政策法規還沒有完全體現“以人為本”的理念。例如開放大學在辦學自主權方面有七項權利，但缺乏相應的政策的指導和法規的約束;將教師和學生放在一個被管理者的位置進行規范，教師主體和學生主體地位難以體現等等。

法律規范的實施目前出現了法律和現實兩張皮的現象，一些政策法規建立后，執行起來比較困難，人們習慣于從法律之外尋找答案。例如在開放大學法政過程中，一些管理者和老師的教育教學手段行政化，不能從依法管理的角度出發;很多學生針對考試嚴的問題進行“罷考”等現象屢見不鮮，說明相關利益主體對于開放大學進行依法治理的意識相對薄弱。

（二）外部質量保證的配套立法嚴重滯后，政策法規內容不健全

政策的支持和法律的規范化是一個國家各項事業包括開放大學在內得以發展和改善的前提，這是早已被西方國家證實的事實。但是在我國，現階段開放大學外部教育質量保證相關方面的實踐活動比較超前，而政策法規的建設比較滯后，不能滿足現階段開放大學發展的客觀需求。在法規建設方面，針對開放大學外部教育質量保證的政策法規還沒有專門的法律，距離一個完整的法律體系更是有很大的距離。沒有完善而嚴密的法規制度，全面實施開放大學教育質量的保證就缺乏相應的法律效力。

（三）現有的政策法規層次較低，政策法規涉及的范圍狹小

目前專門針對開放大學的只有一部教育部門規章，即1988年制定的《廣播電視大學暫行規定》，其他的都是“各級政府及其教育行政部門的行政規章和文件決定，以及眾多的通知、會議紀要、意見等”○16政策性意見和指導方針。這些政策法規不僅法律地位低，而且內容只涉及學歷教育、繼續教育的部分問題，不涉及其他領域。效力和內容都難以滿足蓬勃發展的開放大學的實踐需要，和范圍廣泛的全民終身教育實踐也極不相稱，大量政策法規的空白點，會嚴重阻礙開放大學教育教學質量進一步向縱深空間的發展。

（四）政策法規操作性差

當前，由于相關政策法規條文在實際操作過程中沒有實施細則支持，出現許多問題。如提出專業設置要符合“社會需求旺盛”○17的理念，但是對“社會需求旺盛”沒有具體解釋，很多學校對這種綱要性和概括性的條文根據自己的理解甚至是“誤讀”進行操作，“導致各地學校以開設熱門專業為主導的思潮，出現全國性的‘一窩蜂現象和專業設置的全國性偏差”○18。還有如何管理開放大學的網絡教學，如何保證開放大學的教育質量等這些具體問題都是當前政策法規必須面對和解決的實際操作問題。

三、關于完善我國開放大學外部質量保證政策法規建議

要實現開放大學的遠大目標，就必須要取得法律和政策上的保證，用法規制度為開放大學保駕護航，健全和完善開放大學外部質量的政策法規建設已成當務之急。

（一）樹立“以人為本”、“依法治理”的法治觀念

開放大學外部質量保證政策法規建設應當體現“以人為本”的理念，從關懷人的權利和利益角度出發，把它制定為制度，落實在行為上，并形成文化滲透于每一個人的意識之中。必須認識到只有樹立依法治理，使法治理念滲透進每個人的意識里，相關政策法規的制定和實施才能在促進“依法治校”中發揮最大程度上的作用。

（二）重視政府宏觀調整，科學制定政策法規的重要性

在開放大學發展過程中，可以明確看到政策法規的制定與開放大學的發展之間存在著相互促進、相互規范以及相互制約的關系。積極的政府支持，及時的政策法規調整可以為開放大學創造了良好的發展環境，我們必須重視政府宏觀調整，科學制定政策法規的重要性。

首先要科學地制定相關的政策法規，在確保國家能在宏觀上對開放大學進行調整的基礎上，修訂和健全相關教育法律體系，促進教育質量保證體系的科學、高效地發揮作用。其次，政府職能定位應側重于制定教育質量宏觀管理的有關政策法規，盡量減少行政上的干預，通過政策法規對教育質量給予指導和管理。最后，制定全方位的、多層面的教學質量評價指標和體系等問題。

（三）加快立法步伐，完善配套法規

決定開放大學成敗和可持續發展的重要因素就是政策法制化與法規的穩定化，發展必須以法律作為基礎，沒有相應的法律作保證，發展就是空中樓閣。

當前，應當根據實際情況對已經出臺的一些有關開放大學教育質量保證方面的政策法規進行審查、清理、修訂和補充，同時，盡快制定和出臺實施開放大學外部質量保證政策法規的配套法律、法規和規章，“力求形成一個內容詳實、規范嚴謹、層次分明、上下銜接、左右協調、操作性強的有機統一的開放大學教育法律法規體系”○19，以提高開放大學教育外部質量保證水平，并就教育教學服務中出現的新問題做出積極而及時的回應。

（四）提高法規層次

要使開放大學健康、有序發展，提高政策法規的層次是必由之路。首先應當將一些政策性意見和指導方針，以及各級政府及其教育行政部門的行政規章上升為法律法規，其次，應當將不夠法律級別的相關的決定、通知、會議紀要、意見等通過整理上升為行政規章。通過提升法規的層次，使政策法規成為政府對教育質量保證進行宏觀管理與調控的更有效手段，使相關的經費和設施投入等得到更有力可靠的法制保證，使各級開放大學在辦學過程的偏差以及一些混亂無序的發展問題更及時得到監督和糾正。

（五）政策法規內容要系統、詳細，具有前瞻性

為了避免因為政策法規的籠統現象，應當聯合各級教育部門和有關學者等共同努力，對于發展過程中的細節或者比較突出的問題進行研究，完善和制定出一套詳細且可操作的法規規則，并嚴格按要求貫徹落實，避免一些開放大學出現盲目發展或是鉆法律空子的現象。另外，應使相關的政策法規具有前瞻性，不能是出現了問題才出臺相應的政策法規，這樣才能幫助我國開放大學更快、更健康的發展。

（六）保證政策法規的一體化，加強地方立法

當前我國各地經濟文化發展不平衡的局面短期內不會消失，將會在相當長一段時間持續存在，因此，在完善和制定政策法規時必須統籌兼顧原則性和靈活性。一方面，我們必須堅持原則性，出臺國家層面的政策、法律以及行政法規，保證開放大學政策法規的一體化和基本方向。另一方面，我們要注意地方政策法規的靈活性。在國家統一政策法規的指導下，各級政府應制定實施細則等配套性地方法規，滿足不同地區的實際需要，保證政策法規得到有效的貫徹實施。

今天，“如果單單把質量問題作為開放大學自身發展中的事情來看待，片面強調開放大學的內涵建設，政府只提供資金和政策上的支持，或全靠行政部門的管理和監控，開放大學的建設顯然會缺乏發展的后勁和應有的活力。”○20為了積極健康地發展好開放大學，保證開放大學的教育質量，“一套周密、細致、操作性強、適合現代遠程教育發展規律的新的政策法規的出臺有著深遠的影響和意義”○21。

[?注?釋?]

①鑒于目前關于本文的研究對象中尚無國家層面的立法，本文的法規主要是指國家教育部制定經國務院批準制定的一種在本部門管轄范圍內有效的規范性文件，效力低于法律，一般包括條例、規則、章程、規定等法定文件的總稱.

②丁新.中國遠程教育發展的十大趨勢和對策建議[J].中國遠程教育（資訊版），2003（4）：2.

③1978年4月22日全國教育工作會議上的講話.《鄧小平文選（精裝本）》[M].人民出版社，1994.10.

④唐燕兒.中國遠程高等教育政策法規體系研究[D].華南師范大學博士研究生學位論文，2004.17.

⑤國家教委發布：《廣播電視大學暫行規定》第1條.http： // baike. so. com/ doc/ 7656062 - 7930157. html.

⑥《中國教育改革和發展綱要》，中共中央、國務院1993年2月13日印發.中華人民共和國國務院公報，1993（04）：3.

⑦專訪《從廣播電視大學到國家開放大學》[N].《中國教育報》2012年7月31日第一版.

⑧主要包括：《中華人民共和國教育法》（1995年）、《中華人民共和國高等教育法》（1998年）、《關于發展我國現代遠程教育的意見》（1998年），《面向21世紀教育振興行動計劃》（1999年）、《關于開展“中央電大人才培養模式改革和開放教育試點”項目研究工作的通知》（1999）、《“中央電大人才培養模式改革和開放教育試點”項目研究工作實施意見（試行）》（1999）、《關于開展“廣播電視大學人才培養模式改革和開放教育試點”評估的通知》（2000年）、《關于開展“中央廣播電視大學人才培養模式改革和開放教育試點”項目中期評估工作的意見》（2001年）等.

⑨全國人民代表大會.《中華人民共和國教育法》第66條[EB/OL].http： // 202. 205. 177. 9/ edoas/ website18/ 32 / ?info1432. htm，2012-07-23.

⑩全國人大常委會.《中華人民共和國高等教育法》第15條.http： // www. lawtime. cn/faguizt / 150. html.

○11藺艷娥.改革開放以來我國遠程教育政策法規發展初探[J].陜西廣播電視大學學報，2008（4）：10-11.

○12《教育部關于同意在中央廣播電視大學基礎上建立國家開放大學的批復》（教發函【2012】103號.

○13劉延東.努力辦好中國特色開放大學，2012年7月31日在開放大學揭牌儀式上的講話.

○142000年7月，教育部頒布了《教育網站和網校暫行管理辦法》和《關于支持若干所高等學校建設網絡教育學院開展現代遠程教育試點工作的幾點意見》.2002年1月，教育部于發出了《關于現代遠程教育校外學習中心（點）建設和管理的原則意見》（試行），2002年頒布了《教育部關于加強高校網絡教育學院管理提高教學質量的若干意見》（教高[2002]8號），同一年，中央廣播電視大學出臺了《中央廣播電視大學關于加強開放教育試點教學管理提高教學質量的若干意見》（電校教[2002]25號），2004年1月份，教育部又下發了《教育部辦公廳關于對現代遠程教育試點高校網絡教育學生部分公共課實行全國統一考試的通知》（教高廳[2004]2號），2005年頒布《教育部辦公廳關于建設中央廣播電視大學現代遠程教育公共服務體系的通知》.2006年的11月，教育部辦公廳下發了關于中央廣播電視大學開展人才培養模式改革和開放教育試點項目總結性評估工作的通知（教高廳函[2006]43號），同時下發了《“中央廣播電視大學人才培養模式改革和開放教育試點”項目總結性評估指標及標準》，2010年，頒布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，2010年10月，《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》（國辦發【2010】48號）頒布，2011年中央廣播電視大學在深入調研、廣泛聽取意見的基礎上，提出《國家開放大學建設方案》.2012年6月21日，下發了《教

育部關于同意在中央廣播電視大學基礎上建立國家開放大學的批復》（教發函【2012】103號.

○15呂青云.中美遠程教育政策法規體系比較研究及啟示[D].山西大學，2013.28.

○16唐燕兒.中國現代遠程高等教育呼喚新政策法規[J].中國遠程教育，2007，5：20.

○172000年的《關于支持若干所高等學校建設網絡教育學院開展遠程教育試點工作的幾點意見》教高廳[2000]10號，第二部分試點學校的基本條件第6條.

○18藺艷娥.改革開放以來我國遠程教育政策法規發展初探[J].陜西廣播電視大學學報，2008（4）：11.

○19李艷.開放教育教學質量保證體系建設的策略思考[J].成人教育，2012（1）：40.

○20劉永權.中國開放大學質量建設的外部環境研究[J].現代遠距離教育，2012（5）：46.

○21唐燕兒.中國現代遠程高等教育呼喚新政策法規[J].中國遠程教育，2007，5：22.

[?參?考?文?獻?]

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