中國貿易調整援助立法：路徑選擇與方案設計*

張 建

2018年3月，美國總統特朗普簽署備忘錄，下令廣泛對中國商品大規模征收關稅，涉稅商品規模高達600億美元。這一舉措堪稱特朗普上任以來為平衡中美之間經濟競爭所作出的最大膽的決策，此舉觸發并導致中美兩大世界經濟體之間原本已趨于緊張的貿易摩擦進一步升級。美國此次單邊采取的貿易保護行動，不僅直接損害了中美兩國的經貿伙伴關系，而且一旦全面爆發貿易戰，無疑將對全球經濟增長產生客觀的重大負面影響。對此，我國政府部門及民間組織要從對內對外兩個角度綜合商討應對策略：對外我們要做好防備，對內要從法律上、制度上對我國可能受損害的行業、企業、工人、農民提供支持。師夷長技以制夷，濫觴于美國的貿易調整援助（Trade Adjustment Assistance，TAA）制度為我國應對貿易損害提供了重要的參考。

美國的TAA制度最早由勞工組織所推動，確立于美國《1962年貿易拓展法》，先后于1974年、1988年、2002年、2009年進行過修訂。這一制度旨在為因進口增加或生產轉移而受損的工人、企業、農民、社區等提供政府援助，促使衰退產業或劣勢產業積極調整以應對進口競爭，同時補償相關主體因貿易自由化所遭受的利益損失，從而實現社會整體福利的增加，降低或避免受損者因對外貿易所遭受的失業風險、抵消貿易自由化進程中因競爭劣勢產生的不利影響①陳利強：《美國貿易調整援助制度研究》，人民出版社，2010年，第114頁。。除美國外，歐盟、韓國、日本、澳大利亞、加拿大等也在不同程度上引入了TAA立法。該制度基于帕累托最優的原理，對國際貿易自由化過程中受損的主體提供了有效的補償機制，取得了一定的效果。2017年，中國（上海）自由貿易試驗區本著法治“先行先試”的政策支持，率先制定并頒布了《貿易調整援助試點辦法》（簡稱《試點辦法》），以期形成可供復制和推廣的經驗，為在全國范圍內頒行普遍性的TAA立法提供參照。目前，國內有關商務部門正主持起草中國的貿易調整援助立法草案，在這一背景下，有必要厘定TAA制度的理論基礎、明確立法的必要性與可行性，選擇適當的路徑與模式，從而澄清國內立法的整體思路。同時，立足中國國情，有條件地借鑒域外的成熟立法，分別針對受援助的對象、援助條件、申請程序、具體援助措施等細節問題提出制度設計的思考，具有現實意義。

一、貿易調整援助制度的理論基礎與現實考慮

（一）貿易調整援助制度的理論基礎

國際貿易與投資自由化是全球化時代國家間經貿關系發展的總體趨勢，其不僅體現為各國的關稅減讓，還包括取消各類非關稅貿易壁壘。自由貿易為各國的出口產業拓寬了海外市場，使得各類生產要素得以跨國、跨地區自由流動，獲致生產效率的最大化。然而，自由貿易卻并非完美無缺，當進出口貿易的限制完全放寬之后，必將對某些國內產業或國內企業帶來源自出口國的市場競爭，從而造成沖擊，嚴重者甚至導致部分企業破產倒閉、工人下崗失業、產業凋敝萎縮。實踐中，在應對進口競爭所引發的產業損害時，存在三類主要的救濟機制：其一，重啟貿易保護主義的“盾牌”，通過各種關稅或非關稅貿易壁壘將進口攔截在外；其二，對國內受到競爭損害或貿易沖擊的企業予以指導，運用各種可行的激勵或援助途徑促使產業升級、調整并優化企業結構、提升其市場競爭力，此即貿易調整援助；其三，綜合運用上述兩類不同的救濟，將法律制度的“組合拳”予以并用，從不同角度發揮集聚效用②陳利強、屠新泉：《WTO體制下美國貿易調整援助制度合法性探析》，《國際經貿探索》，2011年第2期。。

鑒于自由貿易可能帶來消極影響，各國通過確立上述綜合型的制度工具維護進口國的產業安全，在貿易自由化帶來的收益與針對特定產業進行的調整之間尋求平衡，已經成為自由貿易時代不容忽視的議題，而這恰恰為公平貿易的理念提供了堅實的基礎③Richard S．Gottlieb, Debra P．Steger, Darrel H．Pearson,“Current and Possible Future International Rules Relating to Trade Adjustment Policies—Subsidies, Safeguards, Trade Adjustment Assistance: A View From Canada”, Canada-United States Law Journal , 1988(2)．。所謂公平貿易，萌芽于19世紀80年代，這一理念為克服貿易保護主義和自由貿易主義的極端化提供了折中方案。有些學者認為，美國提出公平貿易的背景是為了保護國內相關產業，這一初衷表明其試圖以公平貿易為借口實施貿易保護④何憲民：《WTO體制下貿易救濟實施與中國的應對策略研究》，經濟科學出版社，2013年，第21頁。。但客觀來看，公平貿易理念確有可取之處：首先，公平貿易對國際貿易各方提出了公平競爭的要求，同時契合了市場經濟規律和競爭保障法的目標；其次，公平貿易政策規范了政府干預自由貿易、保護國內產業免受競爭威脅的限度和條件，有益于國際貿易環境的健康化、良性化。

（二）貿易調整援助制度的現實考慮

之所以需要構建貿易調整援助制度，并以此來彌補企業因貿易自由化及進口增加所遭遇的利益減損，除了公平貿易的理論支撐外，還存在現實原因方面的考慮。具體而言，即現有的貿易救濟措施在應對貿易損害過程中存在局限性①Bo Chen,“Establishing China’s Trade Adjustment Assistance For FTA”, Korea University Law Review, 2010(1)．。通常認為，世界貿易組織（World Trade Organization，WTO）規則體系下的貿易救濟措施涵蓋了反傾銷、反補貼、保障措施三類，此即所謂的“兩反一保”。各國在締結FTA時通常將WTO框架下的上述三項協定納入其中，從而為自由化預先置入公平貿易的理念及救濟機制，發揮“安全閥”功能，維系產業安全?？傮w來看，引入貿易救濟制度并不會對國際貿易的自由化形成阻礙，相反它為國際貿易提供了減壓的空間，使得各國能夠在享受自由化的同時，減少自由貿易對國內有關產業的沖擊②何憲民：《WTO體制下貿易救濟實施與中國的應對策略研究》，經濟科學出版社，2013年，第17頁。。事實上，“兩反一保”的具體實施主要是通過一些具有保護主義色彩的舉措，例如對進口商加征關稅、要求出口商做出價格承諾或對進口實施配額管理，以此來實現對國內相關產業的保護。實踐中，因進口產品的不公平競爭而受損的國內產業大多通過提起反傾銷或反補貼而尋求救濟，而因公平競爭受到損害的國內產業則主要通過保障措施尋求救濟。不過，這些救濟措施具有一定的局限性，欠缺彈性：首先，申請者啟用貿易救濟措施必須具備充分的法律基礎、滿足較為嚴格的啟動條件并按法定程序進行，不僅需要證實傾銷、補貼、進口激增等事實，還要進行損害調查、證明相應的因果關系；其次，貿易救濟措施針對的目標是對本國同類產業具有競爭效果的進口產品，通過削減其優勢而實現保護本國產業的目標，但是救濟措施只能發揮“盾牌”式的保護屏障作用，卻無益于從正面促進國內產業的調整、強化和提升企業的競爭力、幫助勞工再就業等③高維新：《WTO貿易救濟權研究》，對外經濟貿易大學出版社，2012年，第21頁。。

（三）構建TAA制度的必要性分析

自改革開放以來，中國始終堅定支持多邊貿易體制，促進自由貿易區建設，積極推動營造開放型世界經濟。截至2018年底，中國已經對外簽訂大量的區域或雙邊自由貿易協定，例如《中國—東盟全面經濟合作框架協議貨物貿易協定》《中國—巴基斯坦自由貿易協定》《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）等。與此同時，中國與一些國家簽署的FTA面臨著升級的需要，如《中日韓自由貿易協定》《中國—新西蘭自由貿易協定》《中國—巴拿馬自由貿易協定》《中國—秘魯自由貿易協定》《中國—新加坡自由貿易協定》等。正在進行中的FTA談判也不斷取得新的進展，如《中國—挪威自由貿易協定》《中國—蒙古自由貿易協定》《中國—巴勒斯坦自由貿易協定》等。此外，廣義的FTA中也包括了內地與港澳特別行政區、大陸與臺灣地區簽署的更緊密經貿關系安排，如《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》《海峽兩岸經濟合作框架協議》等。顯然，簽訂自由貿易協定，有助于促進中國與上述經濟體的雙邊貿易發展。但不容否認的是，實施FTA會導致進口的大量擴張，必然對中國國內相關產業帶來更大的競爭壓力，其可能造成的負面影響不容忽視。實施 FTA可能會帶來的負面影響，可以從國內相關企業和工人兩個方面來分析④陳波：《構建我國FTA的貿易調整援助》，《國際展望》，2010年第4期。。為了保證自由貿易在公平有序的環境中得到持續而長久的發展，必須要借助于法治的力量使政策受益者能夠且愿意對受損者所遭遇的損失（如勞工失業或收益減少）給予補償。如果沒有TAA制度為利益受損的企業、勞工等群體提供援助和支持，那么自由貿易即便可以從總量上增加國家財富，卻無法從總體上增進社會福利①Ethan Kapstein,“Trade Liberalization and the Politics of Trade Adjustment Assistance”, International Labor Review, 1998(1)．。換言之，盡管自由貿易的理論依據非常充分，但在那些因進口競爭而面臨著收入下降以及失業命運的企業和工人當中，自由貿易政策卻遇到了巨大阻力。

相比于貿易救濟措施，TAA制度在緩和上述阻力方面具有獨特優勢：其一，由于WTO法律規則中并不存在涉及TAA的直接規范，因此申請者啟動TAA項目的法律基礎主要在于國內立法，資格條件、援助對象、審批程序與援助措施均由各國獨立制定，而貿易救濟措施則受到WTO規則的規范與管制；其二，TAA制度的立法初衷在于調整本國工人、企業、農民等主體的經濟困境，使其能夠具備從正面應對進口競爭的能力，而貿易救濟則針對外國出口商的不公平貿易行為或公平貿易行為引發的經濟損害②不過，立法初衷與實際效果之間可能存在距離。例如，1974年《美國貿易法》催生了大量的工人TAA項目，工會在其中發揮了重要作用，這在汽車和鋼鐵領域尤為突出。然而，工人主要運用TAA項目主張臨時罷工期間享有高于市場平均水平的工資率，卻并沒有按照TAA項目的立法初衷進行調整或培訓以應對進口競爭，該時期的工人TAA項目被視為政府失靈的典型代表。James A．Dorn,“Trade Adjustment Assistance: A Case of Government Failure”, Cato Journal, 1982(1)．；第三，雖然TAA制度面臨著是否構成禁止性補貼的質疑，但從長遠來看，它的合理運用并不會扭曲現行的國際貿易秩序，而貿易救濟措施如果被濫用，則可能適得其反，對國際貿易秩序造成扭曲后果。國際貿易強國的發展經驗給我們提供了重要的借鑒意義，要想在國際貿易交往中維護國家經濟安全和企業經濟權益，必須構建一整套完備的既滿足本國國情需要又符合國際通行實踐的法律制度體系，而TAA制度的確立是構建安全高效的國際經貿風險防范體系的關鍵環節，也是新時代中國對外貿易立法的題中應有之義。鑒于TAA制度在國際貿易中的重要作用及其特殊功能，本文主要以中國的TAA立法作為視角，借助于域外法律實踐中的成熟經驗，分別論述推動立法的整體思路、制度設計的逐層展開、程序實施的具體方案及措施等問題。

二、中國貿易調整援助立法的整體思路

（一）中國TAA立法的邏輯起點

如上文所言，TAA制度的定位是為了使因進口競爭而遭受損害的產業、企業、工人、農民等提供援助，以協助其轉產、轉業，通過結構調整和利益補償而恢復競爭力。不同于貿易救濟，TAA立法的出發點是通過適時、適度、靈活的措施，對弱勢產業和社會群體予以扶持，緩解貿易政策調整造成的不利影響。作為其他經濟政策的補充，該制度可有效提高國家經濟政策在應對和化解貿易不利影響時的靈活性。就基本宗旨而言，TAA建構在公平貿易的理念基礎上，其不僅符合WTO規則，也與當今貿易自由化的總體方向不相違背，具有不直接干預貿易流動、引發貿易糾紛的可能性小等柔性特征，這是其內在的制度優勢所在?；诖?，我國有關部門已經意識到了建立及推廣TAA的必要性與可行性。國務院頒布的《關于加快實施自由貿易區戰略的若干意見》（國發〔2015〕69號）第19條明確指出：應盡快研究建立既符合WTO規則又適應中國國情的TAA制度，對因為關稅減讓而受到沖擊的產業、企業、個人提供援助，提升競爭力，促進產業調整。該條款系我國政府首次在官方文件中提出構建TAA制度，而上海自貿區于2017年開始實施的《試點辦法》，正是對這一意見的有效回應。可以說，TAA制度據以確立的基本原則是，在不損害貿易自由化的前提下，推進貿易公平的實現，通過補償受損者，從而實現整體社會福利的最大化。

（二）與WTO規范體系的關系定位

從比較優勢理論出發，自由貿易不僅有助于經濟增長、增加就業，還可提升資本與勞動力等生產要素的高效流動，從而充分保持市場活力。然而，貿易自由化也將對劣勢的國內產業及勞工帶來競爭方面的不利影響，TAA制度的存在，恰恰有助于為自由貿易提供有效的緩沖和過渡機制，因此其通常與FTA相輔相成。例如，為了緩解因《北美自由貿易協定》（North American Free Trade Agreement，NAFTA）的締結而引發的勞動失業等問題，美國設立了“NAFTA過渡性調整援助項目”；為了調和《韓國與美國自由貿易協定》伴生的公平貿易困境，韓國于2006年制定了《貿易調整援助法》。近年來，WTO的多邊談判屢屢受挫，區域一體化對世界經濟全球化帶來了一定的挑戰，盡管如此，WTO仍然是世界公認的最為重要的國際貿易組織。盡管WTO中并不存在專門針對TAA的統一規則，但WTO的產生本就是自由貿易和貿易保護在對立統一中發展的結果，且WTO始終遵循著在公平貿易的基礎上實現貿易自由化發展的路線，這就為TAA制度在WTO框架內合法存續提供了空間①劉振環：《美國貿易政策研究》，法律出版社，2010年，第235頁。。據筆者觀察，美國的TAA項目曾經被列入WTO貿易政策評審的范圍，2004年的審議報告曾將美國的企業TAA項目列入“政府補貼及其他支持措施”，2006年的審議報告繼續將企業TAA視為“包括補貼在內的其他政府支持”，并對農民TAA予以討論。

根據1994年《關稅與貿易總協定》（GATT1994）第6條、第16條及《反補貼協定》，補貼的認定需要同時滿足三方面構成要件：其一，在成員國領土內由政府或公共機構提供的財政資助或價格支持；其二，接受補貼者獲得某種利益的給予；其三，補貼具有專項性?！斗囱a貼協定》將補貼分為禁止性補貼（紅燈補貼）、可申訴的補貼（黃燈補貼）、不可申訴的補貼（綠燈補貼）三類，其中，紅燈補貼明顯具有貿易扭曲及貿易損害的效果，黃燈補貼只有被認為造成了不利影響時才受質疑②王傳麗、史曉麗：《國際貿易法》，中國人民大學出版社，2012年第2版，第350頁。。在判定TAA制度在WTO規則體系下的合規性時，主要考慮之一是相關援助措施是否可能構成被禁止或被限制的補貼，相關討論尤其集中于TAA措施是否具有《反補貼協定》第2條規定的專項性（包括法律專項性、事實專項性、地區專項性、擬制專項性），而專項性恰恰是認定有關補貼是否違規的“過濾器”③任強：《補貼與反補貼守則中法律專項性與事實專項性關系解讀》，《深圳大學學報（人文社會科學版）》，2017年第2期。。從實施援助措施的目的角度考慮，TAA系針對因進口競爭而導致失業的工人或受損的企業提供補償和援助，這雖有可能符合專項性，但并不構成可訴的補貼或禁止性補貼，因為援助并不會對出口方或其他WTO成員方的貿易利益構成消極影響。更何況，發放再調整津貼只是作為援助措施的次要手段之一，技術援助、再就業培訓等并不符合補貼所規定的財政資助或價格支持要求④陳利強、屠新泉：《WTO體制下美國貿易調整援助制度合法性探析》，《國際經貿探索》，2011年第2期。。

此外，關于TAA與《保障措施協定》的關系，也存在爭論。對于政府促進產業結構調整的形式及其干預程度，《保障措施協定》并無明文規定，這意味著有關調整措施主要交由各成員方自由裁量。盡管美日等主張應由企業自身開展結構調整以應對國際競爭，但其在實踐中卻是由產業首先做出調整計劃，而后由政府審查后向企業提供財政資助或補貼。相比于美日，中國在TAA立法方面幾近空白，只在《對外貿易法》第44條提及國家可以采取必要救濟措施對產業提供必要支持，這一條文被學者視為現行國內立法中關于產業調整援助的主要規定①韓秀麗：《保障措施、貿易保護與產業調整援助立法》，《河北法學》，2005年第1期。。然而，如此粗糙的條款顯然不足以在必要時保護國內產業及工人，結合現有國內規范制定中國的TAA專門立法，實屬大勢所趨。

（三）與現有國內立法的關系定位

國際貿易是在對外開放背景下長期的現實經濟狀態，而貿易立法不僅在貿易戰中具有實質意義，在日常的國際貿易交往中也不可或缺。相比于西方，中國國內的貿易救濟法律體系還較為薄弱，有待完善。自1994年以來，中國政府始終致力于推動對外貿易立法體系的完善，這種由政府“自上而下”推動的立法模式，不同于美國由勞工等私人利益集團主導的“自下而上”的立法模式，為了使TAA制度能夠真正在中國“落地生根”，必須先行理清制度生成的理論邏輯。改革開放四十多年來，中國對外簽訂了大量的自由貿易協定、積極支持并堅定維護多邊貿易體系，對深化國際貿易自由化和構建良好的對外貿易環境奠定了法制基礎?！吨腥A人民共和國對外貿易法》自1994年制定后，先后曾于2004年、2016年進行過修訂，日臻完備。不過，立法者并沒有深刻意識到貿易政策與產業政策的緊密聯系，現行《對外貿易法》迄今仍未確立“產業調整”的概念，這不足以解決產業結構調整及產業國際競爭力提升的需求。在《對外貿易法》中，唯一涉及產業調整援助的規定體現在第44條中，該條系關于保障措施的實施要件，但其中提及了“國家可以對該產業提供必要的支持”。不過，如此粗糙的立法技術顯然欠缺可操作性，也難以有針對性地據此對國內因進口增加而遭受經濟損害的企業或工人提供申請援助的制度基礎，在未針對TAA制定專門立法或相關實施條例的前提下，單純根據《對外貿易法》中的只言片語而請求貿易援助，顯然在法律上難以立足。

在1997年之前，中國的反傾銷立法幾乎處于空白狀態，隨著外國對華反傾銷案件的日益增多，我國國務院才在1997年3月頒布了《反傾銷和反補貼條例》，該條例共42條，將反傾銷和反補貼規則混在一起，缺乏系統可操作性。隨著國際貿易形勢的嚴峻和入世的實際要求，中國政府于2001年頒布了《反傾銷條例》，并出臺了若干配套規定，如《反傾銷調查聽證會暫行規定》《出口產品反傾銷規定》《反傾銷立案暫行規定》等。然而，現有的國內法律法規和規章條例并不能夠滿足我國企業在進出口中的法律需求，出臺專門的貿易調整援助立法十分迫切。對于貿易調整援助立法與現有的國內貿易救濟立法的關系，既不是上位法與下位法，也不是一般法與特別法，而是相互并行、側重各有不同、共同發揮作用的規范。具言之，補貼更多是源自于政府對部分企業的重點扶持，偏重于政府行為，而傾銷主要是出口商之間的無序競爭，屬于企業行為，反傾銷與反補貼二者均屬于制止不公平國際貿易行為的救濟機制，而貿易調整援助則有不同側重，其目標不是制止貿易行為，而是從結果上對因自由貿易遭受損害的企業、農民、工人等群體予以補償、救助、調整的舉措，尤其偏重于實質正義。實踐中，反補貼稅的稅率通常高于反傾銷稅，打擊的目標廣泛涉及政府補貼對象的下游企業乃至整個產業鏈。

在制定中國TAA立法的進程中，除了要從貿易自由化著眼、厘清貿易調整援助與貿易救濟法律之間的關系外，還要從調整和援助視角梳理TAA立法與社會救助立法之間的關系。所謂的社會救助立法，屬于社會保障法的一部分，其建立在社會公平基礎之上，以“若有所扶”、“以人為本”、保障民生、維持社會穩定作為價值取向，通過法律制度的設計要求國家或其他社會主體救濟和扶持在整個社會上處于弱勢地位的群體和個人的法律體系①畢金平：《論我國精準扶貧與社會救助制度的銜接和調試》，《學術界》，2018年第7期。。相比于其他法律領域，我國的社會救助立法進程十分遲緩，直至2014年國務院才頒發了《社會救助暫行辦法》，除了行政法規外，我國迄今未有社會救助方面的專門立法②林閩鋼：《新時期我國社會救助立法的主要問題研究》，《中國行政管理》，2018年第6期。。相比之下，TAA立法定向援助因進口增加所導致的企業、工人、農民等主體所受到的失業及貿易損失，而社會救助立法則更為寬泛地針對所有在社會上處于貧困地位的主體，其涵蓋了最低生活保障、特困人員供養、受災救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助等情形，而不問其困窘地位系出于何種原因所致③蔣悟真、尹迪：《社會救助法與社會保險法的銜接與調適》，《法學》，2014年第4期。。TAA立法雖然與社會救助法有一定的共性特征，即均具有扶弱抑強、彌補損失、保障民生等功能，但前者著重于恢復國際貿易自由化所產生的貿易損害后果，而后者更側重國家在保障國計民生方面的兜底功能，因而后者的福利色彩較為明顯。鑒于此，基于不同的制度功能，在國際貿易立法中，TAA具有立法必要性。

（四）立法體例的選擇及其考量

基于援助對象及制度定位的側重點不同，國際上關于TAA的立法大體上可以分為如下五類模式：其一，“兩條路線三類項目”的美國模式，美國的TAA立法不僅包括依附于保障措施條款的間接路線（亦稱“201路線”），還包括獨立于保障措施條款的直接路線（亦稱TAA路線），前者針對不同形式的貿易行為提供對應的進口救濟（如關稅、配額）與貿易援助，后者則由相關申請者直接向美國關稅委員會提出資格審查申請，待通過資格審查后再向勞工部或商務部請求援助利益④Steven D．Schwinn“,Trade Adjustment Assistance at the U．S．Court of International Trade: The Year in Review”, Georgetown Journal of International Law, 2009(1)．；其二，專為受到全球化負面影響或因產業結構調整而下崗失業的工人而實施一次性援助的歐盟模式，此類模式僅限定于勞工市場，而不及于企業或農民⑤Stephen Kim Park,“Bridging the Global Governance Gap: Reforming the Law of Trade Adjustment”, Georgetown Journal of International Law, 2012(1)．；其三，從正面鼓勵和促進優質產業發掘出口競爭潛力的加拿大模式，從立法著重點的側重方向來看，這種立法定位的重心不在于為受損產業提供扶持和援助，而在于為競爭力較強的企業提供助推作用⑥Lysenko Dmitry, Mills Lisa and Schwartz Saul, “Does Canada Need Trade Adjustment Assistance”, International Journal, 2017(1)．；其四，將貿易政策與產業政策有機融合、援助衰退產業轉型換代的日本模式，尤其以特定產業的機構改善和臨時整頓為特色⑦J．Mark Ramseyer,“Letting Obsolete Firms Die: Trade Adjustment Assistance in the United States and Japan”, Harvard International Law Journal, 1981(1)．；其五，以國際上的FTA促進和帶動國內法改革的韓國模式，韓國之所以制定專門的TAA立法，是為了與其簽署的大量FTA形成有效的呼應和銜接，特別是其國內的農業漁業TAA措施，直接源自于實施FTA的現實需要⑧藍天：《FTA戰略下韓國的貿易調整援助制度及啟示》，《國際經貿探索》，2012年第1期。。

就TAA制度在中國的立法體例而言，存在由全國人大制定法律、由國務院制定行政法規、由國務院各部委制定部門規章等幾種主要的路徑。在這些不同的立法體例和制定模式中，究竟何者更為適宜，不僅需要考察《立法法》的基礎，還需要與國內相關聯法律法規進行必要的比照和銜接。首先，TAA立法屬于廣義上的對外貿易立法中的一個組成部分，而對外貿易并不屬于《立法法》第8條所規定的法律保留事項，因此可以肯定的是，制定法律并不是TAA立法的唯一選項。其次，如前文所述，TAA作為一種貿易立法的工具，主要是配合反傾銷、反補貼、保障措施等貿易救濟制度共同發揮作用的，TAA從性質上分析應屬于公平貿易理念下的貿易救濟補償機制。我國現有的反傾銷、反補貼、保障措施都是由商務部條約法律司起草、由國務院頒布的行政法規，如果TAA立法也能采取此種模式，能夠更好地彌合TAA與貿易救濟之間的制度關系。再次，根據2017年修訂的《行政訴訟法》第63條，法院在審理行政案件時，主要是以法律、行政法規作為依據，部門規章僅僅具有參照作用，且法院得對規章是否符合法律法規進行司法審查①江必新：《試論人民法院審理行政案件如何參照行政規章》，《中國法學》，1989年第6期。。這意味著，如果TAA立法采取部門規章的形式，將賦予法官較為靈活的司法適用裁量權，這不利于發揮TAA立法補充貿易救濟法的功能。鑒于以上分析，筆者認為，采取行政法規的方式進行TAA立法，是較為適宜的立法體例安排。

三、中國貿易調整援助立法的制度設計

（一）TAA立法的章節設置與條款安排

《試點辦法》共計五章18條，法規的內容充分涵蓋了總則、安全預警、調整援助、實施評估和附則。該辦法的有效期為兩年，其中不僅明確了上海自貿區實施貿易調整援助的依據、定義、援助范圍，而且對實施部門、安全預警、申請主體的資格審查、援助期限、效果評估等內容予以細化②余新江：《上海自貿區啟動“貿易調整援助”試點工作》，《中國產經新聞》，2017年7月15日，第5版。。就援助對象而言，《試點辦法》不僅允許受到外國產品進口損害的國內企業申請援助，而且也將我國的出口企業納入調整范疇，即那些因國外市場的不公正待遇而導致出口受阻的中國企業，也可在符合特定要件的基礎上申請援助。就援助要件而言，《試點辦法》中規定接受援助的企業并非因經營不善而申請援助，而是由于國外政策變化導致當地稅收變動，或者國外產品超低價大量涌入中國市場，從而使相關中國企業的競爭力下降。自2017年7月《試點辦法》實施以來，上海企業中有部分因國際貿易摩擦而受損的企業獲得了貿易調整援助，并及時地開展產業升級計劃，通過有步驟、有針對性地整改而恢復國際競爭力?？梢哉f，《試點辦法》是上海自貿區主動對接國際貿易投資規則、適用國際經貿格局和國家戰略需求、進行壓力測試、開展法治“先行先試”的產物之一，有效地對《試點辦法》制定及實施中所取得的成功經驗予以復制和推廣，是我國TAA立法中的重要依據③顧春娟：《完善產業安全保障機制：滬推出自貿區貿易調整援助辦法》，《國際商報》，2017年7月19日，第B1版。。參照該《試點辦法》，我國的TAA立法亦主要以企業TAA作為主要內容，但同時亦不應忽視工人TAA及農民TAA的重要性。鑒于此，筆者建議，在立法體例的設計上，至少應涵蓋總則（包括定義條款）、援助程序（包括不同TAA項目的審批主體）、調整援助（區分企業TAA、工人TAA、農民TAA）、實施評估、附則這五大章節。至于具體的條款，需要圍繞申請者的資格審查要件、援助利益的授予、援助措施的類型及實施期、援助效果的評估及處理方案等內容而展開，尤其應注意與貿易救濟立法的銜接和協調。

（二）援助對象的界定

通過立法明確有權申請貿易調整援助的主體（即受助對象），可以清晰地界定何者可申請援助，何者不可申請援助，從而使援助利益的授予更具針對性。如前文所言，在美國的TAA立法中，廣泛涵蓋了因貿易自由化而導致利益受損的企業、工人、農民、社區，這與其國內的工農業發展模式的緊密相關。上海自貿區的《試點辦法》則主要針對中國的國內企業，但未提及農民或工人等主體的援助問題，其中包括國內銷售企業，也包括出口導向型的國內企業，如果這些企業因進口激增、外企低價傾銷、在出口國遭受嚴重壁壘或貿易摩擦而受到不利影響，即可尋求援助①吳衛群：《主動對標國際貿易投資最高標準又一制度探索創新：上海自貿區將試點“貿易調整援助”》，《解放日報》，2017年7月8日，第2版。。與此同時，《試點辦法》排除了非因國際貿易環境的變化而是單純因企業的經營不善所提起的援助申請，這一限制性要件，可避免國內企業濫用TAA制度耗費公共資源。可見，上海自貿區的TAA立法僅限于企業TAA項目，而沒有專門的農民TAA、工人TAA、社區TAA等項目，這實際上與我國相關產業的發展模式是緊密相關的。以農業TAA為例，美國的農民已經實現了高度的產業化、市場化、現代化、技術化經營，農場系以商業企業的形式出現在市場上的，其直接參與進出口國際貿易競爭，而相比之下，中國的農民階層主要是以個體的方式參與小農經濟，不僅市場化、企業化程度遠遠不及美國農民，而且對國際貿易規則的運用能力也有顯著差異②參見李瑞峰、肖海峰：《歐盟、美國和中國的農民直接補貼政策比較研究》，《世界經濟研究》，2006年第7期。。有鑒于此，在中國的TAA立法中，應當將援助主體限定于因受到國際進出口貿易的影響（尤其是進口增加）而遭受不利影響和經濟損失的國內企業。此外，為了避免審查標準的主觀化，《試點辦法》第3條細化了受助對象申請援助的主體條件，主要從員工離職的比例及產銷量下降的幅度方面做出判斷?？梢哉f，《試點辦法》的限制條件基本能夠滿足TAA立法的宗旨，即受助企業需要承擔其損失系由國際貿易導致的證明責任，損失與原因的因果關系可以通過企業的銷量下降及員工的離職情況加以具體判斷。

（三）申請援助的條件

TAA項目的援助條件，是評判申請者是否符合援助資格的審查標準。對于受援助的對象申請獲得援助的條件，應當通過立法以專門條款加以明確化和具體化。實踐中，國內不同的產業部門在對外競爭中所處的狀況不盡一致，因此立法者需要根據行業發展的實情并結合對外貿易的新形勢，對該產業是否系因進口增加而遭受損害進行認定。例如，商務部曾于2015年發布了《關于食糖貿易救濟措施有關問題的復函》（商救濟函〔2015〕44號），復函中主張以食糖產業為試點，推動建立TAA制度。不過，由于TAA制度的具體實施不僅涉及商務部，還牽涉到財政部專項撥款及農業部的職能，因此并沒有直接予以推行，而是先行開展實地調研工作。在對廣西食糖業進行調研的過程中，有關部門發現，由于機械化程度較低、生產成本高、地塊零星分散、勞動力不足等原因，該地食糖業的國際競爭力尤其薄弱，而保障措施只能限制進口，卻無法從根本上解決上述弊病。鑒此，通過引入TAA立法，由國家財政部門設立援助基金，將對支持灌溉工程、農田水利等基礎設施建設、培育新品種、為農民進行適當的養護培訓提供重要的物質保障③廣西壯族自治區商務廳政策法規處：《關于建立食糖貿易調整援助機制的思考》，http://www．gxswt．gov．cn/htmlcontent/detail/9bca28c3-8c60-4310-a5e6-30011732a1ad，2016年7月11日。。

通過比較法的分析可知，申請TAA的條件不能過于嚴苛，宜適當低于保障措施的“嚴重損害或嚴重損害威脅”標準，但同時又不能過于寬松，以避免某些企業將非因生產轉移或貿易自由化而是因自身經營不善所引發的經營困境轉移給國家財政承擔，濫用TAA制度浪費國家資源。以美國貿易法為例，盡管其早在1943年就明確對國外進口給本國產業或勞工造成的損害實行保障措施或逃避條款，但由于逃避條款的申請標準制定得非常嚴格，抵消性關稅和反傾銷稅只在短期內有效，因此截至20世紀70年代，美國企業和勞工很難根據這些法案獲得援助。為此，美國先后修改并通過了《1974年貿易法案》①該法案針對逃避條款做了重要修改，刪除了“進口增加必須直接源于先前的關稅減讓”這一規定；對申請人證明因果關系鏈條的標準做了調整，只要進口增加是造成經濟損害的實質原因即可，不需要是主要原因。該法案還要求總統在確定援助金額時須考慮國內企業為了提升其應對進口增加的競爭力所做的努力，并引入了對國內企業的新定義。Mary Anne Joseph,“Trade Adjustment Assistance: An Analysis”, Connecticut Journal of International Law, 1990(1)．和《1979年貿易法案》，修改了進口損害規則，降低了救助資格標準，加大了實施力度。鑒此，將援助條件確定為“實質損害或實質損害威脅”更有利于使合格的申請人獲得援助利益，避免制度被架空。

（四）援助程序的構建

在構建TAA立法的過程中，不僅要顧及實體法律問題，還要設定完整的援助程序，從而保證實體與程序的雙向匹配，貫徹立法的初衷與目標。參照各國的TAA立法，貿易調整援助通常需要經歷如下程序：申請者提出援助請求—相關行政部門進行資格審查—對確定為合格主體者授予援助利益—對行政部門的認證結果進行司法復查—確定適宜的援助方式并實施援助措施—對援助效果開展定期評價并決定相關措施是否繼續進行。結合中國現有的法律法規，筆者重點針對如下幾個重要程序階段進行分析。

第一，申請主體的資格審查。認證程序是申請者獲得援助利益的必要環節，也是工人、企業及農民申請TAA措施的首要步驟。對此，必須要按照政府職能的分工確定審批主體。我國政府的職能配置主要規定于國務院頒發的有關文件中，根據《國務院關于機構設置的通知》（國發〔2018〕6號）、《國務院關于落實〈政府工作報告〉重點工作部門分工的意見》（國發〔2018〕9號），不同的國務院部門在TAA項目的資格審批環節將承擔不同的分工。具言之，商務部作為我國的對外貿易主管部門，長期承擔著貿易救濟和產業損害認定工作，負有應對國際貿易摩擦、維護產業安全的職能，在貿易爭端處理和特殊狀況預警方面也富有經驗。但是，由于不同TAA措施的受眾有別，不應由商務部統轄所有類型的TAA項目，為了使資格審查工作更具有針對性，工人TAA應主要由人力資源和社會保障部負責，企業TAA由商務部負責，農民TAA由農業農村部統籌②在美國，針對企業、工人、農民的TAA項目分別由商務部、勞工部和農業部具體執行，美國國際貿易委員會在針對某類農產品啟動保障措施調查時，需要預先通知美國農業部，因為農業TAA項目由農業部具體實施。佟占軍：《美國農業貿易調整援助法律制度及其啟示》，《法商研究》，2009年第6期。。在具體工作中，由于一些部門對國際貿易和進口損害缺乏前期的工作基礎，因此可以由商務部承擔產業損害調查的機構協助解決損害認定的問題，在此基礎上形成良好的配合與協作關系，保障工作的順利展開。事實上，上述主管部門的一些現有文件可以用于判定相關申請人是否具備援助資格，特將有關文件整理如下：

表1 現行國內法律及規章中關于TAA的文件

審批主體在對申請人是否具備受援助的資格進行判定時，需要充分顧及貿易政策與國際環境，既不能過于嚴苛地對主體資格施加過多的限制（以防止TAA制度無法為任何申請人提供援助措施或利益補償），也不應毫無底線地放寬主體要件（以避免非因貿易自由化而受損害的企業濫用TAA機制）。在對相關主體授予援助利益前，需要先對產業損害的事實及相關行業的國際貿易狀況進行必要的調查。此外，為了使調查結果盡量客觀公正、避免疏漏或誤判，應當對現有的證明責任分配規則進行一定的調整，以工人TAA為例，當勞工在提供證據確有困難時，可考慮將部分證明責任轉移給雇主承擔①陳利強：《美國貿易調整援助制度研究》，人民出版社，2010年，第140頁。。再者，不應對TAA援助利益的確定設置過于繁瑣的程序要求，而應當盡量簡化手續、節約時間與人力資源成本，從而提升結構性調整的整體效率。

第二，援助方式及措施的實施。

表2 不同類型的TAA項目及相應的援助措施②張斌、吉婕：《美國貿易調整援助制度：演變、實施與績效》，《世界經濟研究》，2010年第1期。

針對企業的援助措施，包括技術援助與財政援助。通常認為，除非情況必要，技術援助會比財政援助更能實現促進產業結構升級和調整的目的③Cecil E．Bohanon and Marilyn Flowers,“The Unintended Consequences of Trade Adjustment Assistance”, Cato Journal, 1998(1)．。相較于財政援助，技術援助更能經受得住WTO的合法性挑戰，且順應國家加強傳統產業技術改造、加快發展戰略性新興產業、全面提升產業技術水平和國際競爭力的要求，響應科教興國的基本國策。如前文所言，《試點辦法》為企業及行業援助措施立法提供了壓力測試的示范平臺。根據該辦法，政府可采取的援助措施以技術手段為主、以財政援助為輔，前者廣泛涵蓋市場推廣、檢測認證、國際營銷、產品研發及設計、信息化水平提升、風險管理、出口信用保險等多個方面，后者則主要通過會同有關部門共同購買該企業公共服務的方式實現。這些舉措，同樣可以加以參照，進而構建普遍適用于全國范圍的援助措施。

針對工人的援助，TAA立法需要明確以結構調整、重獲再就業能力作為基本定位和制度導向，這與勞動法偏重于勞動者保護及權利救濟是不同的，但卻在某種程度上達到了殊途同歸的效果。事實上，早在加入WTO之際，中國學者就已經注意到了自由貿易和經濟全球化對勞工問題和勞資關系的影響，并開始逐漸意識到在FTA中訂入社會責任條款及在國內立法中引入國際勞工標準的必要性①常凱：《WTO、勞工標準與勞工權益保障》，《中國社會科學》，2002年第1期。。然而，現有條約及立法中尚欠缺與國際貿易調整具有關聯性和針對性的制度設計，尤其是對于因進口增加而失業的工人團體并未確立相應的技能學習和再就業培訓項目。針對以上問題，在涉及工人TAA項目時，可納入教育培訓、合同管理、延伸保護、福利援助、海外勞工的出國前管理和歸國后安置等手段并用的模式，強化政府服務及保障責任的同時，也要引導私人部門有序參與，改革勞動者的教育培訓制度②陶斌智：《中國海外勞工權利法律保護研究》，武漢大學出版社，2017年，第130頁。。

針對農民的援助，我國現行的《農業法》《草原法》《農業機械購置補貼資金使用管理辦法》等規范雖然提供了一定的啟示，但與國際規則尚存在差距，有待銜接。在未來的TAA立法中，針對農民的援助措施需要符合WTO規則的基本要求，否則可能會引發貿易爭端，不利于維護穩定的國際貿易環境③Erin Fleaher Rogers,“Agricultural Trade Adjustment Assistance: Food for Thought on the First Decade of the Newest Trade Adjustment Assistance Program”, Federal Circuit Bar Journal, 2014(1)．。具言之，在WTO《農業協定》體系內，農業補貼可區分為兩層涵義：一是廣義的支持性農業補貼，即政府對農業部門的投資或支持，覆蓋范圍主要是針對科技、水利、環保、救濟等工藝方面，不會對農產品市場或貿易結構產生紐約影響，因此稱為“綠箱”補貼，通常是合法的；二是狹義的保護性農業補貼，特指政府對農產品銷售價格的直接干預和資金支持，覆蓋范圍包括種子、肥料、灌溉等生產資料投入、農產品營銷貸款、休耕補貼等，這些經濟扶持會對農產品市場的貿易公平和貿易自由造成扭曲效果，因此稱為“黃箱補貼”，多被禁止或限制④根據《農業協定》，國內支持要以綜合支持量為基礎進行削減，綜合支持量是指給基本農產品生產者生產特定農產品提供的，或者給全體農業生產者生產非特定農產品提供的年度支持措施的貨幣價值。對與限制生產計劃相關的“黃箱補貼”可不列入綜合支持量的計算，不需削減的措施稱為“藍箱補貼”，包括按固定面積或產量提供、基期生產水平85%以下提供、依據牲畜固定頭數提供的補貼。參見李長?。骸吨袊r業補貼法律制度研究—以生存權與發展權平等為中心》，法律出版社，2009年，第204頁。。在符合WTO規則的前提下，因國際貿易而受損失的農民可申請如下援助措施：針對電力、交通、供水、排水及與環境有關的基礎設施提供物質保障和技術促進；以土地面積作為客觀依據確立農產品國際貿易的援助資金；向貧困地區發放定向農業援助；實施促進農業勞動力轉移和再就業的培訓措施等。

第三，援助效果評價及調整。在實施援助措施后，有必要定期開展效果評價，進而根據評價結果開展針對性的調整措施，決定是否繼續抑或終止援助。上海自貿區的《試點辦法》分別從正反兩個角度來考察援助效果：一方面，當某一企業所在的產業連續接收兩次安全預警的，則該產業需要優先予以調整援助⑤《試點辦法》第13條規定：當某一企業生產銷售的產品所在產業已有相關行業組織或企業向商務部提出貿易救濟申請并獲立案的，也應當予以優先考慮調整援助。；另一方面，按年度組織開展全口徑和重點產業的國際競爭力評估工作，根據評估指數確定試點的貿易結構和產業發展影響⑥《試點辦法》第16條規定：市商務委應結合貿易調整援助試點實施對本市貿易結構和產業發展的影響，按年度組織開展上海市全口徑和重點產業國際競爭力評估，發布上海產業國際競爭力指數。。其他域外成熟的TAA立法也對調整援助措施的實施效果進行適當的評價。以歐洲全球化調整基金（European Union’s Globalization Adjustment Fund，EGF）為例，自援助措施執行之日起，成員國須在6個月內向歐盟委員會提交評估報告，就援助基金的使用效率和效果進行匯報和說明①EGF最初只適用于至少有500名員工下崗的援助，2008年金融危機爆發后，經歐盟委員會批準，EGF也適用于因經濟危機引發的大幅度裁員后的再就業援助。該基金的65%由歐盟委員會提供，剩余部分由成員國政府提供。不過，該基金只適用于工人下崗，而不適用于失業保險、退休后的養老金項目等社會救助制度。Tina Weber, Inga Pavlovaite, Richard Smith and Meagan Andrews, Ex-post Evaluation of the European Globalization Adjustment Fund (EGF), http://www．europarl．europa．eu/meetdocs/2014_2019/documents/empl/dv/empl-egf-expost_evaluation_report_/empl-egfexpost_evaluation_report_en．pdf, last visited on Nov．2nd, 2018．。如果援助金未在規定期間內使用完畢，須要按期予以退還。據研究發現，部分援助案件中受助對象退還金額的比例高達基金撥付總額的80%，而導致基金利用率低、援助效果不理想的成因是多方面的，其中包括但不限于：援助措施的成本被高估、擬定的受助人數不準確、受助期短于預期、資格審查與資金撥付的時間延誤等②張斌：《歐洲全球化調整基金：制度演變與實施績效》，《國際商務研究》，2013年第1期。。由此可見，及時就TAA項目的實施效果進行適當的考察，對于整體上提升援助措施的效率、督促項目及時予以完善和改進具有重要的提示意義。

四、結語

自從2002年與東盟十國共同簽署了《中國—東盟全面經濟合作框架協議》以來，中國政府開始緊鑼密鼓地與各國開展FTA的談判。2003年，中國中央人民政府分別與香港特別行政區、澳門特別行政區簽署了《關于建立更緊密經貿關系的安排》（Closer Economic Partnership Arrangement，CEPA）。由于WTO多哈回合談判曾一度陷入停滯狀態，雙邊及區域性經貿合作得以迅速發展，FTA甚至被提升為國家戰略層面。不容否認的是，隨著FTA的廣泛實施和貿易自由化的全面展開，某些中國本土的當地產業、企業及勞工將受到進口競爭的不利影響。但迄今為止，中國仍然沒能正式引入與FTA相伴生的TAA立法。此外，在中美貿易戰的背景下，我國的一些出口導向型企業因在目標國遭受貿易摩擦的沖擊而導致貿易額銳減、關稅成本大大提升，從而產生嚴重的利益減損和經濟損害，為了補償受損主體的利益減少，獲取這類主體對貿易自由化的支持，并促使其進行產業調整以積極應對國際競爭和就業壓力，中國的TAA立法迫在眉睫。經過考察，美國的TAA立法是“自下而上”的，即由美國國內私人或特定利益集團驅動政府形成TAA制度，從而在貿易政策、產業政策與勞工市場之間形成有效的協調與聯動，保證在貿易自由化不斷深化的同時為受損者提供利益訴求機制，使政府得以在必要時予以介入。相比之下，中國不存在此種“本土資源”，因此只能借助于“自上而下”的沒收進行制度建構，在立法體例的選擇上，制定行政法規比人大立法的阻力更小、可操作性更強，相較于部門規章更具約束力，因此是較為適宜的選擇。在援助對象、援助條件、援助程序、援助效果評估方面，我國的TAA立法應與國家所承擔的WTO義務相符合，在借鑒域外經驗的同時，充分汲取上海自貿區的試驗成果，立足中國當下的國情，進行必要的調整，從而在自由貿易與公平貿易之間尋求最佳的契合點。