從“管控”到“治理”：社會治理研究回顧與前瞻

蘇長楓

[摘? 要]改革開放40多年，中國社會治理形態不斷演變，經歷了四個不同的階段，每個階段強調不同的工作重點和呈現不同的工作特征，逐步實現了由從“管控”到“治理”，由“包辦社會”到“治理社會”的轉變。新時期，現代化的社會治理需要沿著：社會化、法制化、智能化、專業化的方向前進，加強社會治理制度建設、預防和化解社會矛盾機制建設、社會心理服務體系建設和社區治理體系建設，打造共建共治共享的社會治理格局。

[關鍵詞]社會治理;歷史演進;革新展望

[中圖分類號]D60? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）03-0031-06

改革開放40多年，從社會治理歷史進程，可以說社會治理變革和改革同行，在探索和發展的道路上，中國共產黨對社會治理本質規律認識的不斷深化，社會治理的目標不斷明確，社會治理的方式不斷創新、社會治理的領域不斷豐富，社會治理的水平不斷提升，取得了舉世矚目的成就。新時代社會治理改革任務依舊艱巨，不僅面臨歷史遺留老問題，更要面對現代化社會發展的新問題，回顧和梳理社會治理方面的歷史進程和成功經驗，對探索和走出具有“中國特質”的社會治理之路具有實際意義。

一、社會治理的歷史演進

自改革開放以來，社會治理發展的基本脈絡可以大致分為四個階段，不同階段賦予社會治理不同的政治話語。第一階段是1978年到1992年，改革開放初期的很長一段時間，社會領域依附于政治和經濟領域之中，并沒有獨立的形態和地位。政府對社會進行嚴密管理和全面控制，這是本階段社會治理核心理念。第二階段是1992年到2002年，黨的十四大之后，市場經濟原則長期熏陶和感染著社會領域，社會事業和公共服務呈現市場化的特征。1998年，在國務院的機構改革的背景下，首次確定社會管理是政府管理職能之一，本階段的社會治理核心是“社會經營”。第三階段是從2002年到2012年，社會治理地位發生了根本性的轉折即從依附到自主。2004年，社會管理職能不斷延伸和完善，首次提出加強社會建設，黨的十七大報告在“四位一體”總體布局中明確了社會建設的新高度，確定了“社會管理”是社會建設的重要部分，黨的十八大報告對社會治理提出了更明確的規范即“加快形成現代化社會管理體制”，這一階段的社會治理核心是“社會管理”。第四階段是從2012年至今，可以說這一階段是社會治理工作開展的新起點，黨的十八屆三中全會正式提出了“社會治理”的概念，實現了傳統政府“控制型”到現代社會“治理型”的轉變。黨的十九大報告中提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”，更是為社會治理提供了創新的思維和角度，這一階段社會治理核心理念是“社會治理”。

第一階段：社會管控階段（1978-1992）。改革初期，社會制度高度依賴于計劃經濟，其重要特質是雙軌制。以雙軌制為核心的改革啟動工作導致社會利益分化，諸多社會單位由地位相同向相異轉化，社會利益結構分化，社會矛盾主體不斷分化，形成多重利益鏈條格局，由此促成了社會治理的發端。本階段社會治理的主要內容集中體現在：一是新型基層模式的建立。以村民委員會和居委會形式存在的基層社會治理單位取代了人民公社制和單位制，為基層社會治理的制度化和規范化探索的新道路。二是社會組織管理體制的雙重性。在此階段的近十年間，社會組織基礎處于“散養”狀態，缺乏有效地社會治理制度。在隨后的1988年和1989年兩年之間出臺的《社會團體登記管理條例》等三項規定的提出，確立了政府和業務主管部門雙重監管負責民間組織的制度，明確了社會組織嵌入其中的社會發展格局與方向。三是人口調控政策的制定與實施。對于人口生育、流動人口、城市人口和農村人口的治理問題，本階段提出了以政府為主導角色的“計劃生育”政策和全國范圍內開展實施居民身份證制度并行的人口管理方式和管理制度。四是社會治安綜合治理基本方向的明確。改革開放初期，社會建設的各個方面還屬于空白區，各類形式的違法犯罪活動涌現，面對嚴峻的形式，為爭取社會治安根本好轉，中央提出了社會治安綜合治理的戰略方針。

第二階段：社會經營階段（1992-2002）。鄧小平同志的“南方談話”和黨的十四大的勝利召開標志著中國改革開放和現代化建設的新階段。這一階段社會治理的主要內容包括：一是“社區制”的探索建立。針對農村社會治理問題建立的“村委會”制度產生了積極作用，在城市社會的運行中，由于單位社會的轉變，社會領域中各類新事物和新群體的涌現迫切需要推進社會治理進行創新，由此產生了以社區制為核心的城市基層治理體制。二是進一步對民間組織和其他社會組織進行分類管理。由各類民間組織分化而出的新的各類社會組織的出現，使民間組織的主體呈現多元化特質，對未來的精細化管理提供了方向。三是確定政府“主導”的公共服務向市場參與過渡的改革導向。市場經濟的發展改革日益深入逐漸滲透到社會領域的方方面面，依照經濟體制改革，社會領域的諸多方面以市場經濟運行標準不斷展現出公共服務領域市場化的傾向，為社會領域的市場化改革奠定基礎。四是“社會管理職能”定性為政府管理的基本職能之一。以政府經濟職能為主導，1998年，正式提出“社會管理”是政府基本職能，并提出建設“服務型政府”的任務和目標，確定政府擔負著為人民服務的重要職責。

第三階段：社會管理階段（2002-2012）。本階段是將改革深化到社會領域的實踐階段，主要的工作內容包括：一是社會管理基本格局的確定。在重大突發風險事件如“非典”事故的爆發之后，中央高度重視社會治理。由此，黨的十六屆四中全會明確提出“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，確定了社會領域改革的方向。二是結合過往社會治理經驗創新社會治理試點。通過經驗總結，和問題反饋與實踐，從地方實際出發成立社會建設或群眾工作領導小組推動社會治理基層工作的開展。三是以民生工作為重點，不斷明確社會管理任務。以公共服務均等化為宗旨，在民生重點領域不斷深入改革，強化社會事業公益屬性，延續社會經營的社會治理新方式，同時加強政策法規建設，推進社會管理創新。四是從頂層設計出發，創新社會管理。2011年7月，《中共中央國務院關于加強和創新社會管理的意見》頒布，這表明社會管理創新上升至國家重大戰略部署。從宏觀層面將“社會建設”正式提出作為中國特色社會主義四位一體的重要組成部分。

第四階段：社會治理階段（2012-至今）。這一階段突出的特點是強調社會整體資源的聯動，充分發揮共同作用，不斷推進社會治理體系現代化，打造共建共治共享的社會治理格局。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央根據時代要求提出了“創新社會治理”的命題，“社會治理”的現代意義得以確立和發展，并指出：“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”[1]的治理理念。這一階段的主要工作內容包括：一是筑牢改善和保障民生之基?！半p軌”并“單軌”的制度改革是推動社會公平正義實現的重要途徑，其中以城鄉分割的戶籍制度和單位雙軌的社會保障制度最為明顯?！熬珳史鲐殹⒕珳拭撠殹钡幕痉铰跃劢股鐣吘壺毨后w，已經取得了決定性的進展，不斷提高了貧困人口的福祉。廣泛推行“大眾創業，萬眾創新”和持續推進“放管服”改革，促進就業創業為改善和保障民生發揮了重要作用。2012年、2014年推出的如《關于并軌后公共租賃住房有關運行管理工作的意見》等一系列政策措施，引導著房地產事業健康持續發展。二是推進社會治理制度改革創新。教育、人口、醫療和住房等制度安排是社會治理體系的基礎性制度構成。在教育領域以教育公平原則為前提，創新發展基礎性教育、職業教育、高等教育和民族教育等制度;在健康領域，以全面推進“健康中國”建設為抓手，實施覆蓋全民的基本醫療保障制度，完善大病保險和醫療救助制度，深化醫藥衛生體制改革;在人口政策方面，“二孩”政策的實施是對“獨生子女”政策的重大調整，通過不斷實施人口發展戰略，應對人口老齡化;在戶籍管理領域，以“居住證”取代“暫住證”，建立破除城鄉二元對立的全國城鄉統一戶籍登記制度是社會治理制度改革的重大創新。在化解社會矛盾領域，創新信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調節“三調”聯動工作體系[2]，有效地應對了當前的社會矛盾，建立了暢通有序的訴求表達機制，拓寬了群眾合理利益訴求的表達渠道。三是健全公共安全體系構建國家安全體制。圍繞健全公共安全體系建設“平安中國”，推出了公共安全事故的預防體制建設、應急管理體系到社會治安防控體系和網絡安全等各方面體制機制的改革舉措，切實提高了維護公共安全的能力。此外，在總結平安中國建設實踐經驗的基礎上，結合傳統安全和非傳統安全提出了具有中國特色的總體國家安全觀，通過成立國家安全委員會、制定《國家安全戰略綱要》和《關于加強國家安全工作的意見》、修訂并通過新的國家安全法等一系列的舉措，為創新社會治理提供了更為廣闊的視野。四是推進社會誠信制度建設。推進誠信制度建立，實施“信用中國”戰略是本階段推進社會治理現代化的重要體現。從《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）》《關于推進誠信建設制度化的意見》到《中長期青年發展規劃（2016-2025年）》，使我國社會信用體系的頂層設計逐步完善，通過注重加強社會信息基礎制度、基礎設施和基礎能力建設，不斷實現“一處失信，處處受限”的信用懲戒格局。[3]五是加快社會心理服務體系建設。2016年習近平總書記在全國衛生與健康大會上的講話、國家衛生計生委等22個部門聯合印發《關于加強心理健康服務的指導意見》，以及黨的十九大報告中強調的“加強社會心理服務體系建設，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態”[4]為這一時期社會心理服務體系建設指明了方向，創新了良性社會文化引導和化解心理危機機制等，切實提高了社會文明水平。六是加強城鄉社區治理。2014年中組部、民政部等《關于進一步開展社區減負工作的通知》、2015年中辦國辦《關于加強城鄉社區協商的意見》，以及2017年中共中央國務院《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》從專項設計和頂層設計確立了基層社會治理的政策框架，黨的十九大報告中提出的“共建共治共享”理念為未來社區治理提供了行動遵循，推動了自治單元下沉高效治理基層重要制度的創新。[5]七是激發社會組織活力。圍繞“政社分開、權責明確、依法自治”的改革方向，實施群團組織去“四化”、行業協會商會與行政機關脫鉤、四類社會組織直接登記等社會組織制度，并且重視發展社會組織數量和發揮社會組織在參與風險評估、社會矛盾調解和社區治理的各領域的積極作用。

概括來說，40多年來，“社會治理”作為一個獨立領域日漸崛起和發展，有著自身的建構邏輯和框架，自我價值和自主意識不斷增強，社會治理實現了全方位、多層次和多角度的變革。在社會良性運行的基礎上，社會活力獲得了空前的解放和增強;在社會體量不斷擴大的基礎上，社會品質獲得了明顯的改善和提升;在兼顧效率的基礎上，社會公平正義得到了積極的維護和增進;在多元社會參與主體不斷擴大的基礎上，社會協同治理實現了有序推進和發展;在社會結構不斷調整的基礎上，社會體制實現了有效的調整和優化。

二、社會治理的演變邏輯

（一）社會治理主體：從“一元”到“多元”

改革開放初期，不論是鄉村治理還是城市社會治理表現出的共同理念是“政府統攬”，社會治理過多的依賴于政府，“凡事政府說了算”。但在改革開放中期，社會領域逐步的從國家管控系統中獨立開來，社會結構轉型導致新社會階層獲得了較快的培育和發展，價值沖突、認同沖突以及利益沖突等社會問題倒逼社會結構主體不斷優化調整，使得社會治理主體實現從“一元”到“多元”的結構性轉變，黨的十八大以來，逐步形成了具有中國特色的社會治理格局和治理方式：黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。新時代的社會治理是多元主體的合作共治[4]，多元化的社會治理主體包括：重點強調黨委總覽全局協調各方的主導地位;發揮社會管理職能部門“負責”作用;不斷激發事業單位、群團組織等各類社會組織的活力，并且始終貫穿社會治理中“為了人民，依靠人民”的主線，充分調動公眾參與社會治理的積極性，實現政府主導，社會調節和居民自治的良性互動。

（二）社會治理對象：從“維穩”到“維安”

社會治理的不同階段，具有不同的治理內容和對象。改革開放初期，影響社會穩定的矛盾主要集中在治安犯罪、物質匱乏、下崗失業等。進入中期，由于貧富差距、貪污腐敗、弱勢群體利益訴求未能得到有效滿足以及各種有違社會公平正義的現象所導致的各類群體性事件進入突發頻發時期，造成經濟發展陷入困局，嚴重影響社會秩序，此時“維穩”成為社會治理的基本邏輯。在傳統的“維穩”模式下，社會治理的目的重在社會控制，維護穩定，實際工作的出發點在于防亂，“擺平就是水平，搞定就是穩定，無事就是本事，妥協就是和諧”成為習慣性的工作方法。[6]但隨著改革的不斷深入，人民群眾對于美好生活的向往對民主、法治、安全、環境等提出了更高的要求，表現出個性化、差異化和多樣化的特質，社會治理的邏輯向“維安”進行轉變。維護安全，實際工作的出發點不僅在于對人民群眾的需求進行治理，更是將公共安全、國家安全納入其中。從“消極思維”到“積極思維”，從“問題倒逼”向“解決需求”，從“維穩管理”到“維安治理”，不斷以改革創新精神推動國家社會治理現代化。

（三）社會治理手段：從“單一”到“多樣”

40多年來，我國社會治理的手段實現了從“單一”到“多樣”的轉變。計劃經濟體制下的熟人社會階層固化流動艱難，整個社會是通過“總體支配”實現有效運轉，社會治理權力領域集中在中央，行政指令成為配置社會資源的主要手段，法治是社會治理的主要色調。在改革進入“深水區”和“攻堅期”的背景下，社會的流動性、復雜性和風險性導致社會利益關系變得錯綜復雜，各類社會問題交織疊加，市場機制成為配置社會資源的主要手段，依法治國方針在社會治理的過程中扮演重要角色。自黨的十八大以來，隨著社會治理權力場域的不斷變化，出現了從中央到市場、社會橫向分權，從“單位治理”到“社區治理”的縱向分權，社會自治單元的下沉使城鄉社區成為了社會治理最基本的載體，自治、法治、德治融合的社會治理體系逐步建立，增強了實效，調動了地方社會治理的積極性。隨后社會治理手段日益豐富，道德教化、心理建設、情感激勵、輿論引導等手段得到充分運用，現代信息技術、網格化治理、綜合治理和專項治理等社會治理手段的相互結合開創了社會治理中政府、市場和社會多元合作治理的新局面。

三、新時代我國社會治理的革新展望

黨的十九大報告指出，要“打造新時代共建共治共享的社會治理格局”[4]，這為我們解決新時代社會矛盾和社會問題，建設社會主義現代化強國提供了基本遵循。

（一）加強社會治理制度建設

在社會治理現代化中，制度建設具有全局性、根本性作用。[7]加強社會制度建設應充分考慮到社會治理的落腳點，從加強社會治理基礎性制度出發，發揮黨委統攬全局的核心作用，整合多種力量和資源，加快多領域多層次協同共治，以法治建設引領公民參與社會治理的方向，提高社會化、法治化、智能化、專業化水平。一是強化民生領域的制度建設。社會治理現代化的根本出發點和落腳點是保障和改善民生，為此社會治理必須緊緊圍繞解決民生問題的核心要求，不斷解決和完善在發展過程中衍生的各種問題和弊端。在不斷增加人民收入、改善人民生活水平的基礎上，真正實現幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶[8]，為社會治理的長遠持續發展奠定基礎。二是完善社會政策體系建設。社會治理被提上國家議事日程之后，如何推進我國社會治理創新成為首先要考慮的問題。[9]社會政策通過社會組織傳遞公共服務體現其本身的社會規范功能，同時社會政策的發展決定著現代國家建設的重要內容——福利水平，這意味著社會政策是社會治理中又一個理想途徑。為此要加強社會政策的頂層設計和統籌規劃，促進社會政策和經濟政策的協調統一，使社會政策成為社會整合的重要支點。三要推進社會規范體系建設。從宏觀上講，加快推進社會誠信體系建設，完善以信用為社會建設核心的機制，加強誠信教育，提高誠信意識，營造誠信氛圍，塑造誠信品格，培育誠信文化，以誠信規范社會秩序，助推社會有序發展。從微觀而言，完善行業行規、村規民約、學生守則等建設，積極發揮其規范、引導和教化作用，營造良好社會風尚，促進文明社會建設。

（二）加強預防和緩和社會矛盾機制建設

樹立安全發展理念，堅持系統治理、堅持依法治理、堅持綜合治理和堅持源頭治理健全公共安全體系，不斷提升社會抵御傳統社會風險和現代社會風險的能力。加快社會治安防控體系建設，將社會矛盾納入法制化的軌道，通過制度化的范式預防和化解社會矛盾，不斷完善社會治理體系建設。一是要堅持保證人民群眾的正當權益，著力建立健全各階層利益訴求表達機制，以調解、訴訟和信訪相結合的多元化手段解決入口不順、法律程序空轉、出口不暢的三大難題，堅持公平正義，維護公民的合法權益;二是要堅持總體國家安全觀，強化安全生產責任，著力制定和完善應對突發公共安全事件的監督檢查機制、預防預警機制、處置應對機制和妥善重建機制，堅決遏制重特大安全事故，營造安全生產氛圍，構建全方位的、系統性的、立體化的安全網，確保人民群眾的社會生活平安穩定，工作環境和諧有序，推動實現從以“減少災害損失”為核心向“減輕災害風險”為核心的綜合災害治理模式轉變;三是要堅持推進建設平安中國，深化社會治安綜合治理，著力建設社會治安防控體系，依法打擊和懲治賭、黑、拐、騙等非法犯罪行為，掃除黑惡勢力，保護人民人身權、財產權、人格權，進一步增強人民群眾的安全感。

（三）加強社會心理服務體系建設

社會心理服務體系建設是打造共建共治共享社會治理格局的重要組成內容，通過對人民群眾自尊自信、理性平和、積極向上社會心態的培育，以健康積極的心智模式、價值判斷和行為取向及時化解社會矛盾，規避不良情緒引發的犯罪風險，促進人的身心和諧、社會和諧，對提升黨的社會治理能力有著關鍵作用。一是立足中華民族優秀傳統文化，挖掘有助于塑造良性社會心態的文化資源。新時期以優秀傳統文化為基礎并加以現代化轉換，重視其在社會心態培育過程中的重要地位，發揮其在糾正恐怖主義、單邊主義和分裂主義等有害社會思想中的作用，加強其對社會、民族和國家的認同探索，塑造全社會的健康心態。二是立足社會主義核心價值觀，培育有助于塑造良性社會心態的良好風尚。社會主義核心價值觀具有思想引領作用，對個人價值追求的規范要求同良性社會心態培育的內在邏輯相互契合，在凝聚中華民族向心力的過程中，推動思想解放和社會進步。三是立足社會心理服務的本質，完善有助于社會心理服務體系的頂層設計。社會心理服務的本質是在實踐的過程中檢驗效果，同時社會心理服務是政府提供公共服務的重要內容之一，因此在頂層設計方面，加強不同層次機構之間的相互聯動，協同分工，明確社會心理服務的戰略目標和整體規劃，推動社會心理服務工作取得實效。四是立足政府主導力量的支持，動員社會力量參與社會心理服務體系建設。在社會心理服務體系構建過程中，不僅要加強政府在思想上、財政上的支持，更要培養社會心理建設急需的專業人才、培育社會心理服務專業機構、建設基層心理健康服務網絡，動員社會力量參與形成專業化、多層次、多類型的社會服務體系。

（四）加強社區治理體系建設

黨的十九大報告指出“加強社區治理體系建設，推動社會治理中心向基層下移?！盵4]這是多年來中國社會治理實踐模式探索的總結，同時也是對未來社會治理發展和創新提出的新要求。一是創新價值理念強化社區新公共性。社區作為居民社會實踐活動的重要“場域”，在強化社區主體傳統意義的認同感和歸屬感的基礎上，更需要注重提高社區與主體環境的相互適應能力，強化公共責任承擔，實現在公共事務領域中社區與主體之間的互利共贏，構建社區的新公共精神。二是創新目標強化社區利益共享機制。社區利益共享是社區治理的終極目標，同時也是完善社區建設的重要保證。通過建立社區服務互惠互助互利制度，在社區主體實現個人價值和社會價值的前提下，倡導社區居民“反哺”服務社區，通過多層面的社會資源整合，構建共同價值體系，助推社區共同體的生成，共同承擔社區建設的責任。三是創新治理結構強化多元治理主體。在基層社會治理過程中，打破“自上而下”治理格局的藩籬，以黨建帶動社建，結合地方政府部門的管理配合，讓社區組織、社會組織和社區居民等成為社區多元共治的載體，明晰各主體的治理權責，促進社區治理的多元化和民主化。四是創新治理技術運用智能技術搭建共建共治平臺。社區治理可以利用云計算、大數據等整合共享信息資源、掌握社區事務最新動態和分析預測社區發展態勢實現社區居民生活的標準化、智能化、便利化和交互化。

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責任編輯? 宋桂祝