中等職業學校財政項目預算和績效評價的優化對策

李平

[摘 ? ?要] 中職學校對于我國經濟、社會、教育領域的發展均具有十分重要的意義，隨著國家對中職學校的財政投入逐步加大，提高財政資金的使用效益已成為當務之急。當前我國中職學校項目預算普遍缺乏科學性，主要表現在項目選擇缺乏科學論證、績效目標和預算績效評價機制不健全等方面。在國家提出“促進改革、突出績效”的發展原則背景下，要改變我國中職學校的項目預算績效評價的現狀，學校財務部門與項目組需要密切合作，科學制定評價指標體系;結合實際長遠規劃，細化效益評價指標;同時還要根據項目實際，充分發揮預算的決策與控制功能。

[關鍵詞] 中等職業學校;項目預算;績效評價;特色專業質量;信息化建設

[中圖分類號] G718.3 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2019）05-0058-07

2015年底，財政部、教育部、人力資源和社會保障部發布《關于建立完善中等職業學校生均撥款制度的指導意見》（財教﹝2015﹞448號，以下簡稱《意見》），對我國中等職業學校（以下簡稱“中職學校”）使用財政資金提出了一個原則——“促進改革，突出績效”。按照《意見》的解釋，促進改革是指財政資金要發揮激勵導向作用，推進中職學校改革人才培養模式，以提高人才培養質量;突出績效是指提高財政資金的使用效益，即最大限度地促進改革。可見，這一原則的兩個方面是緊密關聯的，通俗地說就是：“用好錢，辦好事。”而在實踐中堅持這一原則，關鍵是要抓好重點項目建設與預算績效評價這兩大重點。

一、著力兩大重點項目，加強學校內涵建設

近年來，隨著中職教育成為我國職教發展的重點，國家對中職學校的財政投入逐步加大，支持中職學校加強“內涵建設”。“內涵”與“外延”相對，優化學校資源配置、改革人才培養模式，是我國中職學校內涵建設的大方向，具體可從特色專業質量提升與信息化建設入手，以促進中職學校的長期健康發展。

（一）提升特色專業質量，健全戰略發展規劃

中職學校的特色專業是指辦學效益好、就業質量高、師資力量強、校企合作緊密、支撐當地經濟發展的優勢專業。《意見》提出中職學校要“合理確定辦學定位，調整和設置專業”以及推進“產教融合、校企合作”的人才培養模式。這兩項要求可以通過提升中職學校的特色專業建設一并滿足。

此外，從教育部在2017年底發布的《2016年全國中等職業學校辦學能力評估報告》（以下簡稱《報告》）也可以看出，建設特色專業是我國中職學校的當務之急。《報告》就評估中發現的問題對我國的中職教育提出了四點建議：一是堅持面向市場、服務發展、促進就業的辦學方向;二是根據國家戰略布局、區域產業結構調整升級的需要，長遠規劃學校分布和專業布點;三是提升師資隊伍整體水平，把師資配置作為學校發展的重要約束指標;四是加大地方投入力度。在這四點建議中，前三點都和職校的專業設置與建設密切相關。而一所中職學校辦好自己的“拳頭”專業，也能直接滿足第四點，因為職校良好的社會效益可以提升地區經濟的發展，從經濟發展中獲益的地方財政也就能有更多的資金投入地方教育，地方教育與經濟可以形成良性循環、互利雙贏的局面。因此，我國中職學校有必要將特色專業質量提升納入學校中長期戰略發展規劃。

提升特色專業質量需要從人力與物力兩方面著手。人力指師資隊伍建設，學校要努力提高教師專業水平、建設專兼結合的專業教學團隊;物力指建設與理論配套的現代化與數字化實訓中心，并根據技術發展與市場變化及時更新升級實訓設備。

（二）加快信息化體系建設，推動教管培創新發展

在《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規劃》）中，教育部等六部委把加速數字化、信息化進程列為我國現代職業教育體系建設的重點領域與薄弱環節，為我國職教改革與創新人才培養模式指明了發展方向[1]。2015年5月，我國還提出了“中國制造2025”戰略。“中國制造”將轉向“中國智造”，工業化發展將與數字化、信息化深度滲透、深度融合，我國的人才培養與職業技能需求也都將受到數字化、信息化的巨大影響[2]。

職教機構作為我國培養中高級技術技能型人才的重要陣地，面對這一大趨勢，尤其需要加快自身的信息化與數字化建設。不過，由于我國中職學校的信息化建設大多剛剛起步，基礎還很薄弱，因此需要循序漸進：首先應進行信息化基礎設施建設，建設數字化校園;其次要推進信息化平臺體系建設，建設學校門戶網站;在此基礎上，逐步開展數字化專業課程體系建設，著重培養學生的軟件運用、電腦編程等數字化工作能力。

信息化建設是中職學校推進改革創新的重要工程，不僅可以實現現代化的教學與管理，改革人才培養模式，也為職教服務社會開啟了一扇全新的大門。

二、中職學校項目預算績效評價之癥結

《意見》中特別提出中職學校要開展績效評價：“各地要積極探索建立中職教育經費使用績效評價機制，制定績效評價管理辦法，科學合理設計評價指標體系。”預算績效評價是一個單位預算管理的重要載體。中職學校的項目預算是學校根據自己的中長期戰略發展規劃而編制的年度項目計劃，預算項目的選擇以及項目資金的使用效益直接關系到學校的可持續健康發展。但我國中職學校目前的項目預算普遍缺乏科學性，其主要表現在項目的選擇與預算績效評價機制這兩個方面。

（一）項目選擇隨意性大，缺乏科學論證

由于國家加大了對中職學校的財政投入，“先要錢、再找項目”成了中職學校預算管理中普遍存在的一個現象。項目選擇隨意性大，缺乏戰略發展規劃，尤其是盲目跟風熱門項目，缺乏差異性思維，不僅導致有限資源的浪費，而且不利于建設有特色、高水平的中職學校以適應當地產業轉型與經濟發展的需求。湖北省宜都市財政局從新《預算法》實施的第一年即2015年開始，就對項目支出預算三令五申，要求項目支出預算的申報應體現本部門單位工作職能的需要和事業發展規劃目標，隨后歷年均明確要求科學制定發展性支出三年規劃及分年度實施計劃，因為只有這樣，才能提高財政資金使用的前瞻性、規劃性與有效性。

（二）績效目標不明確，預算績效評價機制不健全

盡管從2015年起，國家就對中職學校提出了開展績效評價的要求，但由于我國中職學校自1999年大學擴招與高等教育大眾化以來一直處于“沒落”狀態。有的中職學校發展落后，少數教職員工思維守舊，導致部分中職學校一時難以跟上預算管理制度改革的步伐，存在著少數中職學校在使用國家財政撥款時不重視預算績效管理、不設定明確的績效目標、“重投入輕管理、重支出輕績效”的慣性思維。

在項目預算上，由于一般是專款專用、政府采購，中職學校預算執行過程中大多只關注項目資金的支出情況，而不關注績效。只要預算支出結構合規，就認為預算執行良好。以湖北省某市職業教育中心“2017現代職業教育質量提升計劃建設項目”的預算績效評價為例。此項目歷時一年半，中央專項資金投入1000萬元，總支出1000萬元，主要任務是建設學校的兩個特色專業——機加與電子電工的實訓中心以及全校的信息化建設。學校對此項目提出了兩個績效目標：一是重點建成機加、電子電工、旅游實訓基地，形成設施齊全、功能完備的實訓中心，滿足各專業及各種對外培訓需要;二是進一步完善信息化硬軟件建設，滿足信息化教學與管理的需要。這兩個績效目標分別針對特色專業建設與信息化建設，但制定思路相同，都包括產出（即工程建設）與效益（即學校與社會受益）兩部分。由于產出指標與項目實施計劃密切相關，而且儀器設備都是政府采購，再加上項目實施中有監理，項目完成后有調試和驗收，因此產出指標有項目計劃與行業規范可依，便于制定;但效益指標的彈性比較大，就績效目標本身的作用而言，制定效益指標需要精準細化，可是在這一項目中，除了第一個績效目標細化出一個具體的效益指標即“受惠人數目標”外，再無任何其他具體的效益指標。由于績效目標過于籠統，此項目的預算績效評價就難以執行到位。唯一可供評價的是“受惠人數”，項目組對機加、電子電工、旅游等三個實訓中心提出的受惠人數目標分別是300、600、150人，項目完成后實際受惠人數分別是562、852、199人。但僅憑“受惠人數”評價該項目的預算績效指標，就有點牽強了。

制定績效目標，是預算績效評價的基礎與關鍵。若績效目標不夠明確，就會導致預算績效評價機制不健全，具體表現為預算績效評價意識不強、預算績效評價難以落實、預算績效考核落后等一系列問題[3]。依筆者體會，湖北省宜都市職業教育中心作為首批國家級重點中職學校、湖北省示范中職學校、“第三批國家中等職業教育改革發展示范學校”立項建設單位，在開展項目預算績效評價工作方面有時難以盡善盡美，由此可見其他中職學校項目預算績效評價的一般狀況。

三、結合重點項目建設，做好預算績效評價

評價指標體系是有效實施預算績效管理的基礎。要改變我國中職學校項目預算績效評價的現狀，需要對癥下藥，結合兩大重點項目建設，科學制定效益評價指標，建立健全定量與定性相結合的項目支出預算績效評價體系。具體提出以下三點建議：

（一）財務部門與項目組傾力合作，科學制定評價指標體系

財務部門與項目組首先要各盡其責。項目部門要著力建設以上兩大重點項目，對年度項目計劃進行充分論證，財務部門則要深刻領會并掌握我國預算績效管理的相關政策與制度。2013年4月，財政部印發了《預算績效評價共性指標體系框架》（財預﹝2013﹞53號），其中的“項目支出預算績效評價共性指標體系框架”可以被中職學校的財務部門用來作為項目預算績效評價的模板。這一評價框架提出了“投入、過程、產出、效果”4個一級指標，其中，“投入”與“過程”兩個評價指標下分4個二級指標和11個三級指標，每個三級指標的通用性都很強，稍加變通即可供中職學校在具體實踐中使用;“產出”指標雖與具體的項目建設密切相關，但“產出”評價指標是從質、量、進度、成本等方面評估項目建設的完成情況，因此，這個評價框架里細化的4個三級指標——實際完成率、完成及時率、質量達標率、成本節約率——也可供中職學校在對本文所討論的兩大項目進行績效評價時使用。“效果”評價指標指“項目效益”，細分為5個三級指標，除“社會公眾或服務對象滿意度”一般采取社會調查的方式進行外，其余4個指標——經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響，則需要結合項目實際并根據績效目標設立情況，有選擇地進行設置，并細化為具體的個性化指標。效益評價指標個性化，對中職學校做好預算績效評價很重要。因為中職學校的一項基本職能是服務社會，所以中職學校的項目支出績效中，效益指標尤其值得認真對待與科學評估。

那么，在將這3個指標細化為具體的個性化指標時，財務部門就需要與相應的項目組傾力合作，共同盡責。財務人員要向項目組成員仔細講解各個指標的特點與意義，項目組成員則應向財務人員詳細介紹項目的具體情況、要求與目標，在不斷溝通中共同擬定一套科學的、切合實際的、可執行的、個性化的效益評價指標。在此過程中，特別要注意的是，項目組成員在講解項目的績效目標時，既不能好大喜功，把目標設置得過高，也不能為了確保完成績效，故意降低要求與質量，避免績效評價有名無實。

（二）結合實際長遠規劃，細化效益評價指標

教育具有遲效性、間接性、潛在性、連鎖性等特點，學校的一切項目都是為教育服務，項目的所有效益也都具有這些特點，因此，在細化項目的效益評價指標時，既要結合實際，腳踏實地，又要高瞻遠矚，以大視野大格局成就一所中職學校的大發展大未來。筆者以“特色專業質量提升”與“信息化建設”這兩個項目的社會效益與可持續影響指標的細化來說明。

社會效益是指項目的實施對社會發展所帶來的直接或間接的影響，細化指標時需要結合實際來考量。就所討論的這兩個項目來說，“特色專業質量提升”的社會效益側重于服務社會，個性化指標可設為：中初級技能人才的提供、技術的推廣運用與創新、社會人員的技能培訓以及實訓中心設備對外服務等;“信息化建設”的社會效益則主要在于與企業和社會共享資源，個性化指標可設為：建設數字化校園、建設本校門戶網站、打造本校特色專業教師精品課程共享資源庫、與企業和社區合建共享資源庫、建立校際合作數字化圖書館等。

可持續影響是指項目后續運行及其成效所發揮的影響和作用，細化指標時就需要考慮長遠規劃。就這兩個項目而言，“特色專業質量提升”的可持續影響主要是深化學校的教學改革與促進學校的內涵建設，個性化指標可設為：打造一支高水平的師資隊伍、建設一個現代化數字化的實訓中心、建立健全校企合作現代學徒制;而“信息化建設”的可持續影響是為學校和社會改革人才培養模式，因此這一項目極其重要，個性化指標可設為：多媒體教學、線上教學、遠程教育、慕課等等。

以上是筆者參考了《報告》中的一些評價指標，同時借鑒了國內外高校信息化建設的一些成熟經驗，并結合自己在編制項目預算、尤其是參與湖北省宜都市職業教育中心“2017現代職業教育質量提升計劃建設項目”的預算編制與績效評價的實際經驗，而對上述兩個項目的效益評價指標所做的一些有針對性的分析與細化。需要說明的是，各中職學校要結合本校的特點以及在建設這兩類項目時的不同側重與需求，給予各個個性化指標以合適的權重比分，能夠量化的指標盡量量化，以增加績效評價的透明度與可執行性、可監控性。

（三）根據項目實際，充分發揮預算的決策與控制功能

美國著名會計學家齊默爾曼認為預算有決策與控制兩種功能，如果不加區別或者不恰當地使用預算，會導致兩種預算功能相沖突，從而使得預算管理的作用不能得到有效的發揮[4]。在這一認識基礎上，我國學者佟成生等人根據權變理論，從外部環境（如行業的競爭程度、外部環境的不確定因素、組織生命周期）與內部環境（如組織結構、公司戰略、產品的標準化程度）出發，詳細分析了不同企業要根據自己的經營環境來決定企業預算應發揮何種功能，如一個處于成長期的企業面臨相對不穩定的外部環境，其預算應發揮決策功能，而處于成熟期的企業由于具有較為穩定的內部環境，對外部環境具有較強的可控力，其預算則應發揮控制功能[5]。從實際的工作經驗來看，這一觀點也適合我國中職學校的項目預算，比如上述兩個項目的效益評價指標在這兩個項目的預算中就應該發揮不同的作用。

信息化建設在我國中職學校中尚屬新興項目，再加上現在是信息化高度發展的時代，數字化技術、IT技術、智能化技術的發展日新月異，無論從外部環境還是內部環境來看，這類項目都面臨很多不確定因素。因此，其預算應發揮決策功能，效益評價指標可以用來指導此類項目的發展方向。對此，效益評價指標的設定應保持一定的彈性與靈活性，以便財務部門在預算執行的過程中，根據項目的進展、資金的支出以及績效目標的完成情況等，適時、合理、科學地調整評價指標的權重比分與量化度，以提升預算的決策功能，同時優化資源配置。

相比而言，特色專業質量提升項目建設不是“平地起高樓”，而是要讓學校的專業發展“更上一層樓”。由于此項目目標明確且具備可操控性，其預算應發揮控制功能，效益評價指標應起到監控的作用。對此，在制定和量化年度預算績效評價指標時，可以參考本項目在往年的預算情況，針對往年預算執行過程中出現的問題，再結合本項目在當年的實施計劃，科學調整和設置效益評價指標與評價標準。除了項目控制外，預算的控制功能還包括業績評價功能與激勵功能，所以，還要建立和完善績效評價機制，切實做到“花錢必問效、無效必問責”，對本項目每年度的完成情況出具績效評價報告，總結項目實施經驗，提出改進建議，建立反饋機制[6]。建立反饋機制有利于將預算績效評價結果作為預算資源分配的依據，從而有助于本項目的可持續建設與發展。

目前，國家提出“促進改革、突出績效”的發展原則，我國中職學校正面臨一個前所未有的發展機遇。在這雙重原則的指導下，筆者探討了中職學校的改革發展所亟需建設的兩大重點項目以及這兩大重點項目支出預算績效評價體系中的效益評價指標，希望能在實踐中不斷積累經驗，切實將績效理念與方法融入到項目預算的編制、執行與監督各個環節，不斷提高項目經費的使用績效，實現我國中職學校的高質量健康發展。

[參考文獻]

[1]陳正，修春民.德國“職業教育4.0”的特點與啟示[J].世界教育信息，2017，（17）.

[2]石偉平，郝天聰.走向工業4.0還需要中等職業教育嗎[N].光明日報，2017-04-06.

[3]毛成銀，任藍青.從績效視角論我國事業單位預算評價[J].財會月刊，2017，（1）.

[4]齊默爾曼.決策與控制會計（第6版）[M].陳暉麗，劉峰，譯校.大連：東北財經大學出版社，2012.

[5]佟成生，潘飛，吳俊. 企業預算管理的功能：決策，抑或控制？[J].會計研究，2011，（5）.

[6]任曉輝.中等職業教育財政支出績效評價指標設計與應用——基于上海A區案例分析[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2010，（6）.

[責任編輯：胡 ?梁]

Abstract： Secondary vocational schools are of great significance to the development of China's economy， society and education. As the state increases financial investment in secondary vocational schools， it has become a top priority to improve the use of financial funds. At present， the budget of China's secondary vocational school projects is generally lack of scientificity， mainly reflected in the lack of scientific argumentation， and imperfect performance objectives and evaluation mechanism of budget performance. Under the background that the states proposes the development principle of "promoting reform and highlighting performance"， it is necessary to change the status quo of project budget performance evaluation of secondary vocational schools in China; schools' finance department and project teams need to work closely together to scientifically formulate evaluation index system; refine the efficiency evaluation indicators based on the long-term planning; at the same time， it is also necessary to give full play to the budget decision-making and control functions according to the actual project.

Keywords： Secondary Vocational School; Project Budget; Performance Evaluation; Characteristic Professional Quality; Information Construction