多維度審視預算績效管理

余小林

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。它強化政府預算為民服務，強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果。預算績效管理作為一種科學的管理理念具有一定的理論支撐和現實需求。

一、預算績效管理的理論支撐

（一）新公共管理理論

20世紀70年代，伴隨著全球化、信息化時代的來臨，傳統官僚運作下的西方政府既無力應付自身機構膨脹及財政支出加大的困境，又無法滿足不斷增強的公共需求。因此英國撒切爾內閣、美國里根政府等率先對公共部門進行改革，興起了新公共管理運動。在這場進程中，出現了一種全新的管理方法——新公共管理理論，該理論與傳統公共管理理論不同，主張：

第一，以顧客為導向，奉行顧客至上的全新價值理念。這一理念完全改變了傳統模式下政府與公眾之間的關系，政府不再是發號施令的權威官僚機構，而是以人為本的服務提供者，政府公共行政不再是“管治行政”，而是“服務行政”。

第二，明確的績效標準和績效評估。新公共管理與傳統的公共行政的一個重要差別在于關注產出或結果。各種公共機構被要求制訂出業績指標，以此作為衡量目標取得情況的標準。

第三，引進企業管理模式和機制，改造行政文化，降低行政成本。它主張政府如同一個碩大的企業，應借鑒先進的企業管理經驗來進行管理。應將市場競爭機制引入公共管理，優勝劣汰，提高公共服務的質量，降低服務成本。

第四，倡導監控機制，對公共管理活動進行全面監控，如實行公共問責機制、績效考核等管理機制。

（二）委托代理理論

20世紀30年代，美國經濟學家伯利和米恩斯因為洞悉企業所有者兼具經營者的做法存在著極大的弊端，于是提出委托代理理論，該理論主張：

第一，所有權和經營權分離，企業所有者保留剩余索取權，而讓渡經營權利。

第二，在利益相沖突和信息不對稱的情況下，委托人如何設計最優契約激勵代理人。委托—代理關系中，委托人需要了解受托人履職情況，因此兩者之間產生績效評價的需求。

在公共財政框架下，存在三方主體，包括財政部門、用款單位和社會公眾，財政部門與用款單位存在委托—代理關系，財政部門撥款給用款單位，用款單位有責任確保財政資金安全和高效，需要實施績效評價。社會公眾與財政部門也存在委托—代理關系，社會公眾作為納稅人是委托人，政府部門是受托人，代替納稅人使用財政資金，需要對財政支出開展績效評價，以此判斷支出是否實現效率、效益最大化。

二、預算績效管理的現實需求

（一）財政收支矛盾加劇

當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，經濟進入持續低速增長新常態，財政收入增長總體緩慢，同時減稅降費壓力增加，而公共財政支出卻因擴大民生保障而持續增長。在此背景下，快速增長的政府公共支出與低速增長的財政收入之間的矛盾加劇，政府財政赤字進一步擴大，財政處于“緊平衡”的運行模式，不利于國家正常發展。有效實施預算績效管理可以提高財政資金使用效益，緩解當前政府財政收支的矛盾。

（二）建設服務型、讓人民滿意的政府

進一步轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府是中國特色社會主義新時代我國行政體制管理改革的基本方向。隨著進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。政府作為公共產品和公共服務的提供者，需要利用手上的資源和權力促進經濟穩定發展，大力發展社會和公共事業。做到財政取之于民，用之于民。預算績效管理突出為民理財的理念，強調支出的責任和效率，客觀上要求政府部門不斷改進服務水平和質量，少花錢、多辦事，更多、更好、更有效率地向社會提供公共產品，踐行“為人民服務”的宗旨。

三、我國預算績效管理的發展狀況

（一）我國預算績效管理的歷史沿革

2003年黨的十六屆三中全會在推進財政管理體制改革中提出“建立預算績效評價體系”。這標志著具有完整意義的、以績效為導向的預算績效管理開始在我國逐步建立起來。績效評價成為此階段預算改革的主要內容之一。2011年財政部《關于推進預算績效管理的指導意見》提出“把績效理念融入預算編制、執行、監督全過程，實現績效管理和預算管理的有機融合”，標志著我國從預算績效評價進入到預算績效管理階段。黨的十九大報告提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，標志著我國績效管理進入了全面實施的新時代。

（二）施行新政府會計制度將進一步助推我國預算績效管理發展

2015年以來，財政部發布了系列新政府會計準則、新政府會計制度，并于2019年在行政事業單位中全面施行，這標志著我國政府會計實踐進入了政府預算會計和財務會計并行的新階段。以往的政府會計僅以收付實現制為核算基礎，不能全面反映政府獲取資源的能力以及使用這些資源的效率和效果。新的政府會計還包括以權責發生制為核算基礎的財務會計，全面反映政府可以用于履職的資源存量信息、資產折舊信息以及運行成本、履職后的余額，提供政府履責能力、投入產出效率和效果等方面的信息，為預算績效管理提供重要的信息保證和實施基礎。新政府會計制度的施行將有力助推預算績效管理的全面有效實施。

我們要清醒地認識到，全面推行預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。雖然經過努力現階段預算績效管理取得了較大成效，但與黨中央國務院的要求相比，與人民群眾的期待相比，依然存在不小差距。

（作者單位為上海市財務會計管理中心）