新時代推進徐州區域中心城市高質量發展的對策研究

彭明唱 李雁

摘要：推進區域中心城市建設是建立更加有效的區域協調發展的新要求，是持續增強城市發展的活力動力來源，也是構建中國特色新型城鎮體系的重大創新。通過對淮海經濟區中心城市徐州的主要經濟指標與周邊相關城市比較，分析其發展現狀和存在的主要問題，進一步提出：徐州作為區域中心城市，應解放思想實施高質量建設，夯實產業發展基礎，集聚人氣；抓好城建重點工程，提升城市的服務水平；協同推進鄉村振興戰略與新型城鎮化建設，實現城鄉一體化；堅持綠色發展，引領中心城市內涵化建設等方面獲得突破。

黨的十九大報告明確提出實施區域協調發展戰略，強調要通過創新引領率先實現優化發展，建立更加有效的區域協調發展新機制。要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。這不僅勾畫了未來幾十年我國區域協調發展的宏偉藍圖，同時也是針對現階段我國區域經濟發展特征的政策方針，這將成為推動區域中心城市建設發展的強大動力。2017年6月國務院批復了徐州城市總體規劃，在國家層面首次明確了徐州在淮海經濟區中心城市的定位。隨著“一帶一路”、沿東隴海線經濟帶、徐州核心圈建設等重大戰略在徐州交匯疊加，使得近年來徐州的綜合經濟實力、城市首位度明顯提升，在淮海經濟區的領軍地位和帶動作用日益凸顯。如何高質量發揮區域中心城市建設自身優勢，如何打破行政壁壘發揮區域中心城市的輻射作用，在發展這些新興產業中，如何跟周邊兄弟城市錯位競爭是新時代徐州作為區域中心城市面臨的重要挑戰與思考。

一、建設區域高質量中心城市的戰略內涵

中心城市是一定區域內城鎮體系等級最高的城市形態之一，處于市場和交通網的中心位置，向整個區域輸送物資及服務等，影響范圍覆蓋所在的地區。建設高質量區域中心城市是適應經濟新常態，完善區域特色城鎮體系要求；是促進區域進一步協調發展、培育區域經濟增長極的重要手段；是實現區域經濟發展動能轉換、推進供給側結構性改革的有效保障；是探索提升中心城市建設質量、提高城市宜居的主要目標。[1]中心城市建設與區域經濟的關系互為緊密，中心城市建設是區域經濟發展的重要組成部分，推進中心城市建設能夠為城市創造財力；中心城市建設又是提升城鎮化水平的重要途徑，通過中心城市建設可以進一步帶動周邊區域城鎮化發展水平；[2]此外，城市建設又是拉動內需、推進供給側改革的重要手段。中心城市建設質量的高低又是區域經濟發展水平的體現和標志，區域經濟進一步發展能夠催生城市加快形成和影響城市建設的理念與走向。[3]

二、國內主要區域中心城市建設相關經驗

當前國內學者對區域中心城市的研究理論上主要以國家中心城市為側重點，并基于實踐的視角進行研究。例如上海在建立國家中心城市同時，則以長三角為腹地，依托上海獨特的資源稟賦，從產業結構、城市功能、生態環保、文化建設四個層面入手，以建設綜合性全球城市為目標。成都在推進區域中心城市建設中堅持以經濟中心、科技中心、文創中心、對外交往中心和綜合交通樞紐功能為目標，著力改變單中心集聚、圈層式蔓延的發展模式，構建網絡化、多中心、生態型的城市發展新格局。鄭州則以國家級中心城市建設為目標，基于現實基礎、比較優勢和發展潛力，明確國際綜合樞紐、國際物流中心、國家重要的經濟增長中心、國家極具活力的創新創業中心、國家內陸地區對外開放門戶、華夏歷史文明傳承創新中心，提出了近期、中期、遠期三個階段的發展目標。[4]合肥在推進區域中心城市建設中，著力通過區域聯動策略，空間協調優化策略，進一步完善交通樞紐和城市功能提升，以彰顯地域特色。

上述地區的中心城市建設主要是根據各地區不同的發展狀況與問題，做出系統決策。因此，區分這些中心城市建設經驗與徐州實際相比尤為重要，以防止出現照搬這些經驗而出現的“水土不服”現象。同時徐州與這些特大型城市相比，無論是在人口總量、經濟發展程度、區位優勢，資源稟賦上都存在巨大差異。當前徐州作為淮海地區中心城市，主要承擔著加快當地經濟發展、增強區域綜合承載和帶動能力，引領淮海經濟區高質量發展的歷史使命。

三、徐州區域中心城市建設的概況與存在問題分析

進入2018年以來，徐州市以提高經濟發展質量和效益為中心，以建設淮海經濟區中心城市為抓手，搶抓機遇、加快發展，在轉型升級中實現經濟穩定增長，呈現出“結構調整有成效，動力轉換有進展，質量效益有改善”發展態勢。2018年完成地區生產總值6 755億元，實現公共財政預算收入526.21億元。全市常住人口近880萬人，城鎮化率近65%；中心城區規劃面積達到573平方公里；人均地區生產總值76 915元，金融機構存款余額7 107.39億元，貸款余額4 912.47億元；實際使用外資18.98億美元，比2017年增長14.4%；第三產業產值占比49.4%，比2017年提高近2個百分點。普通高等院校10所，全日制在校學生近18萬人。經濟總量居全國地級以上城市第33位；在淮海經濟區20市的經濟首位度由1978年的9.8%提升至2018年的12%。同時通過全國文明城市和國家森林城市復檢，淮海經濟區協同發展機制初步建立，中心城市地位進一步鞏固。

（一）中心城市綜合實力有待提升，集聚能力相對薄弱

1.經濟綜合實力總體不強

2018年徐州GDP總量高出淮海經濟區（范圍涵蓋徐州、連云港、宿遷、淮安、鹽城、濟寧、菏澤、臨沂、棗莊、日照、泰安、萊蕪、商丘、開封、周口、宿州、淮北、阜陽、蚌埠、亳州等蘇魯豫皖四省接壤地區20個地級市）經濟實力第2名鹽城近1 300億元，與核心區（淮海經濟區核心區城市包括宿遷、連云港、宿州、商丘、濟寧、棗莊、徐州和淮北）的其他兄弟地市相比在總量上處于領先優勢，但增速明顯放緩（圖1）。從2018年徐州的GDP總量、人均地區生產總值，常住人口這三項指標來看，分別是上海的20.6%、50.6%和40.9%，鄭州的66.2%、76.3%和87%。再從淮海經濟區看，徐州地區生產總值、人均地區生產總值、金融機構存貸款余額、固定資產投資（5 382.5億元）的首位度分別為1.23、1.01、1.11和1.72，但均遠遠低于2.0基準，顯示出徐州雖然是淮海經濟區的經濟中心，但其綜合實力相對較弱，對周邊城市的影響力和輻射力仍很弱（表1）。

2.人口凈流出指數偏高

2017年，淮海經濟區的人口流動主要以人口流出為主，核心區城市年末人口凈流出近700萬人，其中徐州市人口凈流出近150萬人，流出比例占20%。與其他中心城市相比較，徐州人口流出問題明顯，流出人口居全國前十，而同期省內蘇州市人口凈入384.37萬，流入比例為56.68%，流入人口居全國前十。盡管徐州市戶籍人口總量近1 000萬人，但長期的人口流出在很大程度上印證徐州作為中心城市的人口集聚力不高，產業層次不強，缺乏吸引力。人口流出不僅影響城市的經濟增長，還影響中心城市的引領與輻射功能。[5]

（二）城鎮體系還不完整，鄉村振興有待加強

1.城鎮體系不夠優化

淮海經濟區核心城市的城鎮體系初步形成，包括1個特大型區域大城市與7個中等大城市。其中，徐州市區人口規模328萬人，棗莊、連云港、宿州、濟寧、商丘、宿遷與淮北等城市的市區人口規模依次遞減，從240萬人到104萬人不等。依據城市位序-規模模型，q為集中指數常數，當0.855

2.縣域競爭力不斷提升，但整體層次不高

根據2017年統計數據顯示，徐州的區域發展趨于協調，縣域大部分指標增幅繼續高于全市平均水平，五縣市（邳州市、新沂市、沛縣、豐縣、睢寧縣）地區生產總值為3 335.24億元，按可比價計算，比上年增長8.1%，增速高于全市0.4個百分點，總量占全市比重50.5%。在2018年全國中小城市綜合實力百強縣市公布名單中。徐州市多個縣（市）區名列相關“百強榜”，并且位次比往年都有一定提升，顯示出良好的發展勢態。在縣域榜單中，江蘇省占了23個，其中徐州3縣市上榜，相比2017年，邳州市前進1位，沛縣前進7位，新沂二次入圍，前進4位（表2）。

從表2可以看出，雖然徐州市的縣域經濟競爭力不斷提高，與淮海經濟區其他核心城市相比具有明顯的優勢，但與蘇南地區的蘇州市相比，無論是數量上、整體層次上、排名上都存在很大差距（蘇州市所有縣域經濟體都進入前10強）。因此，今后徐州的縣域經濟還有很長路要走，還有很大的提升空間，這也是徐州中心城市經濟進一步發展的動力源之一。

3.鄉村發展相對滯后，實施鄉村振興戰略迫在眉睫

2018年徐州第一產業增加值為614.4億元，增長2.4%，占GDP總量的9.09%。農村居民可支配收入為18 206元，比2017年增長9.0%，城鄉收入比1.84∶1，較2017年縮小0.02。其中農民人均生活消費支出12 058元，比2013年增長近65%，但與江蘇省農村居民平均可支配收入相比，相差近2 500元，差距有進一步拉大的趨勢（表3）。

雖然近年來農村居民收入和消費支出的增長明顯快于城市居民，城鄉間的差距逐漸收窄，但增長的幅度不是很高，與城鎮居民的收入還存在很大差距，2018年城鄉間居民可支配收入相差15 000多元，提高農民的收入仍是當前解決城鄉問題的關鍵。截至2018年底徐州自然村數量為10 300多個，農村人口近350萬，但與城市相比，農村的公共基礎設施建設相對滯后，環境衛生狀況堪憂。此外，不少鄉村的基層組織已經名存實亡，一些黨支部和村委會負責人借助黑惡勢力、宗族勢力成為“村霸”，嚴重影響黨的扶貧脫貧、振興鄉村等政策的實施成效，成為當前全面建成小康社會的重大障礙。同時農村的文化沙漠現象嚴重，婚喪嫁娶經常出現有傷風化的表演。在不少農民家里幾乎找不到一本書，但是抱著手機打游戲的卻舉目皆是。客觀而言，“鄉風衰敗”并非是單純的倫理道德滑坡問題，而是有著復雜的經濟社會根源。

（三）城市服務功能不足，宜居難題破解緩慢

1.中心城市基礎設施建設相對滯后、服務功能不足

當前徐州基礎設施和公共服務設施建設滯后于城市的快速發展，主要表現為：一是淮海經濟區在全國大交通格局中的區位優越便利，但徐州與淮海經濟區其他城市之間的交通聯系尚不夠便捷，即區外大交通與區內小交通的銜接不夠；二是徐州市信息傳輸、計算機服務和軟件業、金融業、房地產業、租賃和商務服務業，科學研究、技術服務和地質勘查業等生產性服務業發展不足，外向服務功能偏弱；三是徐州市教育、衛生、社會保障和社會福利，文化、體育和娛樂業等社會性服務業的首位度不高，醫生人數、醫院床位數的首位度分別為1.34和1.23，制約著城市中心服務功能的發揮。

2.城市規劃建設“以己為本”現象突出，空間布局有待優化

當前徐州的中心城市規劃建設中仍存在各自為政的現象，各級規劃建設也都以自己的偏好和利益最大化為準；政府又缺乏科學、系統的規劃，導致城市建設擁擠、零亂、不協調等問題凸顯。要素在突破了合理集聚的范疇后，過度集中成為城市不宜居的重要原因。例如當前徐州老城區的大規模集中居住區和產業園區建設中，比較重視私家車出行方便和貨物運行，輕視人員流動的便利，使得產城分離，每天大規模流動的人流和車流加劇了老城區的交通擁堵、環境污染。同時，教育、醫療衛生等公共服務的不均衡性加劇人口在老城區的集中，進一步降低老城區的宜居品質。此外，城市建設行政化嚴重，部分小城市和鄉鎮投資不足，小城市與小城鎮功能不全，也加大了人口向徐州市區的流動規模。

3.城市空氣污染防治工作面臨嚴峻形勢，宜居性有待提高

2018年，徐州市空氣質量優良天數比例達58.7%，較2017年提高10.5個百分點，但與全省同期平均空氣質量達標率的69.5%還存在很大差距。市區PM2.5濃度下降6.8%，地表水達到或者好于Ⅲ類水體比例為83.3%，較2017年提高4.1個百分點。節能降耗穩步推進，全市單位GDP能耗下降率完成省定任務，但總的來說2018年污染天數在全省排名倒數第1。再從宜居城市本身來看，住房相對“易居”、環境無霾化、交通暢通化、居住人文化等宜居品質是當前城市居民對居住環境的核心要求。事實上，一是徐州加快推進住房由“居不易”向“易居化、逸居化”的轉變依然緩慢，房產已經成為居民生活的主要開支，同時也是制約居民幸福感進一步提升的主要原因；二是徐州城市對文脈保護與傳承與蘇南地區相比還不夠重視，人文宜居在現代宜居城市建設中的重要地位也沒有得到有效的落實；三是城市空氣質量優良天數比例與國內其他宜居城市如珠海、廈門、舟山相比差距較大，與省內城市相比無論在霧霾還是城市內澇等問題上近年來有加重趨勢，宜居品質提升路程依然漫長。

四、推進徐州中心城市高質量建設的有效建議

（一）解放思想，進一步優化中心城市頂層設計

高質量建設淮海經濟區中心城市，必須全面審視徐州的差距和不足，破除與新時代要求、高質量發展不相適應的思想癥結、思維定勢、體制障礙和利益藩籬，擺脫思維“圍墻”和路徑依賴，堅定不移將思想解放推進下去、將改革開放進行到底。第一，要以提升產業要素集聚力為抓手，夯實建設中心城市的經濟基礎。產業發展是建設區域性中心城市的推動力量，也是中心城市核心功能根本所在。緊緊圍繞“一中心一基地一高地”（區域性產業科技創新中心、先進制造業基地、現代服務業高地）建設目標，以供給側結構性改革為方向，提升產業競爭力為著力點，構建以現代服務業為主導、先進制造業為支撐的現代產業體系，促進產業體系朝高端化發展、促進技術向尖端化發展、促進質量向頂端化發展。第二，以提升空間要素集聚力為抓手，不斷提升建設中心城市的承載能力。要圍繞建設區域中心城市目標定位，全力打造區域經濟、商貿物流、金融服務、科教文化“四個中心”，加快航空、陸路、水路口岸和信息樞紐等標志性新平臺建設。第三，以提升營商環境為抓手，打造區域創業中心。大力建設誠信徐州、法治徐州，提高政府辦事效率，集聚信息、人才、資金、科技和商貿物流，提高市場活力，吸引有實力的外資企業和優秀的國內民營企業來徐州投資，將徐州打造成為淮海經濟區創業中心。

（二）抓好城建重點工程，提升中心城市服務功能

重點工程與產業發展相輔相成，一體兩翼。加強城建重點工程建設是提升城市綜合功能，拉動區域經濟增長的重要著力點。近年來，徐州市圍繞建設淮海經濟區中心城市，科學謀劃城市新一輪建設發展，聚焦提升城市“首位度”，堅持不懈抓好城建重點工程建設。“十三五”以來，已累計實施城建重點工程500多項，完成投資近3 000億元，也是徐州城市建設投資最大、建設項目最多的時期。為推動經濟發展、促進產業繁榮、優化人居環境、完善城市功能提供了有力支撐，城市建設也成為經濟發展的動力源。隨著新型城鎮化的進一步推進，城市規模不斷擴大，城市功能不斷完善，城建重點工程建設為城市發展和擴大投資、推動消費、推動經濟增長所發揮的推動作用將更加明顯。未來的一段時期，徐州市的城建重點工程將重點圍繞完善城市功能、增加內涵優化品質展開。

（三）協同推進鄉村振興戰略與新型城鎮化建設

新型城鎮化是推動區域經濟發展方式轉變的動力。進入新時代，徐州應將圍繞人的城鎮化這一核心任務，突出區域性中心城市引領作用，推動城鎮化以提高質量為主的轉型發展新階段。在鄉村振興方面，要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”總要求，加快推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，走出一條具有徐州特色的鄉村振興之路。[8]推動城鄉一體化規劃、公共資源均衡配置、基礎設施互聯互通和公共服務共建共享，關鍵要著眼解決人口在城鄉地理空間轉移與要素權益在城鄉配置不同步的問題，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，盡快健全徐州城鄉融合發展體制機制，增強城鄉改革的系統性、整體性、協同性。一方面，要在深化戶籍制度改革的同時，暢通有意愿有能力的進城農民處置農村資產權益的通道，使其“帶資進城、安心落戶”，加快提高戶籍人口城鎮化率，提升城鎮化發展質量；另一方面要在農村繼續全面深化改革，應強化城市反哺農村的進程，逐步縮小城鄉差距。[9]加強農村聚居地區的交通、市政、文化基礎設施建設，避免農村淪為毫無規制的莽荒之地。推動城郊和小城鎮建設，使農民就近解決安居樂業的需求。

（四）堅持綠色發展理念，引領中心城市內涵化建設

良好的生態環境是人和社會持續發展的根本基礎。漂亮、整潔的城市對內可提升市民的幸福指數，產生更高的認同感和自豪感；對外有利于提高城市的知名度和美譽度，增強中心城市輻射力、吸引力和競爭力，為招商引資增加重要的砝碼。因此、首先要堅持“多規合一”支撐宜居建設。堅持“環境宜居與歐美先進國家相媲美”作為奮斗目標，全方位推動中心城市宜居建設。二要對比國際國內宜居標桿城市，通過在“規劃先行”上的“領悟高端思維，接受科學熏陶”以及總體性規劃、土地利用規劃等規劃的多規合一，積極借助“外腦”支持和國內知名的城鎮建設智庫。三是要從立法到監督、從政府到企業、從技術支撐到財政扶持，制度保障始終是推進中心城市宜居建設的重要保障。

說明：本文系江蘇省高校哲學社會科學研究基金項目“蘇北地區實施鄉村全面振興的路徑研究”（2018SJA0989）和國家社會科學基金項目“基于公眾健康的長三角霧霾協同治理動力機制與責任成本分配研究”（17BGL141）的階段性研究成果。

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責任編輯：王明洲