社會安全風險治理的底線思維與智慧策略

朱志萍

摘要：將底線思維運用到城市社會安全風險的治理中，是滿足社會安全問題的民生性、社會安全風險來源的復雜性、社會安全風險治理策略的前瞻性等要求的必然選擇。作為一種思維方式，社會安全風險治理底線思維體現出尊重客觀規律與發揮主觀能動性的統一。作為一種計策和謀略，智慧策略之“智慧性”則表現在根據當前社會安全形勢發展的變化而制定的蘊含“智慧”成分的行動方法，其本質在于實現社會安全風險治理的精細化。在最終目標上，滿足公眾對于社會安全的高品質追求，輔助促進現代社會的治理趨于善治才是社會安全風險治理智慧轉型的終極標簽。

1月21日，習近平總書記在2019年省部級主要領導干部“堅持底線思維著力防范化解重大風險”專題研討班（以下簡稱“研討班”）開班式上發表重要講話強調，深刻認識和準確把握外部環境的深刻變化和我國改革發展穩定面臨的新情況新問題新挑戰，堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風險，保持經濟持續健康發展和社會大局穩定。這是黨的十八大以來，習近平再一次重申底線思維這一治國理政的方法論總則。將底線思維運用到社會安全風險治理中，這是面對社會安全問題的民生性、社會安全風險來源的復雜性、社會安全風險治理策略前瞻性的必然選擇。

一、社會安全風險治理領域的底線思維與智慧策略

本文研究的社會安全主要是指公安機關及其他社會安全綜合治理機構依據國家公共安全政策和法律法規管理社會，為公眾提供治安秩序產品的公共行政管理過程，以及由此形成的安全、有序的社會狀態。從最直接的意義來講，社會安全事件具體表現為群體性事件、恐怖襲擊事件、極端惡性刑事案件、網絡輿情危機事件、經濟安全事件，以及涉外的危機事件等①。

社會安全風險治理之困源于社會治理之困。當前我國社會正處于復雜的轉型階段，既表現為以農業化為標志的傳統社會向以工業化、城市化為標志的現代社會的結構轉型，又表現為高度集中的計劃經濟向中國特色社會主義市場經濟的體制轉軌，同時，還是網絡高速發展的時代，現實與虛擬、網下與網上更是共生共存。在如此復雜的社會環境中，政府、社會、市場等主體對于社會事務的治理如何各司其職又協同共治，已經成為極大的現實挑戰。這一挑戰反映在社會安全風險治理實踐中，則成了風險治理之困。在這一復雜轉型階段，風險社會條件下人們的安全需求也顯得尤為緊迫，而且這一安全需求的內涵遠遠超出了諸如“皮夾子被偷”之類的一般財物失竊、“被他人毆打”之類的一般人身權利被侵犯等傳統意義范疇，而是越來越多地涉及大型活動中的群體性踩踏、無明確目標的報復社會行為、從侵犯隱私開始的網絡電信詐騙、P2P網絡借貸平臺詐騙等引發的系列惡性事件，甚至是具有全球影響力的恐怖襲擊事件。如何預警并監測到日益多樣化、復雜化的社會安全不確定因素，并給予充分的預防與準備，減少或避免對社會安全造成損失，已經成為當前社會安全風險治理的重要內容。

在推進社會治理、社會安全風險治理現代化進程中，底線思維是一種認識風險的方式，智慧策略則是面對風險運用底線思維時的一種行動方法。思維方式上樹立底線思維、行動策略上實施智慧謀略，這對于增強風險意識、有效防范和化解各類安全風險挑戰具有重要的現實意義。

二、社會安全風險治理底線思維的理論闡釋

當前社會安全風險治理之困表明，一方面大量社會安全風險的存在是客觀的，而且在諸多社會安全事件中，既有罕見的、出乎人們意料的“黑天鵝事件”，如9·11事件的發生、2008年我國南方爆發的雪災等；也有太過于常見以至于人們習以為常的“灰犀牛事件”，如貧富差距、氣候變化等問題，雖然由來已久，卻一直沒有引起足夠重視，這兩者的后果其實都同樣嚴重。強調社會安全風險治理領域的底線思維，就是要敢于面對安全問題，評估可能出現的最嚴重的社會安全風險，并且接受這種最壞的狀況。“灰犀牛”這一概念是由美國學者、古根海涅學者獎得主米歇爾·渥克（Michele Wucker）于2013年1月在達沃斯全球論壇上提出來的。正如其在《灰犀牛：如何應對大概率危機》一書中指出的那樣，所有災難的發生，事前都有征兆，而且“這些事前征兆早就明白無誤地呈現在絕大多數人的面前”，以提醒人們“適時采取應對措施加以防范”。[1]由此也為將底線思維運用于社會安全風險治理領域提供了現實和理論層面的必要性。

（一）堅持社會安全風險治理底線思維需要解決的關鍵問題

底線思維既是一種思維方式，更是一種思維技巧。社會安全風險治理領域的底線思維主要體現在三個方面：一是主動預測和研判社會安全風險；二是主動發現和設置社會安全底線；三是立足底線，主動防范和化解風險。具體而言，就是需要明確四個問題：何為社會安全風險的底線？這些底線一旦被突破，其后果如何？誰以主體的身份承擔防范這些底線的職責？又采取哪些具體措施來守住底線？

正如習近平總書記在2019年1月21日省部級主要領導干部專題研討班開班式上所強調的，“當前世界大變局加速深刻演變，全球動蕩源和風險點增多，我國外部環境復雜嚴峻”，這就說明當前社會安全領域存在風險是不可回避的客觀形勢。我國是人民當家做主的社會主義國家，那么，社會安全風險的底線就在于不能由于社會安全問題而影響民生，努力守住民生的底線，即保障民眾的基本生存和生活狀態、基本發展空間、基本權益等不被侵犯。一旦突破“保民生”這一底線，就會出現社會不穩、民心不定的后果，這與中國特色社會主義建設的根本宗旨是相違背的。

同時，社會安全不僅涉及人們工作和生活的各行業、各領域，而且還關系到每一個公民個體的生命財產安全和切身利益，這就必然對社會安全風險的社會協同治理提出要求。做好社會安全工作固然是公安機關等政法職能部門義不容辭的法定職責，但并不意味著就不需要其他力量的積極參與。相反，公安機關等自身在社會資源分配、人力資源協調、組織體系指揮等方面必然存在著局限，這就不可避免地會出現局部“失靈”的現象。因此，面對當前各種各樣的社會安全風險隱患及現實問題，公安等政法職能機關實際上無法也不必“大包大攬”“單打獨斗”，企事業單位、社會組織、公眾等社會力量同樣也是維護社會安全至關重要、不可或缺的主體。

所以，守住民生的底線，就需要堅持“主責在政府、主體在民眾”的基本原則，依靠全社會力量，充分發揮社會公眾的積極性、主動性、創造性，營造“人人關心安全、人人重視安全、人人參與安全”的社會安全文化，讓公眾自主自發而不僅僅是響應號召式地參與社會安全工作，形成政府各職能部門大力引導、全社會有序參與的社會安全治理格局，實現共建共治共享的目標。

（二）社會安全風險治理底線思維體現出尊重客觀規律與肯定主觀能動性的統一

底線思維充分考慮到在某種環境下社會安全領域可能產生的最差后果，提前預測各種風險，估算到可能出現的最壞情況，這是對客觀事物的正確認知，也是對客觀規律的尊重。同時，底線思維更強調對下一步的行動心中有數，針對預測到的潛在危機、風險和挑戰，超前構筑風險防范體系，主動采取有效措施，積極化解矛盾，轉化風險，爭取最大期望值，這是對人的主觀能動性的充分肯定。正如習近平總書記在2015年黨的十八屆五中全會第二次全體會議上講話所強調的，“要加強對各種風險源的調查研判，提高動態監測、實時預警能力，推進風險防控工作科學化、精細化，對各種可能的風險及其原因都要心中有數、對癥下藥、綜合施策，出手及時有力，力爭把風險化解在源頭”，確保“五個不讓”——“不讓小風險演化為大風險，不讓個別風險演化為綜合風險，不讓局部風險演化為區域性或系統性風險，不讓經濟風險演化為社會政治風險，不讓國際風險演化為國內風險”。

這種尊重客觀規律與發揮主觀能動性的統一表現在行動認知上，就是要全面承認風險的存在，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀牛”事件。“一頭灰犀牛就是指概率極大、沖擊力極強的風險：一個我們應該意識到的風險，就像是一頭兩噸重的犀牛，把牛角對準我們全速向我們攻擊”。[2]以灰犀牛來比喻危機和風險，意在表明原本應該很容易被發現的風險隱患，卻由于疏忽大意和應對措施不力而失去了最佳的控制風險的時機，最終釀成“碾壓模式”（Crash）的災難性后果。事實上，在當前風險社會環境下，這種“灰犀牛”無處不在。雖然無法直接知道類似于“灰犀牛”的危機會在什么時候、以什么樣的具體方式給社會安全造成破壞，但是可以確切知道的是，否認或忽視它們的存在都是不明智的。相反，只有積極承認它們的存在，才“不僅能避免危機的發生，減少生命和財產損失，而且還能給自己創造機遇”②。

由此也表明，強調底線思維并不是一味的退讓、消極、逃避，也不是以存在客觀風險為借口而不作為；相反，認識規律、尊重規律的目的在于積極主動運用規律、創造性地按照規律辦事，這也是在價值取向上對人的主觀能動性的一種肯定和彰顯。

（三）底線思維在社會安全風險治理中運用的現實必要性

十九大報告指出：“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。”新時代產生了新的社會主要矛盾，新的社會主要矛盾在社會安全領域的表現就是人民日益增長的多樣化的安全需要與不平衡不充分的安全供給之間的矛盾。具體來看，當前社會安全除了一般意義上的人、車、物等風險隱患，還存在著諸多新的風險類型，這些都在不同程度上增加了社會安全風險治理的難度。

一是由于城市要素存量變化和增量出現而形成的變更風險。在宏觀層面，城市的特點是人、車、物等要素高度聚集，隨著城市的發展，又有了這些要素的存量變化和增量出現，導致隱患問題潛藏其中，城市運行安全風險更加突出。在微觀層面，具體到某項活動，由于某些變化也必然產生變更風險。最典型的就是上海“12·31”外灘擁擠踩踏事件。上海外灘跨年燈光秀自2011年舉辦以來，至2013年已連續舉辦三屆，前三屆都是在外灘風景區舉辦。2014年12月31日的新年倒計時活動地點變更至外灘源，對這一地點變更可能帶來的風險，區政府未作評估，未對可能的人員聚集安全風險予以高度重視，缺乏應有認知，導致判斷失誤，最終釀成36人遇難的慘劇③。《道德經》中所言的“天下大事必作于細；天下難事必作于易”，“易”即改變，精細化管理的難點就在于針對“變化”能否及時進行準確調整。二是由于城市管理中存在控制間隙造成漏項而帶來的剩余風險。在管理學上，剩余風險是指運用了所有的控制和風險管理技術以后仍未能被覆蓋的風險，這類風險在城市管理中也存在。如年輕人越來越多地關注圣誕節、情人節、萬圣節等西方洋節，而且還有年幼化的傾向，這就為人口流動并聚集過程中管理漏項等風險的產生帶來了可能。三是由于城市管理相對滯后、認知缺乏、預見性不足而造成的新興風險。與當前眾多經濟運行新業態相伴相生的諸多風險就屬于此類新興風險隱患。如何對此進行準確識別，并能否予以有效治理，這是當前城市社會安全治理亟待解決的重點課題。

上述社會安全面臨的全新風險變量充分表明，來源復雜多樣的社會安全問題本身就是民生問題，對其治理必須彰顯戰略前瞻性，由此需要底線思維來協調、來保障、來引領，這是在社會安全風險治理中運用底線思維的現實必要性。

三、社會安全風險治理智慧策略的實踐運用

風險的本質是一種“不確定性”，社會安全中的“不確定性”就是各類社會安全事件發生及其演變趨勢、產生后果的“不可計算性”與“不可預測性”。在當前所處的大數據時代，大數據技術增強了社會安全治理主體的“計算”能力和“預測”能力，當“大數據”成為各種安全風險、事件或危機決策的基礎之時，風險與大數據相碰撞，所產生的安全治理形態的轉型，本文稱之為社會安全風險治理策略的“智慧”轉型。在具備底線思維的基礎上，尋求智慧策略就成為守住社會安全風險治理底線的具體措施。如果說擁有底線思維屬于“防范風險的先手”，那么，尋求智慧策略則是“應對和化解風險挑戰的高招”。只有兩者兼具，才能既“打好防范和抵御風險的有準備之戰”，也“打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰”④。作為一種計策和謀略，智慧策略之“智慧性”主要表現在根據當前社會安全形勢發展的變化而制定的蘊含“智慧”成分的行動方法。其主要表現為依托物聯網、大數據、云計算等現代信息技術，通過信息資源共享平臺，以社會公眾對社會安全的個性化需求為導向，收集、監測、整合與社會安全風險有關的數據與信息，實現社會安全風險精細化決策的一種現代風險治理理念和治理形態。其所強調的是大數據思維、知識與技術的廣泛性應用，借以提升“政府—社會—市場”多元主體協同并智慧應對社會安全事件的現代化治理能力，這也是一種“精打細算”的能力，由此與底線思維作為一種思維方法的精細化相匹配。具體而言，社會安全風險治理策略的智慧轉型體現為下述方面。

（一）社會安全風險治理智慧轉型改變的是社會安全風險隱患處置思路與策略

強調社會安全風險治理智慧轉型的關鍵，不僅在于以最小的成本最大限度地滿足人民群眾對公共安全及社會秩序的需求，更在于解決傳統安全管理及治理模式中存在的困境。傳統的安全管理模式重在事后應急處置，作為安全管理主體的公安機關等政府職能部門就猶如救火隊，哪里有火情就出現在哪里。之后也提出了社會安全協同治理的基本理念，但更多是側重于治理主體范圍的擴展，即除了公安機關等政府職能部門之外，還包括社會組織、市場企業等非政府治理主體。但面對越來越高科技化的違法犯罪手段，單靠人海戰術顯然是無濟于事的，如何增加“道”與“魔”較量中的技術內涵，則成為能否獲勝的關鍵。

實際上，當前的風險社會環境既是挑戰也是機遇。一方面，風險社會“凡事皆數據、數據皆關聯”的特點使得社會安全風險不僅存在，而且呈現出復雜化的特點。一是多樣化的風險類型并存，傳統與非傳統、網上與網下、國內與國際等交織共生；二是單一風險類型減少，風險的演化或衍化呈普遍趨勢，甚至極易公共危機化；三是社會安全風險涉及的人群、存在的時空領域都極為廣泛，幾乎是無所不在、無處不在、無時不在。另一方面，風險社會也有其積極意義。“從積極的角度來看，風險社會是一個人們的選擇余地擴大了的社會”，因為“科技創新通常使人們的選擇范圍擴大”，[3]由此充分彰顯出大數據環境下人們高度的自主性、選擇權、話語權和行動權，這也是現代開放社會的必然結果。面對挑戰與機遇并存的社會安全風險存在機理，傳統守株待兔似的人海戰術、滯后的社會安全事件應急處置策略已很難奏效，唯有通過智能安防設施采集風險數據，借助大數據思維和云計算技術分析、研判、預測其中的社會安全隱患，才能精準“點穴”，“靶向”定位，提高安全風險治理的預見性和精準度，實現以技術戰、信息戰為特征的社會安全風險治理的集約高效。這是基于智慧轉型的思路對于社會安全風險隱患的應對策略。

（二）社會安全風險治理智慧轉型的本質是實現社會安全風險治理的精細化

治理方式變革是社會環境變化的客觀要求。當前我國社會主要矛盾在社會安全領域的表現是人民日益增長的多樣化的安全需要與不平衡不充分的安全供給之間的矛盾。在溫飽問題基本解決之后，安全需求成為我國人民的基本需求，而且當前風險社會的安全需求還明顯呈現出個性化、網絡化、差異化、多元化、跨界化等諸多特點。傳統的粗放式、一刀切的滯后應對方式已無法滿足社會安全需求的這些新特點，需求結構的變化勢必帶來需求供給方式的變化，這就對風險的精細化治理提出了要求，沒有精細化，也就沒有安全供需矛盾的真正解決，這也是治理策略智慧轉型的本質所在。

《說文》中有“精，擇也”“細，微也”之解，精細化就意味著與選擇性、針對性、小眾化、個性化等概念相關，而且必須是一種持續化的狀態。所謂社會安全風險的精細化治理，就是要秉持這些精細化的理念，通過精密的制度設計、細致的過程推進，實行安全風險的治理從傳統的一體化、單一化、整體化、結構化向差異化、多元化、個性化、體驗化的轉變，由被動回應社會的安全訴求轉向主動滿足社會的安全需求，其基礎就在于現代科學技術力量的運用。由此，對于社會安全風險治理智慧轉型的精細化要求而言，必須包括以下四項核心要素：1.目標。精細化應具有明確的、達到特定預期的目標指向，社會安全風險治理智慧轉型的目標就是通過大數據預測得到對于社會安全風險發生的規律性認知，由此改變以往被動的救火隊一樣的工作方式。2.程序。精細化要求風險治理主體在完成任務的過程中具有明確的操作步驟和方法，也包括任務序列中某一任務所處的位置、先后順序、資源分配等。3.機制。精細化要求風險治理各要素、各環節之間建立良性的結構關系和運行方式，以促進持續化發展。4.反饋。社會安全風險精細化治理是一項完整的任務過程，衡量一項任務是否成功，就是要看有沒有一個好的結果作為績效反饋。上述四要素環環相扣，促進了社會安全風險治理中的信息共享、智慧決策和部門協同，最終有助于滿足不同社會群體在不同時空領域對于社會安全的持續化、多元化、個性化、細節化等需求。

（三）社會安全風險治理智慧轉型的實踐功能是實現智慧轉型的意義和作用

社會安全風險治理智慧轉型的實踐功能是指智慧轉型的思路與策略在實踐運用中所產生的意義和作用。一是有利于提高社會安全風險治理效能。過去對于社會安全問題的考量，較多是一種應急處置或者是事后彌補，這是一種被動的工作方式和靜態的思維視角。智慧轉型則是突出對于安全風險的關注，通過智能感知設備及技術的運用，能夠更加有利于挖掘和識別社會中的不確定風險問題，及時預警，達到避免安全風險升級，或者是降低風險造成損失的目的，以提高安全風險治理效能。這是一種主動的工作方式和動態的思維視角，也是最直接的實踐功能。

二是有利于降低社會安全風險治理的隱性成本。治理成本一般是指行動主體為實現治理目標而投入的各項資源的總和，[4]既包括人力物力財力等顯性成本，也包括制度體制機制等隱性成本。在當前社會發展環境下，隱性成本的降低顯然更能促進社會治理的現代化及可持續發展。以往由于“數據壁壘”及“信息鴻溝”的存在，“碎片化治理”既是一直存在的難題，更是治理現代化的一大瓶頸。這種片面而封閉的傳統治理方式極易造成“不識廬山真面目”的決策偏差，而且會由于重復勞動而加大運行成本，降低治理效能。社會安全風險治理智慧轉型的關鍵在于預測和共享，其中蘊含著智能化感知設備、大數據資源、多元化協同治理主體等治理資源的合理配置運作，強調改善風險治理結構、運行機制和績效評估，并勢必引起相關政府機構、社會組織等的職能重組和流程再造，這些都是降低隱性成本的必然成果，更是社會發展與進步的重要標志。這是最根本的實踐功能。

三是有利于改善社會安全產品和服務的供給側結構。社會安全風險治理的智慧轉型通過大數據思維及技術，及時發現社會民眾對于社會安全的多樣化需求，并給予全面、高效和精準的關聯分析，以公眾需求為導向，對公眾需求做多層次、多維度細分，對社會安全產品和安全服務的標準、機制進行流程再造，提高政府安全供給和公眾安全需求的契合度，打通社會安全保障的“最后一公里”。進而為改進安全保障方式、優化安全資源配置等提供科學依據，實現公共安全保障的精準化和個性化目標。這是最突出的實踐功能。

四、余論：辯證認識社會安全風險治理的智慧轉型

按照簡單性、單向度思維，當前強調對社會安全風險治理的智慧轉型，關注點往往容易首先而且主要集中在“智慧”層面，甚至只是集中在以“智”為指標體系的“智能”方面。實際上，對于智慧轉型的認知更應該運用復雜性思維、系統化思維。社會安全風險治理的智慧轉型首先是現代化社會治理創新的重要組成部分，應以建立一個完善的治理體系為目標，所以需要注重其在社會治理系統中整體功能的提升，包括面向公民的私權利、經濟環境的生態化、政府運作的法治化，以及社會發展的可持續化等。因此，對于智慧轉型的認知需要全面化，智慧中的“智”是技術、“慧”是人文，要注重“人機結合、人技結合、以人為本”，做到“集大成、成智慧”，注重在社會安全風險治理智慧轉型過程中的技術與人文并進。所以，從長遠來看，社會安全風險治理智慧化作為基于智能技術的融合創新，在突出治理效率的同時要更加注重以人為本，避免“數據異化”和“技術殖民”，以此實現社會安全風險治理的價值目標。換而言之，智慧轉型更需要強化社會公眾多樣化安全需求的導向，通過信息、技術、數據的應用來滿足公眾對于社會安全的高品質追求，輔助促進現代社會的治理趨于善治才是其標簽，這也是社會安全風險治理轉型智慧策略的最終追求。

說明：本文系2018年公安部公安理論與軟科學重點項目“智慧公安‘三維一體建設路徑及策略研究”（項目編號2018LLYJSHSJ003）階段性成果。

注釋：

①此處關于“社會安全”的概念，作者在《大數據戰略驅動下城市社會安全風險治理研究》（發表于《上海城市管理》2018年第4期）一文中已有完整闡述。

②此處關于“灰犀牛事件”的系列觀點，作者在《警惕“灰犀牛”式危機對城市公共安全的破壞》（發表于《上海城市管理》2018年第1期）一文中已有完整闡述。

③中央政府門戶網站，上海公布“12·31”外灘擁擠踩踏事件調查報告，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-01/21/content_2807484.htm。

④2019年1月21日，習近平總書記在省部級主要領導干部專題研討班開班式上的講話內容。

參考文獻：

[2]米歇爾·渥克.灰犀牛：如何應對大概率危機[M].王麗云，譯.北京：中信出版集團，2017.

安東尼·吉登斯.現代性——吉登斯訪談錄[M].北京：新華出版社，2001.

沈費偉，劉祖云.任務型治理：一種新的政府治理方式[J].公共管理與政策評論，2018（5）：55-64.

責任編輯：王明洲