生態環境損害賠償制度改革的江蘇實踐

賀震

環境有價，損害擔責，應賠盡賠。建立健全生態環境損害賠償制度，是踐行習近平生態文明思想、實行最嚴格的生態環境保護制度的具體實踐。2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），在江蘇等7個省市部署開展改革試點。生態損害賠償根據“誰污染、誰治理;誰破壞，誰恢復”的原則，由造成生態環境損害的責任者承擔賠償責任，修復受損生態環境，旨在破解“企業污染、群眾受害、政府埋單”困局。在被指定為試點省份后，江蘇把生態環境損害賠償制度改革作為全省生態文明體制改革的重點內容加以推進，積極開展試點實踐，為國家全面推開此項制度探索了經驗。

強化頂層設計和統籌推進

江蘇省根據《試點方案》和《關于在部分省份開展生態環境損害賠償制度改革試點的通知》，結合地區實際，制定《江蘇省生態環境損害賠償制度改革試點工作實施方案》（以下簡稱《實施方案》），經十八屆中央全面深化改革領導小組第二十七次會議審議后，2016年12月由省政府印發實施。《實施方案》明確了試點的總體要求、主要內容和保障措施，是開展生態環境損害賠償制度改革試點的指導性文件。

由省委省政府主要領導任組長的省生態文明建設領導小組負責生態環境損害賠償制度改革工作，統籌推進生態環境損害賠償制度建設，明確任務分工，及時研究解決試點工作中出現的困難和問題，確保試點工作有序推進。

為保障生態環境損害賠償制度改革試點規范開展，江蘇還出臺了一系列規定及辦法，構建生態環境損害賠償制度體系。

明確賠償權利人及承辦人

多年來，在公共生態環境受到損害后，存在著索賠主體不明確等諸多問題，致使公共生態環境損害得不到賠償，受損的生態環境往往得不到及時有效的修復。《實施方案》明確，省政府是江蘇省行政區域內生態環境損害賠償權利人。受省政府委托，原省環保、國土資源、住房城鄉建設、水利、農業、林業、海洋與漁業等相關部門根據職責分工，分別負責礦產、土地、水資源、耕地、森林及濕地、漁業（淡水）環境資源等損害的索賠工作。

省政府法制辦作為代表省政府處理涉法涉訟等相關法律事宜的專門機構，在具體案件辦理中，受省政府委托與上述負有環境資源監管職能的部門一同辦理。根據辦理生態環境損害賠償訴訟案件的需要，專門刻制了“江蘇省人民政府訴訟專用章”，這個印章也是由省政府法制辦（機構調整后合并到司法廳）保管。

在試點期間，以省政府名義提起的德司達（南京）染料有限公司、安徽海德石化公司、寧波人健醫藥化工公司生態環境損害賠償訴訟，通過省政府法制辦與省環保廳協同工作，保障了案件辦理的順利進行。

省市政府法制工作部門參與生態環境損害賠償磋商與訴訟，是江蘇省獨有的特色。

加強生態環境損害司法鑒定能力建設

生態環境損害司法鑒定機構與能力建設，是開展生態環境損害賠償重要的技術支撐。江蘇省把生態環境損害司法鑒定機構建設，作為生態環境損害賠償制度改革的基礎工作和重要環節來抓。

根據《全國人大常委會關于司法鑒定管理問題的決定》《環境損害司法鑒定機構登記評審辦法》等有關法律法規，2017年4月，向社會發布關于公開遴選江蘇省環境損害司法鑒定機構登記評審專家庫專家的公告。在規定的期限內，60余名專家提出了申請。經嚴格審核，組建了由38人組成的環境損害司法鑒定機構評審專家庫，細化了登記業務范圍和審查規范，推動了環境損害司法鑒定機構及司法鑒定人的登記管理工作。

試點期間，全省共有10家環境損害鑒定評估機構納入江蘇省高級人民法院委托鑒定平臺。其中，江蘇省環境科學學會于2004年由最高人民法院發布公告批準為環境司法鑒定單位，環境保護部南京環境科學研究所、江蘇省環境科學研究院于2016年納入《環境損害鑒定評估推薦機構名錄（第二批）》。

江蘇省域范圍內有10家司法鑒定機構（其中生態環境部指定的2家），在7個試點省市中也是最多的。

積極開展案例實踐

選取合適的生態環境損害案例進行磋商或訴訟，通過案例研究明確磋商和訴訟規則，是生態環境損害賠償制度改革試點的關鍵。試點啟動后，江蘇就著手進行案例篩選，先后對近兩年來的行政處罰案件和涉環境污染刑事犯罪的案件進行梳理，精心選擇確定案源，積極開展案例實踐。

試點期間，先后啟動6起賠償案例。省環境保護廳（現生態環境廳）、省海洋漁業局、省政府法制辦和常州市武進區環保局，先后啟動辦理了德司達（南京）染料有限公司水環境污染損害賠償案、無錫尚品石油有限公司傾倒廢油渣造成土壤污染損害賠償案、高寶邵伯湖“5.16漁業污染事故”損害賠償案、洪澤湖非法捕撈螺螄導致水生態環境損害賠償案。

試點期間啟動的省政府訴安徽海德公司生態環境損害賠償案，是全國范圍內由省級政府單獨作為原告起訴的第一案，被最高人民法院評為“2018年度人民法院十大民事行政案件”“人民法院生態環境保護十大典型案例”，被最高人民法院與中央廣播電視總臺共同評為“2018年推動法治進程十大案件”，入選中組部“貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，在改革發展穩定中攻堅克難的生動案例”。此案獲得眾多的全國性榮譽，充分說明了其創新意義和借鑒指導價值。

全國試點期間，7省市共啟動了27個案例，江蘇省占6例，也是試點省市中最多的。

為國家層面提供經驗

試點期間，江蘇省進行了多項突破，如明確7個負有生態環境監管職能的部門職責分工及案例試點要求;明確由省政府法制辦與省有關部門共同對全省范圍內有關生態環境損害賠償案件提起磋商或訴訟;探索構建生態環境損害賠償制度體系;創新賠償達成形式，在磋商賠償、訴訟賠償兩種形式之外，成功嘗試了行政命令賠償;全面摸排本省環境損害鑒定評估能力，初步摸清全省鑒定評估能力現狀;積極開展制度創新，通過對以往案例的梳理，分析生態環境損害賠償制度建設中的需求和需要關注的問題，提出生態環境損害賠償制度的完善路徑等。

江蘇的許多探索，被國家層面吸納。例如，江蘇省探索的與環境公益訴訟銜接、強化司法保障的機制;以代表、委托等方式指定相關部門開展賠償工作，集中解決索賠工作授權的問題;在規范環境損害鑒定評估體系、明確賠償資金管理措施等方面，都形成了可供全國借鑒的經驗，為生態環境損害賠償制度在全國試行作出了探索。

構建生態環境損害賠償制度體系

2018年1月1日起，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《生態環境損害賠償制度改革方案》在全國施行。這個方案是2015年試點方案的升級版，與試點方案相比，一是將賠償權利人由7個試點單位省級政府擴大到全國省地兩級政府，二是設定了磋商前置程序。由此，生態環境損害賠償制度改革已從先行試點進入全國試行的新階段。

之后，江蘇省委辦公廳和省政府辦公廳聯合印發實施《江蘇省生態環境損害賠償制度改革實施方案》。江蘇在推進生態環境損害賠償制度改革方面，又邁出了堅實的一步。

為促進方案的細化和落地，省政府辦公廳發布了江蘇省生態環境損害事件報告辦法、生態環境損害鑒定評估管理辦法、生態環境損害賠償磋商辦法、生態環境損害賠償起訴規則、生態環境損害賠償資金管理辦法、生態環境損害修復管理辦法、生態環境損害賠償信息公開辦法等文件，連同省高級人民法院關于生態環境損害賠償訴訟案件的審理指南，構成了獨具江蘇特色的生態環境損害賠償“1+7+1”制度體系。這使得方案在操作環節有了抓手，也為以后制定相關法律法規探索了實踐經驗。

目前，全省通過司法廳評審登記的環境損害司法鑒定機構共12家，鑒定業務覆蓋所有環境要素，基本滿足目前生態環境損害鑒定評估需求。2018年，省內環境損害司法鑒定機構接受委托開展環境污染物性質鑒定99件、開展環境損害評估31件，為環境行政執法、刑事偵查和法院的審判工作提供了及時有效的專業服務。

2018年，全省新增案例實踐數50起。其中，由政府相關部門主導簽署賠償協議的44起、啟動磋商的6起。案例實踐數量位居全國前列。

（作者單位：江蘇省生態環境廳法規處）

責任編輯：張寧