邁向社區規制治理：一個分析框架*

徐建宇，紀曉嵐

（華東理工大學社會與公共管理學院，上海200237）

習近平新時代中國特色社會主義思想強調理念是行動的先導，一定的發展實踐都是由一定的發展理念所指導的，而社區治理作為一種旨在促進基層社會發展的實踐，其本身的發展同樣需要理念的指導。事實上，隨著城市社會復雜性、不確定性的不斷增長，以及政府職能擴張的有限性，城市社區治理的開展，更加依賴社區治理理念的創新與治理工具的獲取和選擇，這直接關系著社區治理的有效性。另外，在當前的城市社區治理過程中，仍然存在著社區自主性治理與社區控制之間的張力。由此，我們需要回到城市社區治理的本土化視域內，重新審視和理解治理與規制之間的關系，希望運用社區規制治理來給予城市社區以新的治理理念和思維，以此進一步優化社區治理結構，深化社區治理過程實踐。

一、問題的提出：社區治理的轉向及面臨的困境

在城市社區治理中，“誰在治理”和“如何治理”兩個問題貫穿于社區治理的整個過程。隨著城市經濟社會的發展，城市社區變得日益復雜，由此衍生的不確定性和流變性，使得社區需要形成以政府、社區和社會組織等多元主體共同參與的治理格局。這一治理格局的形成，在一定程度上回答了“誰在治理”的問題。但這又拋出了新的問題，諸如怎樣確定治理的范圍、如何確立治理主體的邊界以及如何消除治理責任的模糊性等，而這實際上涉及到“如何治理”的問題。值得注意的是，只有當組織結構和行動路線具有線性特征時，才需要突出強調行動者的主體性，而當行動系統變得復雜、行動目標變得不確定、組織結構和行動路線出現隨機調整時，行動者實際上也會處在互動中，這個時候，主體與客體的理解框架就不再適用。[1]進一步來說，當我們將城市社區理解為一個復雜的社會系統，并將社區治理視為一個制度安排與行動實踐的過程時，所有的治理主體在事實上轉化為治理中的行動者。沿著這一思路，當社區治理面向社區生活來思考“如何治理”的問題時，社區治理就轉化成為各種治理主體的行動者與作為集體行動系統的社區之間的問題，這一問題關切著行動者、行動策略和行動實踐的議題，而規則是構成這些議題的核心命題。由此，城市社區治理在應對“誰在治理”和“如何治理”的問題時，需要從“主體轉向規則”中尋找新的答案。

從城市社區治理的實踐層面來講，因城市社區組織的發展、社區公共事務的復雜化以及社區的日益開放，當前城市社區治理正面臨兩個治理困境：

第一個困境為由于在社區層面缺乏統一的規制，城市社區治理陷入一種現實意義上的組織化無序狀態。其主要呈現在三個方面：一是在當前的城市社會基層治理中，自上而下壓力型體制的存在，使得作為社區群眾自治組織的社區居委會被賦予各種角色，其在事實上成為街道辦事處的“腿”，承擔了大量的行政職責，使其沒有足夠的時間和精力來對社區進行自在自為意義上的再組織；二是雖然在當前的不少社區中存在著社區自組織、社會組織和駐區單位等各種組織，但這些組織一方面在社區治理中存在著角色不清、組織邊界模糊以及權責重疊交叉等問題，難以基于社區的統一性被規范性地整合。另一方面，因這些組織各行其是、各行其道地散落于社區治理的各個環節，故而無法形成有序的社區治理組織架構；三是當社區的不同組織面對各種具體的問題時，因每個組織的資源和能力都不足以令其應對各種情況。因此，尋求組織間的合作成為經常性的選擇。但組織自利性及組織有限理性的存在，使得或多或少處于一定結構和規則體系約束中的不同組織及其成員，仍然傾向于以各自本身的行為和策略進行協商和博弈，這使其在尋求彼此合作的過程中總是會面臨組織化無序的風險，即“組織表面的秩序下面，隱藏著巨大的無序”[2]。

第二個困境為社區中自我規制的衰落。城市經濟社會的發展以及社會勞動分工的加劇帶來了城市社會階層的分化和利益的多樣化，并催生了人們對社區生活差異化的追求。同時，社區居民在職業、文化背景和教育經歷等方面的諸多差別使得社區居民難以實現社區生活道德上的自治。這意味著基于社區生活道德自治衍生的自我規制不可避免地走向衰落。這一衰落主要表現在兩個層面：一是就個體而言，自利的誘惑、信任的缺乏以及較低的越軌成本使得社區居民難以出于社區責任感、獲取聲望或自我節制等動機來對自己的行為進行主動地自我約束和自我規范；二是就組織而言，在當前社區治理中不斷強調要由社區組織自身來強化自我規制時，卻忽視了社區組織的自我規制如果不服從諸如政府等社區外組織的監督，將導致其所制定的規則得不到審查，規則的執行也缺少問責，反過來更加劇了社區中自我規制的衰落。

由此，當城市社區被視為一個制度安排與行動實踐的社會系統時，伴隨著模糊化、不確定性和復雜性的不斷再生產，社區治理的取向正逐漸從“主體轉向規則”，而在實踐層面，社區中存在的組織化無序和自我規制的衰落也正在成為社區治理面臨的困境，這使得傳統的社區治理思維難以應對城市社會發展給社區帶來的風險，社區治理亟需“制度的回歸”。由此，規制在社區中的作用重新被突顯，其與治理有著同等重要性。從這個意義上來說，我們試圖從“發現社區”中重新思考和梳理社區與政府的關系，更加注重制度設計和行動框架，突破傳統自上而下的命令——控制式實踐模式和簡單化的多元主體治理思維，以期在政府規制與社區自我規制、自治與共治中找到一種平衡，而這就需要嘗試將規制與治理予以結合，形成社區規制治理。正如習近平總書記多次強調，我們要適應國家現代化總進程，加快推進國家治理體系和治理能力現代化，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。城市社區作為城市社會治理的基本單元，其是國家治理體系的重要組成部分，因而，對城市社區的治理同樣需要注重治理的制度化、規范化和程序化。因此，本文將從公共治理的角度來詮釋社區規制治理，著重關注規則、制度和程序的價值和意義，并從治理理念和治理工具的層面來理解社區規制治理，從中引出其內涵和特征，且以規制治理空間和規制治理過程構建起社區規制治理的行動框架，借此進一步探討社區規制治理的原則，進而建立起社區規制治理的分析框架，以此系統地勾勒出社區規制治理概念的疆域和圖景。

二、城市社區規制治理的要義

當前城市社區治理倡導公共治理這一理論與實踐，其強調治理主體的多元化、治理方式的多樣化和治理依據的多樣化等，但其面臨的核心挑戰之一是如何在社區中讓多元治理主體合法、有效、積極地參與到社區治理中，并構建起規范化、常態化和持久化的社區秩序。而這就需要依賴政府、社區、市場和社會形成社區治理網絡，但當社區治理網絡難以克服不同主體之間不斷的意見分歧時，治理網絡失靈就會發生，并會引致社區治理陷于缺乏協作、責任模糊以及無效率的集體決策甚至是決策失敗，等等①See Eva Sorensen,Jacob Torfing.Theoretical Approacher to Metagovernance.Palgrave Macmillan,2007,pp.71-172.。因此，治理網絡要具備有效性，就需要一定的規則來加以規制，沒有規則，程序就無法展開，沒有合理的程序，就難以形成有效的協商、問責和決策，也無法吸引社區居民等參與社區治理。這表明社區治理應當注重規制本身的治理價值，應將其置于與治理同等的地位。從現實意義上來講，社區是基層政權建設的重要基礎，推進社區治理是鞏固基層政權的重要內容。正如習近平總書記多次指出，社區是基層基礎，只有基礎堅固，國家大廈才能穩固。在這里，社區規制治理的基本目標旨在強調以規制與治理的結合，而在社區中培育和強化制度意識、規范意識、程序意識以及組織意識，以此加強城市基層政權建設，鞏固黨的執政基礎。由此，基于二者結合而成的社區規制治理，我們可以從治理理念和治理工具的層面來理解其內在的旨趣，并從其內涵和特征中來詮釋社區規制治理的要義。

（一）作為治理理念與治理工具的社區規制治理

1.作為一種治理理念的社區規制治理

為應對城市社區日益復雜的社區環境和公共事務，傳統的命令—控制式的社區管理模式愈加難以應付，人們開始轉向新的治理理念，嘗試新的治理模式。其中圍繞國家與社會關系的建構所形成的元治理理念最引人注目，其核心思想是強調政府、市場和社會形成協同治理，主張政府在社區治理結構中應扮演一種指導者、協調者和仲裁者的角色，其責任是指導、駕馭和協調社區治理中不同的治理主體以及為社區發展確立運行準則。但元治理同樣會遇到失敗的可能，而要在治理過程中減低治理失敗的可能風險，就需要對元治理及其形成的治理網絡予以規制，即邁向社區規制治理。在這里，基于社區元治理及其治理網絡衍生的規制治理是規制與治理的復合體，凸顯的是一種“制度是如何充滿活力”的治理理念，其核心命題指向超越個人的制度存在與延續是具有生命力的。正如馬克·貝維爾等認為公共治理最終會走向“去中心化”，即強調去行政化和去國家化，但這并不能刻意去回避規則本身的存在。②See Mark Bevir.The Sage Handbook of governance.Sage Publication Ltd,2010,pp.203-217.詹姆斯N·羅西瑙也指出沒有政府的公共治理是一種只有被多數人接受才會生效的規則體系，這些規章機制的存在在其活動領域內能夠有效地發揮功能。[3]從這個意義上來說，社區規制治理正是意識到“制度或規制本身是價值、規范和原則等治理秩序不斷提升的過程治理”[4]。在城市社區治理中，當我們將制度理解為無形之觀念和有形之組織時，以觀念體系而穩定存在的制度能為社區治理提供一種為社區成員共同接受的基本理念規范，使其成為社區成員認知社區治理，凝聚社區共識的前提。而化為組織的制度則以組織形塑的集體行動在社區制造一種集體思維和集體意識，尤其是以制度化的行動賦予社區成員以“組織身份與歸屬感”，使其在組織中生成一種制度自覺。由此，社區規制治理通過強調組織和觀念意義上的制度設計和行動安排而讓制度本身充滿生命力，并將其注意力放在社區治理結構和過程的調適上，利用各種制度來對不同的治理網絡進行規范有效地選擇、協調和銜接，從而實現治理網絡的平衡。

2.作為一種治理工具的社區規制治理

為應對城市社區治理的失靈及由此引發的治理總體性危機，城市社區亟需一種有效的治理工具來加以應對。正如戴維·奧斯本等所說，“現代政府諸多失靈之處不在目的而在手段”[5]。這意味著治理工具的選擇和運用對于實現社區有效治理是非常重要的。事實上，規制是現代新治理環境中公共行動工具的重要組成部分，其強調從復雜的規章制度和等級命令轉換成共同的使命和承擔績效責任制度。[6]在這一認識的基礎上，社區規制治理作為一種治理工具是實現公共議題和公共政策目標的策略機制，隱含著其是作為社區治理創新方案存在的以及其自身能帶來進一步后果的意味。

當前多元主體構建的社會治理結構網絡化帶來了“治理工具”使用責任劃分不明確和追訴難等問題。[7]這要求社區治理主體應對社區治理工具的運用施以更為嚴格的約束，而這一約束意味著要在規制上進行創新，這正好契合了社區規制治理作為治理工具意義上創新方案存在的價值。其核心思想是注重規制在社區治理中的適用性，致力于將政府規制、社會規制與自我規制的內容嵌入社區治理中，尤其注意以規則、制度和程序強化對社區治理中組織間的關系、網絡和過程進行規制，以此突破傳統公共行政意義上的強調組織內官僚制運作的社區治理路徑。另外，從社區治理工具的意向性來講，“采用規制的方式，在于更好地關注結果的最優化、關注具體政策的實施過程”[8]。因而，社區規制治理在具體行動中主要表征為其給社區帶來的進一步后果：一是社區規制治理提供了一種新的治理意味，即更注重治理工具的組合賦意，更強調規制和治理在政策意義上的組合、引導和協調，包括利益相關者參與、規制工具選擇和程序規則的公開制定等，同時更注意將政治性、社會性和技術性共同融入社區治理中；二是社區規制治理提供了一種新的治理面向，規制通過將規則、制度和程序嵌入社區治理中，將人的自利性等欲望限制在規范性的框架內，以此明確不同治理主體可能發生互動的范圍，并以規則、程序和制度的運作保證社區治理的具體政策不會因治理手段的變化而發生偏離。

（二）社區規制治理的內涵與特征

社區規制治理主張將規制與治理進行結合，并將社區秩序的功能化、制度化和規范化作為社區治理的方向，其目的不在于規制本身，而在于規制之外的效應，其目標是在社區治理中嵌入“持久性的社會關系”，這些關系反過來又為社區治理的展開提供機會和支持，在此基礎上以選擇與約束的聯結形成既非市場又非層級制的網絡式、組織化的治理結構。其內涵主要指公共組織以更為透明和包容的協商、決策和組織的方式及策略對那些私人居民重視的活動以及社區發展的重要議題進行持續、集中地指導、調適、協調以及說教，并以程序、制度和規則形成一種以公意為基礎的“最低限度的共識”，據此不斷矯正、規范社區運行的管理秩序，進而實現組織與個體的相互對話、問責、合作以及依賴，以此生成社區共享的知識和共同的信念，推進自我監管、反思性規制以及合作式治理架構的形成，促成規制與治理共在共生的過程。

從這個意義上來說，社區規制治理強調規制與治理的互動，以期在規制中實現治理，在治理中實現規制，其有著以下特征：第一，其主張一種多元性，強調建立更公平、更有效率、更具參與性的治理體系來實現不同治理主體間的對話，以突破傳統社區治理的線性思維；第二，社區規制治理強調公意，其希望依靠程序、規則和制度來調適國家、社會、市場和社區四者的復雜關系，并希望建立能達成“最低限度的共識”而不是追求“高度一致”的協商機制，進而得以在社區嵌入持久的社會關系；第三，社區規制治理追求一種可問責性，其由誰應當被問責、向誰問責、就什么事項負責、對何事項、通過什么程序以及應當產生何種結果六個要素組成，并表現為治理對象、治理過程以及治理目標—手段的可及性和一致性。在社區治理中以規則、程序和制度來設定問責主體、問責方式、問責標準、問責范圍、問責程序及責任后果，以此形成一種“延伸的問責結構”，并將其嵌入社區治理結構中，以保證社區治理環節的有序性、治理過程的有效性和治理主體的擔當性；第四，社區規制治理具有一種尺度性，這種尺度主要呈現于兩個方面：一是其更關注社區自治權、政府公權力和第三方權力間的關系，旨在借助規制來踐行一種分權，以此明確社區治理中不同性質權力的范圍、內容和邊界，并為不同的治理主體提供一種以權力為中軸，以制度為歸依的治理尺度。這意味著理順關系本身是一個整體性的制度框架，治理結構的諸要素無不受限于這一特定制度框架，而通過分權則希望形成受約束的主體自主性，并以契約、理性、自律等“新聯結點”取代或部分替代指令、政治成分、動員等“舊聯結點”[9]。二是強調將社區規制拓展至特定范圍（而不是全范圍），且在設定社區規則、建立社區民意反饋機制、完善監督程序以及創設糾正違反規范性行為等回應機制的一系列規制任務、規制工具和規制過程中建立一種專門性的尺度標準；第五，規制治理是一種重視距離調節的治理，其將距離視為一種資源。組織和個體在面向彼此的聯系和溝通中通過規則、制度和程序來制造、調節和重構其與政府、社會、市場和社區之間的關系以實現對各自認知、情感、信任以及認同等心理距離的調適，繼而在彼此應然距離和實然距離間形成一種關系均衡；第六，社區規制治理強調以規制來反思治理，其主張在社區治理中要建立自主性的反思機制，注重治理架構中的公私主體在不同的社區治理環境和情境中對社區治理實踐本身進行制度化、程序化地反思，尤其是在這一反思中關注和容許受規制者自主立意、執行與解釋治理的規則、制度和程序；第七，社區規制治理強調一種自律性。其希望通過規則、制度和程序來強化社區中私人意志和集體意志衍生的共同理解以實現社區中道德層面的自治，并借助社區規制來幫助個體內化一種規制意義上的道德觀念以生成自我規定、自我監管的行為準則，以此在社區社會關系中建立起道德自律的框架；第八，社區規制治理旨在提供一種反向的自由空間。其以程序、規則和制度來界定社區中公私的范圍，類似于草地中的一塊菜園子，用柵欄來圈定權責利，僅規定不允許到園內吃菜，但外邊的草隨便吃，據此反向地提供一個自由的空間，繼而以平等的規則、制度和程序進行一種機會分配的調整來確保社區中處于不同社會境況中的人們擁有同等的機會參與社區治理。

三、城市社區規制治理的行動框架

城市社區規制治理的內核是其在治理中的行動主張，這一主張希望以社區治理空間的拓展和延伸以及社區治理過程的積累性和常態化來回應當前社區治理的要求，并朝向構建自治共治意義上的規范化的行動框架來展開社區治理。從行動框架的指向上來說，社區規制治理的行動框架主要沿著兩個思路前行：一是社區規制治理主張要在制度空間和行動空間中思考治理的體制、機制和具體方略，并在對社區治理的目標、理念和意圖的理解與期待中開展一致性的治理行動；二是基于社區成員體系的存在而在社區規制治理過程中強調要從制度安排和行動實踐中調整和規范多元行動者間的行為，以形成一致性的治理關系。這種基于空間和過程所生成的一致性使得所有的制度、規則和程序以及受規制支配的治理行動和治理關系得以被保存。但這種一致性的維系需要圍繞規制治理空間和規制治理過程形成以制度與行動的共在共生為指向的行動框架來規范、強化和勾連不同行動者的行動和關系以達致治理的有效性。

（一）規制治理的空間：制度空間與行動空間的面向

事實上，當規制治理被置于社區這一復雜的行動系統中時，不同的治理主體就自然地轉化為社區這一空間內的行動者，其生成和展開依賴于現有制度安排提供的制度空間，而行動者圍繞協商、決策和規引的互動與同構則構成了行動空間。其中，面向治理的規制行動在制度空間中對不同行動者的行為進行規制，而不同行動者的行為則在行動空間中通過行動的動態演進與行動糾錯不斷形塑著制度，二者共同構成了社區規制治理的空間，并在彼此互動中形成面向社區規制治理空間的機制，如圖1所示。

圖1 社區規制治理的空間面向機制

1.制度空間：制度取向、制度因素和制度關系的演繹

當社區治理在推進社區發展時，其并不會即時顯現推動的作用，而是會在社區發展的每一階段將治理的效能以一定的形式進行積累，繼而形成一種積累體制，這一積累體制需要制度取向、制度因素和制度關系構成一個制度空間來進行支撐和調節，其本質則凸顯著“社區—制度”結構的重要性。可以說，來自政府、市場、社會和社區的多元參與者，惟有在一個制度化的框架中相互依存，才能為實現一定的公共價值而展開聯合行動。[10]事實上，社區中各種相關制度，比如法律、政策規定和社區公約等在塑造社區空間過程中演化的動態表明，制度空間中的制度取向有著五方面的內容：一是尋求不同制度對社區發展產生影響；二是探究各種制度規制社區空間的過程和后果；三是制度環境和架構如何推進規制治理的創新，尤其是注重利用擴展的制度空間拓展規制治理；四是重視社區制度空間的文化基礎；五是關注制度的某種結構性安排，如組織。另外，“社區—制度”的連結要求在社區空間中通過制度化過程將正式與非正式的制度因素進行組合、搭配和運轉以產生協同作用，進而形成一套被共同認可的行為規定，由此衍生出制度因素對于社區規制治理結構—過程的重要性，而制度空間內的制度因素應包含四組關鍵因素：政府監管，主要是以監管強化社區自身在治理中的方向、責任和選擇，形成“政府—社區”的制度結構框架；法律法規及黨的章程，主要強調《城市居民委員會組織法》《城市街道辦事處組織條例》等以及《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》在社區規制治理組織架構構建和運作中的規制作用；社區建設政策，主要指政府在制定、執行、反饋和糾正政策的過程中給予社區以引導和限定；組織體系，由居委會、業委會等社區自組織來構建規制治理的組織網絡以強化社區的主體性地位和營造自主性氛圍；社區文化，在社區中指向生活中的慣例、符號或認知的網絡系統，目的是要提供一個行為樣板和意義框架來指導行動者的行為。而當制度在其形構的空間中成為共同的約束性內容時，其體現著社區中不同行動者一致性的立場和偏好。此時，制度將從文本和觀念轉為一種規則性資本，在其注入社區網絡中時延伸出基于社區空間的制度關系，其主要指在共同理解的基礎上不同的行動者以互動達成在社區特定場合中“適宜”和“不適宜”的共同認識，以此讓制度關系指向一種規制，表現為手段—目的意義上的規范關系、行動效率—收益意義上的規則關系以及雙向互動意義上的制約關系，并讓制度關系以一系列明確或隱含的原則和方式覆蓋社區空間并發揮具有不同程度效力的約束作用，實現行為者的行動與期待在制度空間內的融合。

2.行動空間：協商、決策和規引的互動同構

“制度作為一種共同的心智模式或解決之道”能否于社區制度空間中調整行動者的行為和關系取決于行動者所營造的行動空間在何種程度上契合制度空間。[11]事實上，在社區規制治理中，當以規制為行動歸依的制度在指向社區治理結構性轉換時，行動空間將超越小區樓棟等物理空間的限制，而具有了更多的內涵。因而，我們結合社區公共性與私性，從協商、決策和規引三方面來理解規制意義上行動空間的面向。從規制與行動的連結來說，當協商遇上空間會呈現出兩種樣態：一是空間內的協商，這指的是在社區治理中，協商的展開是在具有物理性的社區空間內進行的，各方能在這一空間內基于一系列規則、制度和程序來聽取彼此的想法和意見。當在這一空間的協商結束后，此時的社區空間又成為呈現協商結果的空間；二是協商的空間，這里有兩層含義：第一，社區治理行動得以展開的前提是各方行動者都認同社區治理中共同的規則、制度和程序。在此基礎上，不同的行動者彼此才能騰出協商的空間，為共同行動創造可能和條件；第二，當各種議題進入協商環節后，不同行動者對這些議題本身的討論無形中就構造出一個社會性意義上的協商的公共空間，進而會形塑一種協商機制來規制協商的過程和商定的行動，這給行動者能重新聚攏為行動共同體提供了機會和條件。在規制治理的行動空間中，決策作為行動的基礎，其同樣開辟了一個空間，這一空間主要由內容、狀態空間和技術路線構成。其中決策者、決策事項、決策責任、決策行動指南以及執行決策的行動者共同構成了決策在其空間中的內容。狀態空間則將時間因素引入決策行動中，將隨著時間的流變可能引起社區狀態變化的個體和組織組成一個有序的、連續性的集合，并以決策可能引發社區變化的狀態數目為軸組成一個空間，以此關注和反映規則、制度和程序的安排和運作帶給社區的確定和不確定的狀態。另外，社區環境—公共議題—社區動態—治理架構—決策應用—治理行動—治理展望則構成了決策在行動空間中獲取支持的技術路線。在社區行動空間中，在規制中進行引導是一項重要的價值。因而，我們可將規制引申為規引，并把規引視作一個“設計的問題”覆蓋整個行動空間，其主要內含兩方面的內容：一是約束設計。規引中的約束設計旨在為組織與社區創立關系契約和心理契約，以此支持規范的生成。這表明對于規制治理，約束設計要注意，當規制治理轉向利用參與者的知識、能力和資源介入社區治理時，應強調和吸引不同利益相關方參與對各種規則、制度和程序的制定，推動自我約束、合作式約束及半自愿式約束的形成。或者說，規制治理是要利用政府、企業、行業協會和公眾的知識和資源，以最有效的方式來應對復雜的、非結構化的、快速變遷的問題。[12]二是激勵設計。規引中的激勵本身需創設一種設計，這種設計覆蓋整個協商和決策的空間，其內容包含自主選擇規引的機會和選項、限定成果分享范圍以及強化聯合性回報的概念，這些內容會使得社區內的行動者產生強有力的諸如舉報越軌行為的道德激勵，以此強化社區中自我主動約束他者的動機。

（二）規制治理過程：制度安排-行動實踐

當制度空間和行動空間構成規制治理的空間時，制度安排和行動實踐形塑著社區規制治理的過程，社區規制治理在其過程性實踐中同樣注重引入規則、規范和程序，由多元的行動者據此來構建規范性的治理網絡，并在其中嵌入不同行動者的關系且將其持久化，以此形成組織與個體的有效連結、一致性行動和雙向規制。在整個社區規制治理過程中，我們發現其暗含著在治理中進行規制以及在規制中進行治理的行動旨趣，這一旨趣指引著制度安排的創設及其衍生的行動主張，其與規制治理的過程要素和行動鏈內容共同構成社區規制治理具體過程的全部實踐。

1.兩種制度安排及其基礎上的行動主張

社區規制治理中的制度安排指經由組織單元設定并從中進而構造社區組織結構，最終確立起個體和組織運行準則的過程和狀態，其主要指向在治理結構中建立規制與治理間有意義的聯系。當我們將社區治理視為一個長期應對社會轉型的歷史過程時，按照制度的時間性和持續性，社區規制治理中的制度安排可分為兩類，一類是正式制度安排，一類是過渡性制度安排。對于行動者而言，法律法規等正式制度嚴格框定著社區治理中的組織和個人，是二者不言而喻所要接受和遵守的，也是其不可逾越的行動邊界。相較于正式制度，過渡性制度安排是一種試驗性、嘗試性、暫時性的特殊類型的制度安排，其旨在解決社區治理中因權力結構調整和變遷引致的非均衡以及在社區治理結構中不同制度安排之間出現的不協調狀態。[13]正如青木昌彥所說，只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可維系的。否則，精心設計的制度很可能高度不穩定。[14]面向社區治理的長期目標，我們可將社區治理過程分成若干階段，在每一階段通過實行過渡性制度安排來專門性地應對此階段社區治理的失靈，并從制度實踐的效果中及時調適規制治理的行動和決策信息，從而既可以對治理行動進行及時規制，又可以避免因為某些外部制度與治理行動的非均衡而帶給治理以阻滯，以此有效地防止和降低了社區治理的風險。無論是正式制度安排還是過渡性制度安排都旨在強調制度背后所隱含的規制意味對于社區治理的重要意義和價值，二者共同框定著社區規制治理的行動邊界。由此社區規制治理衍生出兩種行動主張：一是以規制性行動讓跨越邊界的治理變得有序有效。其意指為了突破碎片化、各自為政和視野狹隘的治理結構，側重于以規則、制度和程序為約束與選擇的條件，以政策激勵、項目控制和提供服務的方式來鼓勵、引導和規范政府、組織及居民等力量有序地跨越各自的行動邊界，形成一種整體性的社區治理；二是社區規制治理更注重在社區治理中賦予政府等公共組織一項新的使命，即在治理行動中要求其向社區提供規范性知識，強化社區“需要規范性”的觀念，而不僅僅專注于如何吸引組織和個人參與社區治理。

2.制度安排—行動實踐的具體過程

社區規制治理具體過程的展開以政府、社區組織和居民為主要行動者，以規制治理的目標、規制治理方案、規制治理的行動者、規制治理的責任與激勵、規制治理的工具以及改進規制治理的策略構成規制治理的過程性要素，以規制治理方案的設定、規制治理方案的執行、規制治理行動的調適、規制治理結果的監督形成規制治理過程的行動鏈。由此，行動者作為行動過程的主體、過程性要素作為行動過程的基本內容、行動鏈作為行動過程的接合點，三者構成社區規制治理具體過程的制度——行動結構。這一具體過程的展開，循著兩條脈絡（如圖2所示）：一是結構化的脈絡。其中社區居民的自我規制、居委會等社區組織的組織規制以及政府機構的政府規制的存在是社區規制治理過程結構化的前提。一方面，政府機構與社區組織在以范圍、方式和狀態對社區居民進行組織規制時，社區居民也在自我規制中向對方輸送私人規范，以對社區組織和政府機構進行社會化監督，進而彼此形成社區規制結構化意義上的連結。同時，三者通過對各自規制內容的接受、遵守、妥協以及協商等方式來集合各方的規制力量，并對這一規制力量集合進行結構化的整合。另一方面，我們將社區規制治理的范圍劃分為自治范圍、規制范圍以及介于二者間的混合范圍，在此基礎上確立正式制度和過渡性制度安排，并指向對社區生活邊界和規制邊界的劃定，從中確定責任與激勵的設計、規制中心與治理中心以及規制治理對象和活動，以此構成限定社區規制治理分層和分類的結構；二是行動化的脈絡。其中社區居民、社區組織和政府機構所涉的規制力量的集合以及由規制治理的目標、方案的設定和行動者參與構成的社區規制治理的前端成為社區規制治理制度安排—行動實踐過程的行動起點。其中隨著規制力量集合不斷輸入社區規制治理分層和分類的結構，社區規制治理具化為以規制治理方案執行和規制治理行動調適為主要內容的社區規制治理的行動集成，并受到社區規制治理前端外化的各種行動意義上的部署的影響。而社區規制治理過程的監督則是通過在時空進程中由規制力量的集合對整個社區規制治理的過程進行評估來調整當前和下一階段的制度安排和行動實踐。值得注意的是，社區規制治理工具和規制治理策略的應用以操作化的形態整體性地影響著社區規制治理結構化和行動化的具體過程。

圖2 社區規制治理的過程性機制

四、城市社區規制治理的原則

當基于治理理念和治理工具認真審視社區規制治理，且從其內涵和特征中建構其行動框架時，我們需要圍繞其價值、意義和行動旨趣來思考其內存的原則。由此，社區規制治理衍生出了重要性原則、回應性原則、模糊性原則以及調適性原則。其中，重要性原則是規制治理的基礎，回應性原則是其關鍵，模糊性原則是其切入點，調適性原則是其保障，四個原則成為開展社區規制治理的方向和依據，其從主體性、實踐性和策略性三個方面聯結著社區規制治理的對象、過程和結構。

（一）社區規制治理之重要性原則

在當前的社區治理中，不同的行動者諸如政府既沒能力獨自面對復雜的社區，也沒有必要對社區進行全面地控制，由此衍生出重要性原則。這一原則同樣適用于社區規制治理，其指的是以公共組織為主的行動者在考慮社區環境、治理風險和治理成本等因素的基礎上，關注重要的治理事項并對其進行規制，且從中創建社區治理網絡的關鍵節點，據此把控社區治理的方向和進程。在這里，社區規制治理的重要性原則指向兩個類別：一是重要性原則指向“事”本身。在社區規制治理中強調重要性原則實質上強調的是“度”，其主要以治理事項的類型、緊急度和性質來確定其重要性的程度，以此形成一種重要性水平的判定機制；二是重要性原則指向行動者本身。一方面，重要性原則其實隱含著確定重要個體行動者的意味。事實上，治理正是以信任和規則為基礎進行的調節，且無論是規則、程序還是制度，說到底仍需要行動者的踐行，尤其是那些作為代表性個體的行動者。[15]另一方面，重要性原則強調組織作為關鍵行動者的重要性，社區規制治理希望借助組織而以制度、程序等術語以及以協商、決策等方式對自身及其他行動者的行為進行限定和約束，并在具體行動機制中為不同的行動者達致治理目標提供條件，以此強化社區治理的有效性。

（二）社區規制治理之回應性原則

社區規制治理作為一種新的治理思維意在理順治理關系及塑造新的治理結構，以此增強社區治理的回應性。在格羅弗·斯塔林看來，回應意味著政府對民眾對于政策變革的接納和對民眾要求做出的反應，并采取積極措施解決問題，是政府對公眾所提要求做出超一般反應的行為。[16]從這個意義上來講，社區規制治理透射出的回應性強調要以公共意識和共同理解為基礎，由政府和社區居委會等公共組織持續進行制度創新和應用，據此提供一種制度范疇，繼而將不同的行動者納入這一范疇內達成行動共識，以此增強共同行動力。基于此，這一回應性原則主要由作為價值取向的回應性本身和作為行動取向的回應力兩部分構成，其包含和指向治理者和治理對象兩方面。價值意義上的回應性主要強調作為主要治理者的政府、社區居委會等組織進行一種規范化的回應，其意在創設一種最低限度的治理要求和治理標準。事實上，在社區治理中，我們難以保證政府等公共組織隨時能以最佳的狀態來回應來自社區居民等治理對象的各種訴求，而利用程序、規則和制度來制定和發布一系列服務要求和標準并對其進行監督和管理，能讓作為治理者的組織最大限度地以標準化的服務滿足治理對象最低限度的治理要求。行動意義上的回應力則側重于強調一種非選舉和選舉的問責。從社區治理層面來講，非選舉問責指的是在我國即使缺乏民主選舉的壓力，作為主要治理者的基層政府黨政機構仍會對社區公共服務等傾注熱情，因為這些機構及其工作人員一旦沒有及時、有效回應來自社區居民等治理對象提出的各種訴求，就將面臨上級黨政機構的問責，這種自上而下的壓力型體制要求作為主要治理者的他們，要依據法律法規、社會政策和黨的章程踐行包括規制在內的責任。而選舉問責則強調社區自治意義上的自我回應力，諸如居委會、業委會等社區組織是基于《居民組織法》等法律法規選舉產生的治理者，而“有選舉，就有責任”的基本經驗表明民主選舉是責任的來源。這意味著選舉在賦予居委會等社區組織以治理者的身份時，也為其帶來了一種責任，這一責任強調其要以組織性的回應來應對來自社區居民等治理對象的訴求。其中居委會等社區組織最重要的回應方式就是通過自主制定和發布社區公約、議事章程等規則、制度和程序來建立協商、責任和監督機制以進行問責，進而強化社區基于選舉責任的自我回應力。

（三）社區規制治理之模糊性原則

事實上，基于當代中國的政治生態和治理環境，模糊性使得社區規制治理在本土具有有效適用的可能性。在社區規制治理中，模糊性原則指引著制度與行為、規制者與被規制者關系的方向，其深刻影響著社區治理實踐各個環節（如協商、決策和反饋等）的展開。從規制與治理的結合來講，對模糊性原則的理解主要有兩個層面：一是作為約束條件的模糊性，即關切規則制定的模糊性。從制度邏輯的層面來講，隨著技術與生產方式的迅速變化，幾乎不可能以整齊劃一的標準來應對所有生產與工作的風險，而規制的規則往往過于復雜，有時設定無謂的詳盡規定，或并不適于新社會的現實。[17]進一步來說，考慮到規則、程序和制度適用情境的多樣性和復雜性以及決策環境的流變性和不確定性，為賦予行動者以寬泛的行動閾限，在社區規制治理中需要特意踐行模糊性的原則，以避免行動者“在過于詳盡細化的規則集合中出現無所適從”的風險；二是作為行動策略的模糊性，其主要面向社區政策，指向政策工具適用的模糊性。從組織邏輯層面來考察，具體表現在兩個環節：在政策制定環節，政府在制定社區政策時，要考慮到不同類型的行動者對政策內容理解的層次、側重點和程度是不同的，這一理解會受到身份、知識水平和環境等的影響，這要求政府在制定社區政策的行動中要將模糊化原則融入其中，比如在政策文本中對需要規制的目標群體賦以模糊化的措詞。在具體政策執行環節，主要是街道辦事處及居委會要將程序、規則和制度的普遍性融入社區環境和情境的特殊性中，借助指導、協調和說教等方式，彈性地運用諸如象征性行動、選擇性執法和運動式治理等政策工具的組合策略以彌合治理與規制間的張力。值得注意的是，在社區規制治理過程中，無論是作為約束條件的模糊性還是作為行動策略的模糊性，二者對作為行動者的規制者本身有兩方面的要求：一是當某一制度、程序和規則所指向的特定的社區議題蘊含一定的“爭議性”時，此時政府、社區居委會等規制者對約束條件和行動策略進行模糊化才是有意義的，其要求作為執行主體的規制者具備能恰如其分的對各種治理工具進行組合的能力，既能維護社區的總體秩序，又能通過選擇性地開展指向規制和治理的一系列行動來對規制者與被規制者之間的關系進行實質性地調整。同時，規制者還應具備模糊包容的能力，即對社區治理目標能進行模糊化的包容性闡釋，這樣做的目的是要據此有效應對社區復雜的情勢、多樣化的需求和各種競爭性的期待，且有助于協調多方行動者的利益訴求；二是為保持基層社區的活力，基層政府對社區居委會等規制者的約束應當是模糊的。或者說，基層政府在運用程序、制度和規則對社區居委會等規制者進行約束時，對其約束的制度化預期應是模糊的，并在此基礎上營造組織氛圍且在其中生成各種意義及社區秩序，同時注重以框架意義上的模糊化策略來進行行動方案設計、角色塑造和傳遞各種設想以盤活社區內生性的關系和力量。

（四）社區規制治理之調適性原則

面向社區治理的組織面臨著技術性和調適性兩種不同的環境。不同于技術性環境中組織面臨的問題和解決的方案都相對明確，當前社區中的組織更多的是處于調適性的環境中，許多問題是不明確的系統性問題，也沒有具體的解決方法，需要嘗試將解決問題的主動權和職責交給全體成員，并注重與其他行動者以及與所處環境、社會關系等的調適，以共同應對挑戰。從這個意義上來講，社區規制治理可被視為是一種“所有行為體平等地討論和確定正式制度與非正式制度的調適的新制度主義”[18]。相較于回應性原則，在社區規制治理中，基于調適性原則所形成的決策，更加偏好于多元行動者圍繞問題、解決方案和可選擇的機會而在遵循程序、制度與規則中調整各自的身份、動機和目標，以使得彼此的差異性趨于一致，從而在調適中增強決策的適應性和適當性，并改善不同行動者之間的關系。因而，調適性原則更加強調兩個層面的內容：一是強調有條件的調適。一方面，其主張在社區規制治理中，將不同行動者之間的關系、社區內外環境以及行動本身的過程結構既視為調適的對象，又作為進行調適的前提和條件。另一方面，強調社區規制治理以公共理性為限定原則，以法律法規等正式制度與習慣、道德等非正式制度為限定條件來開展一系列調適。其中公共理性意味著我們每一個人都能基于同一原則和指南來合乎理性地期待和贏得其他人的一道贊同。[19]而其在調適條件創設上則注重以“制度的有意識設計與適用”來培育和實現個體的公共理性，并給予個體以制度為框架進行行為選擇的機會，進而取得組織與個體、集體行動與個體行為之間的均衡；二是強調規制治理中的調適是一種反思性的學習。其主張回到社區本身，在社區向度、道德向度和政治向度上由個體和組織對社區規制治理進行雙向闡釋，尤其強調在規制政策制定和規范實施層面，通過營造各種機會和平臺讓不同的行動者能表達各自的觀點、偏好和立場以鼓勵一種對規制治理進行“自我批判”的精神，進而在這種自主性的反思表達和交流中促成個體和組織對規制治理的調適。

五、結語與思考

現代中國開展的以居民委員會為核心的社區建設，旨在追求社區的自治性和居民的自主性，社區被認為是具有“基礎自治體”的作用。但當前的城市社區正處于復雜性和不確定性的環境和狀態中，且當其被視為一個相對獨立的社會系統時，城市社區的規范性、制度性和規則性理應受到更多的重視，尤其是隨著社區治理的取向和旨趣逐漸從“主體轉向規則”，其又面臨著組織化無序和自我規制衰落的困境時，城市社區治理應當從追求“功能性社區”向構建“規范性社區”轉變。而社區規制治理作為新的治理思維，在治理理念上注重制度本身的活力，在治理工具上指向其作為治理創新的方案以及給社區帶來的進一步后果。同時，社區規制治理有著自己的內涵和特征，其中透射著三方面的重點：一是主張規制與治理的結合，強調在規制中進行治理，在治理中進行規制；二是注重公共組織對個人的規制，但又強調私人規范與公共規范、自我規制與社區規制的均衡；三是重視個體與組織之間的協商、決策、合作以及問責等，并注意將持久性的社會關系嵌入規制與治理的共在共生中。同時，其以規制治理的空間和過程為維度形成社區規制治理的行動框架，其中制度空間和行動空間構成了規制治理的空間，其主要以制度取向、制度因素和制度關系構成制度空間的面向，協商、決策和規引則形成了規制意義上行動空間的面向，而以制度安排和行動實踐為指向的規制治理過程則將社區—制度、空間—過程、行動—結構聯結于社區規制治理中。另外，社區規制治理在主體性、實踐性和策略性中滲透著重要性原則、回應性原則、模糊性原則以及調適性原則四項原則，其主要關注四個方面：一是強調社區規制治理要將注意力放在重要的治理事項上，重視重要個體行動者和組織的力量；二是要在價值取向上關注回應性，希望構建最低限度的治理要求和治理標準，在行動取向上則側重于一種回應力，圍繞非選舉和選舉問責來增強社區規制治理的回應性；三是從約束條件和行動策略中理解模糊性原則，主張社區規制治理在制度邏輯和組織邏輯層面能以模糊性原則有效彌合制度與行為、個體與組織以及私性與公共性之間的張力；四是指出調適性既是社區身處的環境特征又是社區規制治理要秉承的原則，其是一種以制度本身為條件，以反思性學習為行動歸依的調適。

當然，在邁向社區規制治理過程中，仍有一些問題需要作進一步探討：第一，如何以新的方式將社區規制治理與城市社會治理作進一步的融合，以拓展當前社區治理的空間和范圍？第二，怎樣在社區規制治理中理解“規范性社區”的建設，尤其是如何理解社區意識及其地域連帶性在社區發展和共同行動中的作用及意義？第三，如何在當前制度變遷和特定政治社會的背景下思考社區規制治理的展開，理解其中政府規制、社區規制、社會規制以及自我規制間的互動？等等，對這些問題的探究將是繼續深化社區規制治理研究的重點。