對職業院校教學診斷與改進制度的再思考

【摘 要】在全國各地圍繞職業院校教學診改工作開展了多次培訓的背景下，教學診改實踐依然出現諸多問題，這促使人們去反思教學診改制度。從目的來看，教育部意在通過教學診改制度的建立，促使職業院校切實承擔起保障教育質量的責任，并為教育行政部門開展教育質量管理提供抓手。但是教學診改制度的理想化和管理主義傾向直接導致了教學診改實踐出現問題。進一步的分析表明，對政府在管辦評分離背景下角色擔當的錯誤理解，是教學診改實踐出現問題的根源。從我國職業教育質量保障的實際狀況和國際經驗來看，把教學診改融入外部第三方評估制度，將其作為第三方評估的一個環節更為合理。

【關鍵詞】管辦評分離;教學工作診斷與改進;質量保證;職業教育評估

【中圖分類號】G710? 【文獻標志碼】A? 【文章編號】1005-6009（2019）12-0022-06

【作者簡介】梁卿，天津職業技術師范大學職業教育學院（天津，300222）教師，副教授，主要研究方向為職業教育原理與哲學、職業教育評價。

自2015年至今，職業院校教學診斷與改進工作已經走過了將近4年的歷程。4年來，教學診改工作從白紙黑字變成了活生生的實踐，取得了顯著進展。與此同時，教學診改工作在一些地方和職業院校實施時出現了一些問題：有的喊口號多，下功夫少;有的用“迎評”的思路來對待教學診改工作。一句話，教學診改實踐在一定范圍內“變了樣”“走了形”，偏離了診改工作的初衷。尤其需要注意的是，這些問題是在全國各地已經圍繞教學診改工作開展了多次培訓的背景下出現的。此種情況下，僅從職業院校的角度分析原因是遠遠不夠的，還需要我們進一步反思教學診改制度本身是否存在需要改進之處。

一、教學診改制度的本體闡釋

從教學診改制度本身查找診改實踐問題的原因，首先要明確教學診改制度的內涵。那么，職業院校教學診改是一項什么制度呢？

黨的十八屆三中全會明確提出要“深入推進管辦評分離”，“委托社會組織開展教育評估監測”。根據這一精神，教育部印發了《教育部關于改進評審評估評價和檢查工作的若干意見》（教政法〔2014〕7號），提出項目評審、教育評估、人才評價工作“具體實施原則上由具有相應條件和能力的事業單位或者具有相應資質的社會組織承擔”。也就是說，各級教育行政部門今后不能再直接開展教育評估工作，教育行政部門如何開展職業教育質量管理工作成為一個新的問題。對此，時任教育部職成司高職處處長林宇指出：“當評估作為一種權力從管和辦分離出去之后，我們‘管和辦依然要在內部建立一套自主保證質量的機制，這就是我們設計診改制度的最簡單的初衷。診改制度的設計，從行政層面來說，是加強事中事后監管的一個手段;對學校來說，是履行質量保證主體責任的一種方式;從更高層面來說，是管辦評分離政策背景下職教系統保證質量的一項制度安排。”[1]這一論述一針見血地指出了職業院校教學診改制度的定位和功能。在定位上，教學診改制度是職業教育內部質量保障體系的組成部分。這里的“內部”是相對于以第三方評估為代表的外部質量保障體系而言的。也就是說，從一開始，教育部門就是要通過教學診改制度建立一套與外部第三方評估沒有關聯的內部質量保障體系，而不是要建立一種能夠與第三方評估有互動關系的內部質量保障體系。在功能上，教學診改制度是一條扁擔，一頭挑著職業院校，一頭挑著教育行政部門。從職業院校的角度講，教學診改制度是職業院校承擔教育質量第一責任主體職責的一種形式。從教育行政部門的角度講，教學診改制度是其履行質量管理責任的手段。

了解了職業院校教學診改制度的定位和功能，我們就不難理解具體設計。理解教學診改制度，必須把握三個關鍵詞：職業院校自主診改、復核、周期性。

（一）職業院校自主診改

教育部想通過建立教學診改制度，讓學校切實承擔起質量保證和提升的責任。這就必須賦予學校自主診改的權利。事實上，教育部發布的相關文件充分體現了鼓勵職業院校自主進行診改的精神。《教育部辦公廳關于建立職業院校教學工作診斷與改進制度的通知》明確指出，職業院校可以根據自己的實際情況開展診改工作，有些學校可開展以“保證學校的基本辦學方向、基本辦學條件、基本管理規范”為重點的診改，有些學校的診改可以“保證院校履行辦學主體責任，建立和完善學校內部質量保證制度體系”為重點，還有的則以“集聚優勢，凝練方向，提高發展能力”為診改焦點。在診改方案上，省級教育行政部門和職業院校可以分別在教育部和省級診改方案的基礎上進行適當調整，以適應本省和本校實際。可以說，教育行政部門在診改制度設計上的確充分尊重了職業院校的自主診改權。

（二）復核

復核程序是教學診斷與改進制度的第二個關鍵點。職業院校自主診改結束后，教育行政部門要組織專家對自主診改的有效程度進行復核。“我不在乎你本身建立的時候質量如何，我只是需要看你建立了這套體系以后是不是能有效發現自己的問題、解決問題……診改的復核你越是能發現問題、暴露問題，越是有效。”[2]顯然，復核并不是要對職業院校教學質量的高低進行評估，而是要對自主診改的有效性進行評價。一所學校的教育質量可能很低，但是只要自主發現了其中的問題，并做出了有針對性的改進，就說明自主診改是有效的，就能通過復核。可以說，復核程序的設置充分體現了教育行政部門對于提高教育質量的責任擔當。同時，復核程序也使得政府在去除評估權之后有了進行質量管理的抓手。

（三）周期性

教學診改是周期性開展的。《關于印發〈高等職業院校內部質量保證體系診斷與改進指導方案（試行）〉啟動相關工作的通知》（教職成司函〔2015〕168號）規定，“獨立設置的高職院校應每3年至少完成一次質量保證體系診改工作”。教學診改工作為什么是周期性的呢？因為建立診改制度有兩項目的：一是“引導和支持學校全面開展教學診斷與改進工作，切實發揮學校的教育質量保證主體作用”;二是使得教育行政部門在評估手段之外，有了履行教育質量監管職責的新方式。為了達到這兩個目的，教學診改工作就既不能是一次性的，也不能完全是日常性的。首先，只有職業院校常態化而不是一次性地開展教學診改工作，才說明學校真正承擔起了教育質量第一責任主體的職責。畢竟教育質量的提升是無止境的，只有不斷地通過診改，才能持續地提高教育質量。因此，只有不斷開展自主診改，才能說明職業院校重視教育質量。其次，常態化的教學診改有三種形式：完全融入平時教學工作的“日常”教學診改、結合學校人才培養面臨的重大問題而不定期開展的教學診改和周期性的教學診改。對于“日常”診改和不定期診改而言，教育行政部門即使想復核也是相當困難的。因此，為了使教育行政部門能夠具有承擔教育質量管理職責的手段，教學診改工作只能是周期性的。

總而言之，建立教學診改制度不僅僅是為了促使職業院校履行教育質量第一責任主體的職責，更是為教育行政部門提供干預教育質量的“武器”。這一初衷完美地體現在了教學診改制度的設計中。

二、教學診改制度的特點——診改實踐問題的直接原因

從職業院校教學診改制度本身來看，這一制度既是一種理想主義的制度，也是一種管理本位的制度。這兩個特點在一定程度上直接導致了以“迎評”思路對待診改工作等問題。

（一）理想主義的制度

復核是教學診改制度中的重要一環。從最初的制度設計來看，復核的確與傳統評估中的專家實地考察不同。在傳統評估中，專家現場實地考察主要是考察學校的自評報告與學校實際狀況是否一致，并根據考察結果對學校教育質量下一個結論。復核雖然也是對學校自主診改情況進行審查，但其目的不是據此判斷學校的教育質量，而是要對自主診改是否如實反映了學校實際狀況做出結論。問題在于，復核要想達到這個目標，就必須全面了解學校教學工作中的優勢與不足。這一點可以從復核過程上得到充分說明。《中等職業學校教學工作診斷與改進指導方案（試行）》指出：“復核結論依據學校自主診改結果與復核結果的吻合程度，分為‘有效‘異常‘待改進三種。”“有效”指在“16個診斷要素中，自我診斷結果與復核結果相符的≥12個;改進措施針對性強，改進工作切實有效”。也就是說，在復核過程中，專家組同樣要根據診斷要素，對學校在各要素上的表現進行診斷，發現學校在各要素上的優長與問題，并將復核結果與自主診改結果進行比較。在各診斷要素中，如果學校自主診改的結果與專家復核結果相符合的要素達到12個，就說明學校的自主診改是有效的。在這個過程中，復核專家雖然沒有對學校的教育教學質量下一個終結性的結論，卻對學校的教育教學工作的不足有了深刻了解。恰恰在這一點上，學校比較憂慮。一是擔心教育行政部門了解情況后會“秋后算賬”。即使“不算賬”，可能也會對今后的資源分配產生這樣或那樣的負面影響。二是我國向來有“家丑不可外揚”的文化傳統，而復核程序恰恰外揚了“家丑”。教育行政部門事先沒有考慮到這些，而是認為復核只要不對學校教育質量進行總結性或鑒定性評價，就不會遭到學校的反對。事實證明，這一想法過于理想化。

（二）管理本位的制度

如前所述，教學診改制度有兩種功能定位：一是促使職業院校切實發揮質量保證和提升的主體作用，二是使教育行政部門具有管理教育質量的具體手段。但問題是，在教學診改制度之外，職業院校事實上已經承擔起了質量保證的職責。第一，職業院校不僅有結合教學實踐而開展的日常教學診改工作，而且有針對人才培養工作中的重大問題而進行的不定期診改工作。這些診改工作說明職業院校已經在努力提高教育質量。第二，質量年報制度就是職業院校發揮質量保證職責的制度。2011年，教育部發布《關于推進高等職業教育改革創新 引領職業教育科學發展的若干意見》（教職成〔2011〕12號），要求“各地和各高等職業學校都要建立人才培養質量年度報告發布制度，不斷完善人才培養質量監測體系”。按照這一要求，國家示范性高職院校和骨干高職院校建設單位于2012年率先發布了本校質量年度報告。2015年，教育部發布《職業院校管理水平提升行動計劃（2015—2018年）》（教職成〔2015〕7號），在第六項重點任務“質量保證體系完善行動”中不僅明確要求完善高職院校質量年度報告制度，而且提出要“建立中職學校質量年度報告制度，國家中職示范（重點）學校自2016年起、其他中職學校自2017年起，每年發布質量年度報告”。時至今日，高職層面的質量年報制度已經基本健全，中職學校的質量年報工作也在穩步推進。《教育部辦公廳關于開展中等職業教育質量年度報告工作的通知》（教職成廳函〔2016〕2號）明確指出：“中等職業學校教育質量年度報告要緊扣人才培養工作，全面展示人才培養狀況、教育教學、學生德育、學校黨建等情況，總結提煉教育教學改革的經驗做法、分析存在的困難和問題、提出改進的措施和辦法。”按照這一精神，職業院校每年都要進行教學診改，并將診改結果寫進質量年度報告。顯然，質量年度報告制度正是教育行政部門促使職業院校自主保證質量的一種制度安排。

既然職業院校已經承擔起了質量保證的責任，那么教學診改制度的主要功能其實是為教育行政部門履行教育質量管理職責提供手段。林宇在論及建立教學診改制度的初衷時指出：“在管辦評分離的大背景下，教育部不允許搞評估，作為行政主管部門特別是業務主管部門，還要不要抓質量，要不要對質量負責，如何去抓質量，成為一度擺在我們面前很不好解決的問題，這要求我們在管辦評分離的背景下對質量管理進行新的思考，新的設計。”[3]顯然，教學診改制度的出發點就是滿足教育行政部門在管辦評分離條件下的管理需求。從這個角度看，這是一項管理本位的制度。

雖然診改實踐出現的問題不能完全歸因于教學診改制度，但與診改制度設計中的理想化和濃郁的管理色彩也有著密切的關系。理想化的制度設計忽視了職業院校的實際情況，診改制度的管理本位傾向與傳統評估本質上并無二致。這些都使得職業院校在診改實踐中延續了評估時代的做法，嚴重影響了教學診改的效果。

三、教育行政部門在教育質量保證中的角色——診改實踐問題產生的根源

理想化和管理本位的教學診改制度只是教學診改實踐出現各種問題的表層原因。教育行政部門在教育質量保證中的角色定位不當才是根源。從職業院校教學診改制度來看，教育行政部門定位不當有兩個表現：一是誤置了“管”與“辦”的關系，二是教育行政部門履行教育管理者職責的方式不正確。

按照黨的十八屆三中全會精神，教育領域要實現管辦評分離。怎么理解“管辦評分離”呢？在教育行政部門看來，自己與職業院校是“一個戰線”的“戰友”和“伙伴”，是不分彼此的“我們”關系，社會評估機構則是相對于“我們”而言的“他者”。按照這種認識，管辦評分離指的是“管”“辦”與“評”之間的分離。高兵等人認為，管辦評分離并不是指三者完全分離，而是指政府、學校和社會機構之間在有明確分工的前提下，互相配合，對教育進行協同治理。[4]史華楠等人也指出，管辦評分離的重要含義就是，“在政府主導下科學劃分政府、學校和社會三個主體的教育職能，合理構建管辦評三個環節的分離關系”。[5]總之，從其基本內涵的角度講，管辦評分離指的是“管”“辦”“評”三者的分離，而不是“管”“辦”與“評”的分離。從目標的角度看，管辦評分離旨在實現“政府宏觀管理，學校自主辦學，社會公正評價”。[6]分離之后，政府、學校和社會機構相對獨立，教育宏觀管理權歸政府，辦學權屬于學校，教育評價權則由社會機構行使。在這個層面上，“管”“辦”“評”三種權力的相對分離才是管辦評分離的真實含義。總而言之，在教學診改制度設計中，教育行政部門事實上錯誤地理解了管辦評分離的內涵，誤解了“管”與“辦”的關系。

教育行政部門對“管”與“辦”之間關系的認識不當，導致其在履行質量管理職責時出現了越位現象。在管辦評分離背景下，教育行政部門主要履行“管”的職能。具體來說，教育行政部門應承擔“教育發展的規劃者、教育標準的制定者、教育經費與條件的保障者、教育服務的提供者、教育質量的監管者以及教育公共性的保護者等角色”。[7]但這些角色作用的發揮都應該保持在宏觀層面，而非中觀和微觀層面。教育質量監管工作也不例外。在管辦評分離條件下，作為教育的宏觀管理者，教育行政部門如果要對教育質量進行監督和管理，應該委托社會第三方評估機構對學校或者地區的教育質量進行評估，并根據評估結果采取管理措施，而不是自己直接開展評估。教育行政部門當然也有職責對學校的辦學工作進行監管，但在管辦評分離的條件下，這種監管的重點應“放在守住底線，確保學校依法辦學，社會教育機構在法律法規框架下自主而能動地發展”。[8]就教學診斷與改進工作而言，其與學校能否辦得更好這一問題有關，因此不折不扣地屬于“辦學”的范疇，這項權力應該屬于學校而不是政府。從這個角度講，教育行政部門試圖通過建立教學診改制度為其提供質量監管抓手的做法，其實是將教育行政部門從教育管理者變成了辦學者，這是一種越位行為。

教育行政部門不恰當的角色定位對教學診改制度設計產生了直接影響，導致教學診改制度的理想化和管理本位傾向，并進而在一定程度上導致教學診改實踐出現問題。

四、教學診改制度的重新定位

綜上所述，教育行政部門要想解決教學診改實踐中出現的問題，就應該重新定位自己在管辦評分離背景下的角色，并基于此完善教學診改制度。具體來說，教育行政部門不應將教學診改制度視為教育行政部門監管職業教育質量的手段，而應將其作為職業院校自主承擔質量保證職責的方式。從實際來看，我國職業院校已經通過日常的教學診改、不定期的教學診改自主地履行了質量保證主體的責任。同時，職業院校還在質量年報制度的要求下，每年開展教學診斷與改進工作，履行了質量保證主體的義務。在這樣的背景下，完全沒有必要再出臺一個周期性的教學診斷與改進制度。但這并不意味著職業院校教學診斷與改進制度毫無意義，從國際經驗來看，我們完全可以把職業院校教學診斷與改進制度融入社會第三方評估制度之中，將其作為第三方評估工作的一個環節。這里僅以美國職業院校的認證為例對此進行說明。

美國職業院校認證是由非政府、非營利的第三方機構對職業院校實施的一種周期性的評價活動，一般包括下述程序：認證機構同意認證申請、職業院校自我評估、認證機構考察小組的實地考察、認證決定和后續程序。按照規定，職業院校要根據認證標準，對本校的各項工作進行內部評價，并向認證機構提交自我評價報告。通常情況下，自我評估報告不僅要詳細闡述本校的基本情況，還要明確闡述學校的優勢和問題，并且要有事實依據。認證機構在收到學校自我評估報告后，會派出考察小組前往學校進行實地考察。考察小組在實地考察結束后既要向學校反饋改進建議，還要向認證機構提交考察報告。認證機構將根據學校的自我評價報告和考察小組的考察報告做出給予何種認證的決定。在認證機構做出認證決定之前，不僅會將擬作出的認證決定告知學校，聽取其反饋意見，還會請學校提交材料，說明其在自我評估和實地考察環節之后，對學校的不足之處做出的改進。這些都會成為認證機構做出認證決定時要考慮的因素。在認證決定做出之后，學校在下一個認證周期開始之前，要在適當時候接受認證機構派出小組的后續考察或者要向認證機構提交各種不同的報告。后續考察和報告的目的都是檢查學校是否對認證過程中發現的問題做出了有效改進。

顯然，美國職業院校認證作為一種第三方評價，雖然認證機構要對職業院校做出認證決定，但是這種制度最大的特點卻是通過外部的第三方評估不斷促使職業院校改進質量。可以說，這種認證制度安排與我國當前推行的職業院校教學診斷和改進制度在理念和具體做法上都頗有契合之處。在我國大力推進教育管辦評分離的背景下，我們完全可以將職業院校教學診斷與改進制度的理念和具體做法融入第三方評估過程中。

【參考文獻】

[1][2][3]林宇.正確認識教學診斷與改進工作 建立人才培養保障機制[EB/OL].[2018-12-29].https：//mp.weixin.qq.com/s？src=11×tamp=1546822600&ver=1317&signature=6Qop3RZvESEOf541wYAsbOBGjM0Pcl-aS1eudcCcNbGAnJXW7NAQTfyKgtatR3RT3Ye7gQDJS0BmE69ong7o9bOvzjK53EQs-icGRWkS5dnsOc0gGKYGY8vU1K06ZsTX&new=1.

[4]高兵，楊小敏，雷虹.管辦評分離的本質探析與實現路徑[J].教育評論，2015（3）：7-9.

[5]史華楠，沈娟娟.政府“元治理”角色的職能定位與實現路徑——基于教育管辦評分離改革視角[J].教育發展研究，2016（9）：31-38.

[6][8]劉文杰.教育管辦評分離要做好角色定位[N].人民政協報，2016-01-20（10）.

[7]范國睿.教育管辦評分離改革：理論假設與實踐路徑[J].教育科學研究，2017（5）：5-21.