“放管服”改革背景下統籌推進原油期現貨市場法制建設

王健

關鍵詞：原油流通體制 中國原油期貨 原油非國營進口配額

一、引言

經濟發展離不開能源的支撐。原油作為戰略性能源資源，對我國經濟增長發揮著非常重要的作用，應對原油問題給以足夠的重視。中國作為世界第二大經濟體，2018年原油生產量達到2.70億噸，消費總量達到6.25億噸，原油進口總量高達4.62億噸，原油對外依存度超過70%，中國已經成為全球第一大原油進口國和第二大原油消費國。

隨著亞洲地區經濟的持續快速發展和原油消費重心東移，中國以及亞太地區正成為全球最大的原油消費地，由于原油定價話語權的缺失導致該地區只能被動地接受國際市場上已經形成的原油價格，亞洲地區各國進口的原油往往要承擔很高的“溢價”，進口價格很難客觀反映供需的基本面。放眼全球，WTI和Brent原油期貨已經分別成為美洲和歐洲地區乃至全球原油貿易體系中的定價基準。新加坡和日本交易所上市原油期貨交易，試圖爭奪原油定價基準，但還沒有成功。

為了沖刺亞洲及全球原油定價基準，保障中國的能源安全，推進人民幣國際化進程，2018年3月26日在上海期貨交易所子公司——上海國際能源交易中心股份有限公司（以下簡稱上期能源）掛牌上市交易中國原油期貨。

鑒于原油對我國的重要性，長期以來原油現貨流通體制存在原油進口權和進口原油使用權（以下簡稱原油進口兩權）的嚴格管理。中國原油進口權的放開和使用權的合法化、中國銀行業國際化、人民幣的國際化與定價機制的市場化及中國原油期貨上市帶來的原油貿易國際化都是相輔相成的組合拳。在加快完善社會主義市場經濟體制中，在“放管服”改革推進中，應統籌協調原油現貨和期貨交易的法律法規，規章制度和管理體制，讓原油現貨和期貨市場協調發展，互相促進，共同建立起市場化、法治化、國際化的原油流通法律法規體系。

二、原油現貨流通體制“放管服”改革

（一）原油現貨流通嚴格管理體制的逐步放開

原油現貨流通體制由對原油進口兩權的嚴格管理到逐步放開，推動原油現貨流通領域市場化進程。

（1）20世紀80年代，我國對原油實行統一的購買銷售以及計劃供應的體制，行使這些職能的部門是我國的石油工業部和商業部。

（2）1994年4月公布的《國務院批準國家計委、國家經貿委關于改革原油、成品油流通體制意見的通知》中規定，原油和成品油的進口，納入國家計劃配額管理。根據國家計委下達給中國石油化工總公司（以下簡稱石化總公司）的國內原油和進口原油資源指標，石化總公司同中國石油天然氣總公司提出各煉油廠的具體分配方案，并負責組織實施。進口原油配額由國家計委統一管理，國家計委與國家經貿委、外經貿部等有關方面協商后分批下達。這時原油配額大部分下達給石化總公司，不再分配給地方，并由石化總公司分配委托中國化工進出口總公司和中國國際石油化工聯合有限公司代理進口（中國石油天然氣總公司所屬煉油廠進口的原油可委托中國聯合石油進出口有限公司代理進口）。

1999年5月，國務院辦公廳轉發國家經貿委等部門《關于清理整頓小煉油廠和規范原油成品油流通秩序意見的通知》中規定，中國石油化工集團公司（以下簡稱石化集團）和中國石油天然氣集團公司（以下簡稱石油集團）生產的原油、中國海洋石油總公司國內銷售的原油及中國新星石油有限公司和地方油田生產的原油，以及進口的原油，全部由國家統一配置，不得自行銷售。國內各煉油廠生產的成品油要全部交由石化集團、石油集團的批發企業經營，其他企業、單位不得批發經營，各煉油廠一律不得自銷。

（3）2006年12月4日，商務部發布《原油市場管理辦法》和《成品油市場管理辦法》，自2007年1月1日起施行。商務部新聞發言人崇泉當時就指出，兩個辦法的出臺，標志著我國政府認真履行加入世貿組織承諾，進一步擴大石油市場開放，加快推進我國石油流通領域的市場化進程;有利于合理引導企業進入我國石油市場的積極性，培育多元化市場主體，逐步形成油源和經營主體多元化、品牌和服務差異化的市場格局，構建統一、開放、競爭、有序的石油市場體系。

（4）2015年國家在進口原油使用權和原油進口權政策調整方面打出“組合拳”，是國家在能源領域改革邁出的實質性步伐。當時由國家發展和改革委員會（以下簡稱國家發改委）負責制定進口原油使用權相關的管理辦法，嚴格規定煉油企業的配套處理能力、油品質量、能耗、環保等經營資質;商務部負責制定原油非國營貿易進口配額總量，對符合條件的企業分配原油進口配額，制定原油非國營貿易進口的申請條件、申請程序。原油進口國營貿易的5家國有石油企業，不實行配額限制;原油進口非國營貿易實行配額管理，每年由商務部下達原油進口配額指標。

2015年2月，國家發改委發布《關于進口原油使用管理有關問題的通知》（以下簡稱《進口原油使用管理通知》），經過核查評估，包括山東東明石化集團有限公司、遼寧盤錦北方瀝青燃料有限公司、山東中化弘潤石油化工有限公司等14家地方煉廠獲得進口原油使用權。

7月23日，商務部出臺《關于原油加工企業申請非國營貿易進口資格有關工作的通知》，標志著我國原油進口改革進入實施階段。2015年同時擁有進口原油使用權和原油進口權的地方煉廠數量增加至6家。

（5）2018年《外商投資準人特別管理措施（負面清單）》發布，取消了對外資投資的諸多限制，從能源領域看，外資加油站建設、經營的數量與股比限制內容已被去除。

2018年原油非國營貿易進口允許量累計下達14319萬噸，超過八成的地方煉廠拿到了與其進口原油使用配額相等的原油進口配額，實現原油進口兩權并軌。商務部公告2019年原油非國營貿易進口允許量為20200萬噸。目前中國原油和成品油的市場化程度不斷提高，已經確定了原油和成品油領域市場化定價機制的方向，其價格形成已經基本實現與國際市場接軌。民營的煉化企業、成品油流通企業和加油站數量快速增長，其市場占有率已經基本與中國石油化工集團有限公司（以下簡稱中國石化）、中國石油天然氣集團有限公司（以下簡稱中國石油）和中國海洋石油集團有限公司（以下簡稱中國海油）三大國企平分秋色;油氣方面的體制改革加快推進，向民營等社會資本開放已經沒有懸念，油氣生產、運營主體呈現多元化趨勢。

這些表明，我國原油和成品油市場的競爭主體已經由中國石化、中國石油和中國海油三大國企壟斷，逐步向開放市場競爭格局發展，市場競爭主體多元化呼喚價格的充分市場化，原油期貨市場的國際化、開放性和充分競爭的特性恰恰滿足了行業發展變化的需求。

（二）原油進口兩權有節奏、適度下放的同時，監督管理不斷加強

原油進口兩權在有節奏、逐步放開的同時，政府相關部門加強事中、事后監督管理，規范企業經營行為，維護國內原油現貨流通秩序，加強環境保護工作。

（1）2015年2月發布的《進口原油使用管理通知》中明確該通知的指導原則，一是堅持優化結構，嚴格淘汰落后產能，促進煉油產業結構升級;二是發揮市場在資源配置中的決定性作用，引導企業自主淘汰落后產能、兼并重組或建設天然氣調峰儲氣設施;三是鼓勵資源引進;四是鼓勵原油深加工;五是鼓勵采用先進污染治理技術。《進口原油使用管理通知》還明確了新增用油企業應符合的基本條件，包括擁有一套及以上單系列設計原油加工能力大于200萬噸/年（不含）的常減壓裝置;同時對能耗、質量、儲運、環保、安全消防等也提出了具體要求。

（2）2015年5月，根據《進口原油使用管理通知》精神，中國石油和化學工業聯合會出臺了《核查評估申請用油企業工作細則》，進一步對用油企業核查評估的工作機構、工作規則、核查評估流程、核查評估內容等進行了規定，為企業申報及專家開展核查評估工作的順利開展奠定了基礎。

（3）2015年1月1日起施行《中華人民共和國環境保護法》，2018年10月修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》，對排污的要求更加嚴格，同時提出了大氣污染物和溫室氣體實施協同控制。2018年10月修訂的《中華人民共和國環境保護稅法》規定，在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域，直接向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者應當依照本法規定繳納環境保護稅。這些法律的實施推動我國環境監管的進一步完善，并將對石油化工產業產生重大影響。

（4）2017年7月為加強原油、成品油流通管理，規范企業經營行為，維護國內流通秩序，商務部發布了《原油成品油流通管理辦法（征求意見稿）》。同時商務部對于原油、成品油經營企業開展年度定期檢查，這是加強原油、成品油流通行業管理的重要工作手段，是嚴格市場準入，強化事中、事后監管的重要舉措。

三、中國原油期貨的上市運行

（一）中國原油期貨上市情況

經過17年的漫長等待和各方精心籌備，2018年3月26日上期能源推出了中國首個國際化的原油期貨，中國原油期貨合約具有“國際平臺、凈價交易、保稅交割、人民幣計價”的特點。

“國際平臺”就是期貨交易、交割和結算環節的國際化，引入境內外合格交易者參與。“凈價交易”就是原油期貨交易的計價為不含關稅、增值稅的凈價。“保稅交割”就是依托海關監管的保稅油庫，進行實物交割。保稅油庫可以作為聯系國內外原油市場的紐帶，保稅交割對參與主體的限制少，有利于交易者參與期貨交易和交割。“人民幣計價”就是采用人民幣進行交易、交割和結算，同時接受美元等外匯資金作為保證金使用。這不僅體現了建立人民幣標價的國際原油基準的客觀需求，也反映了中國原油期貨國際化特征，可以促進人民幣國際化，也可最大限度地吸引和便利境外投資者參與中國原油期貨交易。

中國原油期貨上市一年多來，從最直觀的市場運行表現看，有以下特點：一是上期原油期貨與WTI、Brent期貨價格形成了良好的互動，既體現出國際大趨勢，也走出了其自身相對獨特的行情走勢，反映了中國原油期貨價格的影響力。二是成交量已穩居全球第三，持倉水平也顯著高于國際其他原油期貨市場發展初期的水平。三是市場參與積極踴躍，境內外企業、貿易商、投資公司和個人等各類投資者參與凸顯出多元化的特點，同時法人持倉占比近七成，遠高于國內期貨品種的平均水平。

《世界能源藍皮書：世界能源發展報告（2019）》指出，中國原油期貨的推出，可以彌補亞太地區原油定價的空白，提升中國原油定價體系的國際話語權，推動逐步消除價格差別和劣勢，控制我國進口原油的支出成本，使我國經濟在一定程度上免受國際油價大幅波動而產生的沖擊。藍皮書預計，中國原油期貨有望打造亞洲原油定價的基準。

（二）多項創新性規定促進期貨市場發展和對外開放

中國證監會、財政部、稅務總局、人民銀行、海關總署等多家部委及相關部門出臺了大量的創新性規定保證中國原油期貨的順利發展。在實踐過程中，上海原油期貨陸續完善相關政策，消除制度障礙。

（1）境內原油期貨交易暫不征收企業所得稅。2018年3月20日，財政部、國家稅務總局、證監會聯合發布《關于支持原油等貨物期貨市場對外開放稅收政策的通知》（以下簡稱《通知》），對在中國境內未設立機構、場所的，或者雖設立機構、場所但取得的所得與其所設機構、場所沒有實際聯系的境外機構投資者（包括境外經紀機構），從事中國境內原油期貨交易取得的所得（不含實物交割所得），暫不征收企業所得稅;對境外經紀機構在境外為境外投資者提供中國境內原油期貨經紀業務取得的傭金所得，不屬于來源于中國境內的勞務所得，不征收企業所得稅。《通知》同時規定，自原油期貨對外開放之日起，對境外個人投資者投資中國境內原油期貨取得的所得，三年內暫免征收個人所得稅。

（2）《財政部國家稅務總局關于原油和鐵礦石期貨保稅交割業務增值稅政策的通知》指出，上期能源開展的原油期貨保稅交割業務暫免征收增值稅。

（3）中國人民銀行公告[2015]第19號規定，境外交易者、境外經紀機構可以按照《境外機構人民幣銀行結算賬戶管理辦法》和《中國人民銀行關于境外機構人民幣銀行結算賬戶開立和使用有關問題的通知》等銀行結算賬戶管理規定，一是在存管銀行開立人民幣期貨結算賬戶，用于辦理境內原油期貨交易的相關資金往來。境外交易者、境外經紀機構未開立基本存款賬戶的，該人民幣期貨結算賬戶納入基本存款賬戶管理。二是境外交易者、境外經紀機構可以直接使用外匯作為保證金，外匯保證金結匯后方可用于境內原油期貨資金結算。境內原油期貨交易盈虧結算、繳納手續費、交割貨款或補充結算資金缺口等需要結匯、購匯的，通過存管銀行辦理，按外匯管理有關規定執行。