蘇州市居家養老PPP服務模式的效能評估

穆佳琳，王柏宇，丁福興

（蘇州科技大學教育與公共管理學院，江蘇 蘇州 215009）

蘇州市在構建“五位一體”（居家為基礎、社區為依托、機構為補充、信息為輔助、醫養相融合）養老服務體系的過程中，PPP（政府與社會資本合作）型的居家養老服務已逐漸發展成為主流范式。其基本運作方式為政府通過招投標將一些養老服務事項委托給有資質的機構去實施，并為此支付相應的費用。服務承擔機構在政府的扶持和監管下，聘請專業人員對服務進行改造升級，以求更好地滿足被服務者的需求。因此，對蘇州市居家養老PPP服務模式進行效能評估是十分必要的一項工作。

一、蘇州市居家養老服務模式的嬗變與趨向

（一）蘇州市居家養老服務模式的嬗變過程

如果以不同的服務供給主體為分類標準，可將居家養老服務模式分為政府主導型、PPP型及市場主導型三種。縱觀蘇州市居家養老服務的發展歷程，大致可劃分為三個主要階段：一是政府主導時期（2003年-2006年）；二是政府主導向PPP型過渡時期（2007-2017年）；三是PPP型主導時期（2018年起）。

2003-2006年間，居家養老服務的運作主體主要是社區居委會，相當于政府職能的一種前移。當時由楊枝社區居委會率先提出了“家庭養老院”（后來演進為“居家養老”）的概念，隨后老年人對居家養老服務的需求大幅增加，而居委會在專業性及社會資源整合等方面又確有不足，政府主導的居家養老服務亟待改進。2007年，隨著新型服務模式即政府購買服務交由社會組織管理運作在滄浪區的試行，社會各界也興起了探索“到底何種模式能更好地帶動居家養老服務發展”的浪潮。后來近十年的時間里，PPP型的服務模式脫穎而出，并逐漸推廣到了吳中區、高新區等地。2018年，市政府頒布《全面放開養老服務市場的通知》，并提出要實現居家養老服務設施社會化運營比例不低于70%的目標。這也標志著蘇州市發展PPP型的居家養老服務模式已成為大勢所趨。由此可見，蘇州市居家養老服務的發展歷經了政府主導、政府主導向PPP型過渡、PPP型主導三個時期。

（二）蘇州市居家養老服務模式的現實樣態

1.多種服務模式并存

綜觀近年來蘇州市的居家養老服務市場，呈現出多種模式并存的樣態。具體而言，有的模式以政府購買幾乎全部的居家養老服務，市場化運營的占比極少為特點，如太倉市的部分公辦企業就有過此類實踐；有的模式以政府購買居家養老服務后，便交由那些有條件的社會組織來承接運營為特點，如姑蘇區的“居家樂”、高新區的“樂惠居”等“民非”社會組織都有過實踐；還有的模式則是針對那些經濟富裕的老人，他們往往會選擇一些環境優良的地區（如旺山等），通過自費的方式購買所需要的服務，安享晚年。

2.PPP模式成為主流范式

根據對養老服務市場的調研以及對政府相關職能部門的訪談，不難做出這樣的基本判斷：模式已逐漸發展成為目前蘇州市居家養老服務的主流范式，其特點主要是遵從公平和效率雙重價值標準。相較于傳統的政府主導型居家養老服務模式，PPP型的居家養老服務模式培育和增加了公共服務的供給主體，在加強政府與社會資本的聯系，有效調劑社會各類資源以滿足公眾利益等方面確有所長。

二、蘇州市居家養老PPP服務模式效能評估的理論與框架

（一）效能評價的理論借鑒

1.4E評價理論

4E理論是在西方政府管理研究領域發展與演變的背景下產生的，20世紀80年代中后期在美國出現了(新)公共管理運動，其中心目標是謀求政府公共管理的高效率和對公眾負責。為了實現這一目標，西方政府開始推行績效管理，實施績效評估，4E理論作為績效評估的一種代表理論便逐漸成熟。4E評價理論的主要指標有經濟、效率、效益、公平。經濟指標關注的是政府占用資源的水準；效率指標關注的是投入與產出的比例關系；效果是指公共服務目標實現的程度。公平指標關注的是接受服務的團體或個人是否都受到相對平等的待遇，弱勢群體是否能夠享受到更多的服務。

2.4C評價理論

4C理論是由美國的勞朋特于1990年提出的，以消費者、成本、便利、溝通為要素的評估方式。顧客要素主要指充分考慮顧客的需求，建立以顧客為中心的觀念；成本要素主要包括了顧客在購買商品時，所要耗費的資金、時間、精力和體力等；方便要素主要是指最大程度地滿足顧客的有效需求；溝通要素主要是指向顧客提供有關商品地點、價格等方面的內容，讓顧客獲得更多的信息。4C營銷理論從顧客的角度設身處地地考慮問題，使顧客在服務中居于主動地位，有利于顧客權益的維護。

（二）理論的融合與整理

本課題在借鑒4E和4C理論的基礎上，選取其中較為合理也相對易于評測的指標，來構建本課題的評價體系。課題組成員選取了“4E”評價理論中的效果、效率和公平性三個標準作為本課題評估的一級指標。其中，公平性是影響服務效益的重要因素，而效果、效率和效益又是衡量效能高低的重要依據。二級指標主要包括老年人滿意度、便利度、投入產出比、響應度四個指標。其中，滿意度和便利度是對效果指標的細化，服務投入產出比是對效率指標的細化，響應度是對公平性指標的細化。三級指標是在結合目前蘇州市所開展的居家養老服務項目的基礎上，進一步對二級指標細分，形成的一系列切實可行的標準。如助餐服務的滿意度、日照中心器材的配備率等。

在評價模式上，課題組采用顧客導向評價模式與職業化評價模式相結合的方式。顧客導向的評價主體主要是接受服務的居家老人，職業化模式的評價主體主要是社區管理人員及課題組研究成員。

三、蘇州市居家養老PPP服務模式的評估對象與方法

（一）評估對象

本研究以高新區學府社區為研究區域。課題組在社區全部老人（190名）中，按照性別、居住狀況、享受服務的類型等因素進行分層抽樣，獲取容量為60的一個老年樣本作為評估對象。雖然樣本容量較小，但選取的研究個體都是典型代表，所選的社區也位于蘇州市居家養老服務的發展前列，因此具有較強的可信度。

（二）評估工具與程序

本研究的主要評估工具為自編《居家養老服務需求調查問卷》《居家養老服務中心訪談提綱》（分別針對社區居委會和養老服務承接公司負責人）。訪談提綱及調查問卷的編制過程如下：首先，通過查閱政府官方網站公開的文件政策，了解蘇州市居家養老服務發展的歷史進程和下轄各區居家養老發展的具體情況，并確定訪談問題。然后對部分社區工作人員和社會組織管理人員實施訪談，進一步明確現階段蘇州市PPP型居家養老服務的推進重點。最后，課題組成員對這些訪談資料進行歸類整理，初步形成問卷。

整個問卷包括15個問題,每個問題下設置若干答案選項，共計62個項目。問卷內容涉及年齡、居住狀況、對所接受服務的滿意程度等諸多方面，用來探測不同年齡段、不同居住狀況等背景下，老人對居家養老服務具體項目的滿意度等的情況。為了便于定量比較不同樣本間的選擇偏好,問卷采用里克特量表形式,對每個服務項目的選擇從“很不滿意”到“很滿意”共分五級,要求被試根據自己的情況酌定對該命題的支持度。為了使調查結果更加準確，課題組還采用了半結構式訪談，采訪了服務的主要提供者——社區及社會組織的相關負責人、專業服務人員（5人），服務的接受者——享受居家養老服務的老人（3人）。

本次調研，首先對社區負責人、社會組織管理者等共計9人進行深度訪談，了解蘇州市居家養老服務發展的歷程、現狀等基本信息。其次，依據訪談記錄和相關文獻編寫問卷，并通過入戶走訪的方式，發放顧客滿意度評價問卷。然后，課題組成員根據觀察結果，對部分指標進行了職業化的評價。最后，將兩部分評價數據加權平均匯總，完成《蘇州市居家養老PPP服務模式的效能評估表》。

四、蘇州市居家養老PPP服務模式的評估數據與分析

上述調查結束后，全部數據被輸入Excel軟件進行統計分析。為了便于定量比較老人對不同居家養老服務項目之間的滿意度差異，研究成員按照李克特五點式量表進行轉碼賦值（1表示很不滿意，2表示不滿意，3表示基本滿意，4表示滿意，5表示非常滿意），再按平均值進行滿意程度分類。

（一）效果評價

效果評價結果數據分為顧客滿意度評分和職業化評分兩部分，前者包括居家老人對助餐服務、助潔服務、助醫服務、助樂服務等四個方面的滿意度評分，后者包括日照中心內的環境布置予以老人的方便程度和服務中心內辦公設備配備情況的評分。

統計結果表明，老年人的滿意度平均分為3.59，超過了3分（滿分5分），說明受訪者總體較為滿意。課題組按照年齡、性別、居住狀況等因素對滿意度進行了單因素方差分析，發現p值均小于0.05，表明各因素的差異性不大，沒有達到統計學上的差異顯著性水平。這說明受訪者對于居家養老模式的評價是一種真實的意思表示，大家的意見較為一致。

各分項指標的評分狀況如下圖所示：

圖1 服務效果分項評價箱線圖

從圖1看出，受訪者對于助潔服務的滿意度最高且意見統一，表明樣本社區的居家養老模式中助潔服務的水平處于較高水平；對于助餐服務的滿意度相對較低。此外，日照中心內的環境布置予以老人的方便程度評分為2.8，這體現了日照中心的適老化改造還不夠徹底，部分社區內出現了沒有電梯到達樓層較高（二樓以上）的日照中心，或是助餐點加熱內器具（如微波爐等）質量較差，引發老年人的不滿等現象。服務中心內辦公設備配備情況評分為4，即超過2/3的服務中心內都配有全套的電腦、打印機等辦公設備，并覆蓋有網絡。同時，擁有齊全的辦公設備保駕護航，社區才能更好地滿足老人所需要的服務。

（二）效率評價

效率評價結果數據由職業化評分構成，主要包括老年人對居家養老所設服務項目認可率（是否有必要設置該項目）、服務中心專業人員配比率及日照中心內設備使用率的評分。為增加調研結果的真實性和可信度，課題組成員參觀了姑蘇區的滄浪亭社區、福運社區，吳中區的新南社區和高新區的學府社區、金色社區的日間照料中心或居家養老服務中心，并通過換位思考，設身處地地從老年群體的實際出發，進行綜合評分。

統計結果表明，老年人對居家養老所設服務項目認可率的評分為5分，說明老年人對居家養老服務的認可率普遍很高。因此，才會出現社區工作人員所說的“全市近98%的老人選擇居家養老服務”等現象。服務中心專業人員配比率的評分為3分，表明了服務中心專業人員的配比率基本合理即一般都遵循每位服務人員每天服務1-2戶人家，每戶人家3小時的規律。日照中心內設備使用率的評分為3.8分，這說明了老年人對日照中心內設備的使用率較高，老人們都特別偏愛社區修建的活動器械（如健身器材、按摩椅等）和提供的娛樂場所（如棋牌室、閱覽室等），也證實了社區管理人員“爬樓機等輔助器材常被老年人借完”的說法。

（三）公平性評價

公平性評價結果數據分為顧客滿意度評分和職業化評分兩部分。前者包括老年人對所接受服務的響應程度及對服務過程中信息（如優惠服務的實施范圍、自費服務的收費標準等）的接收程度兩個方面，后者著重對服務實際運行中特殊群體（如高齡、獨居老人）獲利情況的評分。

統計結果表明，老年人對服務響應度的評分為3.4，說明居家養老服務人員對服務需求的回應總體上良好。但是在一些城鄉接合地帶的社區內，老人們認為“服務人員不會講蘇州方言阻礙了我們之間的有效溝通，使得老年人的需求得不到充分滿足”。對老年人在服務過程中信息的接收程度評分為5，這反映了老人對政府公開的居家養老服務信息接收較好，尤其是在實施免費服務的年齡范圍、分類標準等方面，基本上都達到了戶戶知曉的水平。另外，對服務實際運行中，特殊群體所獲利益情況評分為2，這表明居家養老服務在兼顧不同區域、不同居住狀況等條件下老人的實際利益方面還有待改進。如在全市范圍內，各項上門服務的收費標準并未統一，導致接受了較高價格服務的老人內心產生了不平衡。

（四）總體評價

總體評價結果主要根據對效果、效率和公平三方面的各項評分進行加權平均后得出。統計結果表明了如下兩個特點：

1.PPP服務的效能總體良好

PPP型居家養老服務效能評價的總分為3.5，這表明了在政府和社會組織合作的背景下，居家養老服務的效能總體較高——既能夠發揮社會資本的運營優勢，提高服務運轉效率，推進服務型政府建設，又可以滿足老年人基本的物質與精神需求，兼顧各層次老人的利益。

2.PPP服務的效率較高，效果尚需提升

“3E”評價結果表明：效率維度的評分最高（3.9），公平性維度的評分居中（3.4），而效果維度的總體評分最低（3.2）。一方面，老年人普遍認為服務的效率較高，具體可從老人對社會組織所給予服務的廣泛認同和對社區所提供康復器材等的頻繁使用中看出。另一方面，老年人認為在服務的效果方面還有待進一步提升——不僅是停留在硬件的配備和數量的增加上，更應注重予以他（她）們情感上的支持和精神上的陪伴。

五、蘇州市居家養老PPP服務模式評估的基本結論

本次實證研究表明，PPP型的居家養老服務效能總體較高。由于較好地兼顧了效率與公平，PPP型居家養老服務模式在加速社會化養老體系建設進程中必將發揮越來越重要的作用。從訪談及反饋信息來看，運用政府和社會資本合作模式來解決蘇州市居家養老問題的有效性在于服務供給過程競中爭機制的建立和對消費者服務需求的準確回應。當然，效果仍然是檢驗居家養老服務成敗的核心指標，因此努力提升顧客滿意度仍然是蘇州市居家養老PPP服務模式未來需要探討的重大課題。