以高質量立法引領推動高質量發展

王臘生

發展要高質量，立法也要高質量。習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議時強調，要完善法治建設規劃，提高立法工作質量和效率，保障和服務改革發展，營造和諧穩定社會環境，加強涉外法治建設，為推進改革發展穩定工作營造良好法治環境。以立法高質量發展保障和促進經濟持續健康發展是新要求。當前，我國正處在改革發展的關鍵時期，法不僅僅是總結實踐經驗，更需要引領改革、推動發展。立法引領推動作用的發揮主要體現在以下幾個方面：

——明確發展取向和基本要求。通過立法明確當前和今后一個時期某項事業的未來發展取向和基本要求，有助于凝成共識，堅定信心。如，《江蘇省民用航空條例》規定，“民用航空發展遵循以人為本、安全規范、統籌協調、適度超前的原則，堅持政府引導、市場主導、軍民融合、服務發展”。這明確了民用航空發展的基本方向。再如，《江蘇省信息化條例》規定，“信息化發展遵循統籌規劃、資源共享、統一標準、實用高效、惠民優先、保障安全的原則”。這確定了信息化發展的基本要求。

——規定促進和激勵措施。規定具體的鼓勵促進措施，是立法引領改革、推動發展的主要實現途徑。一是減免稅費。這是所有促進措施中最有力度的一類。如，《慈善法》規定，“自然人、法人和其他組織捐贈財產用于慈善活動的，依法享受稅收優惠”。二是資金支持。這是規定比較多的一類。地方立法中的資金支持措施主要有專項資金、財政補貼等。如，《江蘇省中小企業促進條例》規定，“省、市、縣應當在本級財政預算中安排中小企業發展專項資金，為中小企業提供財政支持”;《中小學生人身傷害事故預防與處理條例》規定，“政府應當組織學校辦理學生傷害事故校方責任保險，保險費用由省財政統籌支付。當政府舉辦的學校依法應當承擔的賠償金額大于校方責任保險的賠償金額時，其差額學校承擔有困難的，由地方財政給予適當補助”。三是給予表彰、獎勵。對于在某項工作中作出貢獻的單位和個人給予表彰或者獎勵，具有很強的示范效應和帶動作用。如，《江蘇省獎勵和保護見義勇為人員條例》對見義勇為人員規定了各種獎勵措施;《江蘇省志愿服務條例》規定，“鼓勵有關單位在招收公務員、招工、招生時，在同等條件下優先錄用、錄取優秀志愿者”。

——設定有關權利義務規范。法是以權利和義務為機制調整人的行為和社會關系的，對推動發展的某項事業中的相關主體設定相應的權利和義務，是發揮立法引領推動作用的又一條重要途徑。江蘇在立法活動中，注意對權利義務的合理配置，有力地推動了經濟增長、社會發展。如，發展社區衛生服務，解決老百姓看病難、看病貴的問題，是黨的一項十分重要的方針政策，江蘇及時將黨的這一政策上升為地方性法規，在全國率先制定《江蘇省城市社區衛生服務條例》。在這個條例中，通過對社區衛生服務中的衛生、財政、勞動保障等部門和基層政府以及社區衛生服務機構、醫療機構等相關主體的權利義務（職責）的規定，為有效解決老百姓看病難的問題提供保障，形成了小病在社區、大病到醫院的醫療格局。

——立法護航體制機制創新。發揮立法引領推動作用，需要在“先”“新”上下功夫，以領先的制度引領人們的行為方式，推動改革向前發展。特別是在一些新領域，實踐起步較晚，缺乏成熟的經驗和模式，亟需體制機制創新，從科學合理的率先的法律制度層面加以引導。在這方面，江蘇做了一些嘗試。《蘇南自主創新示范區條例》關于科技項目完成人可以自主實施轉化，轉化收益中至少70%歸項目完成人所有的規定，極大地激發了科技人員的積極性;《江蘇省中小企業促進條例》建立了中小企業融資擔保機構、再擔保機構的建設和補償機制，有效地解決了中小企業發展中面臨的突出問題。

江蘇高質量發展走在前列，迫切需要地方立法的護航和保障。我們必須堅持立法先行，注重發揮立法在高質量發展中的引領和推動作用，真正立符合實際之法、有效管用之法。從路徑方法上來說，要做到以下幾點。

第一，保證立法決策與政治決策同步。立法的引領推動作用，本質上是通過執政黨采取立法的形式，提出相應價值目標和政策措施的途徑來實現的。在全面深化改革的關鍵時期，最重要的是要做到立法決策與黨關于改革發展的重大政治政策相銜接、相同步。黨關于改革發展穩定的重大政治政策制定后，要及時向立法機關提出立法建議，通過立法機關的科學民主的立法決策，成為全社會共同遵守的行為規則。立法機關必須從改革發展的大局著眼，堅持立法進程與改革發展進程相適應，用立法解決改革發展中的重大問題。在這方面，江蘇有一個成功的做法，就是太湖水污染治理問題。2007年太湖藍藻事件爆發，省委明確提出實行最嚴格的環保標準，采取最嚴厲的整治手段，建立最嚴密的監控體系，并建議省人大常委會及時修改太湖水污染防治條例。省人大常委會及時修訂了條例，進一步嚴格治污標準、增強治污手段、加強環境監控、強化治污責任，為太湖水污染防治工作提供了強有力的法治保障，取得了顯著的成效。

第二，及時解決熱點難點問題。立法是要解決問題的，所謂“針對問題立法、立法解決問題”。過去，立法引領推動作用之所以沒有發揮或者發揮不充分，與我們不善于發現問題或者出現了問題不善于通過立法解決有關。如果社會上發生一個重大事件，而這個重大事件迫切需要通過立法來明確是非、定分止爭，如果我們不及時制定法律法規，確立判斷標準，法是不可能在社會生活中起到引領作用的。這就要求我們把社會生活中、改革發展中迫切需要用立法解決的熱點難點問題作為立法重點，及時予以規范和解決。如，針對社會上連續出現的醉酒駕駛致人死亡案件，全國人大常委會及時修改刑法，將酒駕入罪，對引領人們喝酒不駕車這一良好行為的形成，起到了十分顯著的作用。再如，過去高速公路收費道口擁堵是老百姓強烈反映的一個突出問題，江蘇省在修改高速公路條例時，經過深入分析研究，作出了開足收費道口車輛交費排隊超過200米或者未開足收費道口車輛交費排隊超過十輛應當免費放行的規定，使這一問題得到了有效化解。

第三，正確處理改革創新與法制統一的關系。這是發揮立法引領推動作用的難點所在。長期以來，我們強調先行先試，等條件成熟了再規范、再立法。發揮立法引領推動作用，就是要根據黨的改革發展重大決策，先立法，后推行，改革發展要在法治框架下進行，切實做到重大改革于法有據。同時，改革創新不能突破法律法規的底線，要在法律軌道上運行。對于需要創新的事項，應當從立法上及時研究提出解決問題的路徑和辦法。實踐條件還不成熟，需要先行先試的，也就是說不能一下子鋪開的，要按照法定程序作出授權。近些年，全國人大常委會對重大的先行先試的改革已多次作出授權規定。當然，對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。

第四，切實增強立法的回應性和精確性。充分發揮立法的引領推動作用，對立法形式提出了很高的要求。在回應性上，立法要能及時回應發展的需求，跟上改革的步伐，跟上社會生活的節奏，應興應革的事需要不失時機地啟動制定或者修改、廢止法律法規程序，防止落后或者制約發展的現象發生。這就需要靈活、綜合運用立改廢釋等立法方式。在預測性上，需要深入調查研究，科學預見客觀事物發展的規律和趨勢，準確把握社情民意，體現立法的前瞻性，從而正確引導和推動健康有序的發展，避免走彎路。在立法模式上，要小而精、真管用，實行精細化立法，盡量作出明確具體的規定，盡量減少授權性規定，對需要為改革發展留下空間的也要明確改革的基本方向和主要措施，從而使所立之法具有針對性、可行性、可操作性。

（作者系江蘇省人大常委會法工委主任、中國法治現代化研究院特聘研究員）

責任編輯：蘇勝利