項目管理風險識別在舊城改造中的應用

(四川大學 四川 成都 610065)

一、舊城改造項目及實施原則

舊城改造是指局部或整體有步驟地改造和更新舊城市的全部物質生活環境，以便根本改善其工作勞動、生活服務和居住休息等條件。舊城改造是個不問斷的過程，取決于城市的發展方向和速度。具體到舊城改造項目，它是指城市在進行舊城改造過程中針對某一特定區域實施的改造、更新工程。實施舊城改造項目：一是能夠盤活舊城存量土地，改善城市環境。二是重新整合區域的商業形態，調整、提高商業價值。三是能夠推動商品房一級市場，帶動住房二級市場。

二、舊城改造項目實施的基本程序

舊城改造項目實施的周期長，難度大，牽涉的部門、單位及人員比較多，其程序可包括：

(1)項目的前期研究規劃。實施舊城改造項目的前期要進行大量、深入的調研，弄清該區域的土地、房屋、設施及功能情況，特別是人員與房地權屬情況；實施改造前要確定改造后的規劃設計方案、要有詳細的組織計劃安排、要弄清住戶的拆遷安置補償意愿。

(2)成立舊城改造項目的指揮管理機構。為加強舊城改造項目的管理、推進項目的實施，政府需要成立專門的指揮管理機構，其組成人員、工作內容、任務目標、責任義務要清晰，工作要執行有力、協調有效，同時其下設部門、人員及職能落實到位。

(3)確立房地產開發商。大多數的舊城改造項目都是由房地產開發商出資進行拆遷、安置、補償的。政府以改造項目所在地塊的土地使用權作為開發商拆遷安置費用的保障，以開發商為主體，政府委托或協助拆遷機構實施拆遷、安置、補償等工作，開發商負責后續的開發建設。這其中政府需要與開發商進行大量的談判、協商、服務等工作，主要對拆遷補償安置方案、土地轉讓與開發方案進行協商論證，最終確定開發商。

(4)拆遷安置補償方案的公告與確定。根據前期的調研工作，在與大量拆遷人住戶協商的基礎上相關部門出臺改造項目的拆遷、安置、補償方案，對拆遷程序、時間、范罔、補償標準、安置辦法等內容進行公告，并按此執行。

(5)拆遷安置實施。根據拆遷安置補償方案進行搬遷、安置、補償工作，貨幣補償、產權調換及過渡安置等嚴格按照規定實施。不少地方政府為了加快拆遷進度，對按期或提前搬遷的被拆遷人都會給予一定的獎勵。

(6)改造、開發建設。房屋拆遷完成后，根據規劃設計要求，開發商或相關單位對改造項目區域進行重新的開發建設，完善相關配套設施。改造項目區域內如有安置房，則要先行建設。

(7)完工與回遷。舊城改造項目建設完工后經有關部門驗收后可銷售、開業或交付使用，商業區開始進入商家人駐、開業經營的階段。如果區內有安置房，則按照相關協議內容，安排原被拆遷人回遷到安置房，面積變化的資金結算按規定執行。

三、舊城改造風險識別

(一)政策風險。與普通的房地產開發項目不同，舊城改造項目容易受到政策因素的影響。政府為了吸引開發商往往會給予舊城改造項目各種政策照顧，但是另一方面，政府政策也容易受到國家宏觀政策調整的影響。

(二)融資風險。舊城改造項目需要大量的資金，大規模的舊城改造項目一次性投資大，資金的周轉時間長，容易受到宏觀經濟形勢的沖擊。一旦宏觀經濟調整，就可能造成資金積壓、土地閑置、拆遷成本增加等問題。傳統的舊城改造模式是由政府投入大量的人力、物力和財力推動舊城改造項目，而在政府財政投入不足的情況下，則由政府指令銀行為舊城改造項目提供貸款，但是對于大規模的舊城改造項目，僅僅依靠政府的財政投入和銀行貸款顯然是不現實的，而且依靠銀行貸款來解決舊城改造的資金也不符合銀行風險控制的要求。

(三)拆遷風險。與新區開發建設項目不同，舊城改造項目的顯著特點就是拆遷安置問題，拆遷風險是現階段舊城改造項目面臨的重大風險。拆遷風險主要體現在兩個方面，即拆遷帶來的社會不穩定現象和拆遷成本的不確定性。拆遷帶來的社會不穩定現象主要表現在每年我國信訪部門都會接到、接待若干有關拆遷糾紛的信件和上訪群眾。暴力拆遷、強制拆遷、“釘子戶”問題已經成為全社會關注的焦點。如何說服項目區域內眾多原住居民同意接受拆遷改造是項目面臨的重大問題。拆遷成本風險表現在開發商對拆遷成本的估計不足，拆遷過程中可能出現特殊事件增加拆遷成本，許多舊城改造項目的拆遷成本已經成為項目的最大成本支出。

(四)組織風險。項目組織對項目能否成功起著重要作用。舊城改造項目涉及到經濟、社會、文化等各方面問題，政府做為行政部門，必然會參與項目中。舊城改造項目的組織風險主要體現在政府角色的定位上。政府的主要職能是對市場機制進行補充完善，而不應該過多地干預市場運行，政府往往超越自身職能權限，過多地動用行政權力干預市場的運轉，比如政府過多地干預承包商和拆遷戶的博弈，強制拆遷。

四、舊城改造項目的風險對策

城市的發展戰略是以推動經濟社會進步，改善人居環境為目標。而舊城改造就是通過改造舊城區中那些落后的、不利于城市經濟、社會發展的環境結構，重新構建城市發展的合理化空間布局，恢復舊城區在城市發展中的固有活力，發揮其應有作用，以達到改善生活質量與環境、振興城市經濟、推動社會進步的目的。舊城改造應站在城市可持續發展角度上，對舊城區實施有機更新，其內涵主要包括舊城區人口疏散、經濟社會結構調整、設施更新、環境改善、建筑形體空間的再創造以及人文感知空間塑造等內容。在舊城改造項目具體實施過程中，制定科學合理的風險對策才能保證項目的順利實施。

(1)舊城改造的政策風險對開發商影響很大，開發商一方面需要實時關注宏觀政策，提前預防，另一方面需要與政府在合同中明確政策調整的責任問題，避免政策調整給自己帶來過大的損失。

(2)舊城改造項目的資金來源問題可以通過建立舊城改造基金的模式吸引大量的中小企業資金、居民儲蓄和拆遷居民的拆遷補償費來解決。此外，開發商需要制定科學的資金投放計劃，政府實施宏觀監控。

(3)當前的拆遷矛盾主要集中在拆遷利益矛盾上，政府應當制定合理制定拆遷政策，妥善安排拆遷戶。發生拆遷糾紛時，需要即時組織人員前往協調，嚴格禁止暴力拆遷、強制拆遷。

(4)政府應當正確定位角色，在舊城改造項目中應當在宏觀上指導、監督項目的運行。政府作為社會公平的維護者，既要尊重市場規律，也要注意維護弱勢群體的利益。

五、結論

項目管理在舊城改造中扮演重要角色，對項目施工進度、施工人員、項目成本、施工質量起監管作用，決定工程項目后期收益，且其管理人員具備的管理、經濟、技術、法律等知識有利于舊城改造的推進。通過提高從業人員專業素質、設置管理目標、豐富管理方法等措施，發揮工程管理在舊城改造中的作用，達到舊城改造的目的，提高舊城改造的生態效益、社會效益及經濟效益，以解決我國當前舊城改造中存在的傳統與現代對立、利益最大化與可持續發展矛盾等問題。