我國院校研究組織建制的制度文化審思

劉亞敏 ，王聲平 ，2

（1.武漢大學教育科學研究院，湖北武漢430072；2.長沙師范學院學前教育學院，湖南長沙410100）

我國的“院校研究”自美國引介以來，在較長時期里被對象化，著重于闡述“院校研究”是什么、為什么重要，以及該如何開展關于院校的研究等問題，這些學理性探索使院校研究的內容、特點、功能等方面逐漸清晰可辨。跟美國“院校研究”自下而上、自內而外的發生機制不同，我國的院校研究不是從院校的自我研究出發，而是基于院校研究如何取得合法地位這一出發點坐而論道。概括而言，中國語境下的院校研究組織呈現兩條發展路徑。第一條是學科建制路徑。起始于20世紀70年代全國普通高校普遍設立高教所（室），沿襲學科建制傳統，并于20世紀末期經過全面升格，由原有的單一承擔校本咨詢與研究功能的研究機構，拓展為集人才培養、教學科研、社會服務于一體的院系建制形態。這種路徑選擇有助于取得一定的學科合法地位，但因其社會需求導向不明而逐漸流失其現實土壤。第二條是行政建制路徑。及至21世紀初期，因應高校管理專業化和科學化的需求，院校研究助力于學校發展的功能得到了較大范圍的強化和拓展，院校研究也被納入行政部門的職能范圍。但這些隸屬行政部門的院校研究及其組織，在某種程度上因其行政實體化建制特征，其受支配性和從屬性服務特征突出，所發揮的引領性服務功能極為不足。針對院校研究的中國語境及我國院校研究組織的兩條發展路徑及其弊端，本文以為，彰顯我國院校研究的本體功能，從制度化組織建構視角謀劃院校研究組織的建制之路是未來趨勢。

一、建構制度化組織是院校研究制度化的必然選擇

我國的院校研究經過30余年的發展歷程，其組織結構松散，組織職能專業化程度不高。從事院校研究的機構五花八門，其冠名有高等教育研究所、發展規劃處、政策研究室、院校評估中心等不一而足，它們往往以不同的職能使命、研究范式、組織構架并存，導致院校研究存在力量分散的現象。[1]針對院校研究對象化和領域化的做法和趨勢，學者們提出了院校研究制度化的構想。[2]當下，為有效促進院校研究在我國的規范、有序發展，有必要突破長期囿于學科建制的學理思維和具有濃厚科層色彩的行政建制模式，探尋兼具理論引領性、研究專門化、職能法理化的建制方式，即實現院校研究組織的制度化建構。事實上，隨著院校研究在我國的不斷發展，研究者們已經提出院校研究制度化的基本構想和設計思路。有研究者認為，制度化是我國院校研究的唯一出路，作為高校管理決策的智力支持系統，為支持高校管理部門實現“研究高校，管好高校”，院校研究機構必須制度化，以為我國大學管理科學化提供決策支持。[2-3]我國院校研究制度化不僅要對院校研究組織進行行政建制，還應將院校研究機構的名稱與其功能相匹配，并配置和培養具有一定專業能力的行政人員。[4]院校研究建制在制度環境上可從政策引導、科學決策意識與管理觀念、組織與研究團隊建設等方面進行合理設計。[5]另有研究者指出，我國大陸地區院校研究制度化建設可重點從明確院校研究組織機構及專責人員的權責、推進數據平臺建設和完善校務研究機構與高校內部各職能部門的協調機制三方面入手。[6]但綜觀現有研究可發現，研究者們對院校研究組織制度化所面臨的現實困境及其突破等問題，尚缺乏深入分析。

何謂制度化？制度化是指“行為體的行為和活動方式從特殊的、不固定的方式向被普遍認可的固定化模式的轉化過程”[7]。制度化意味著“人的行動或組織實踐獲得規則的約束及規范與認知的認可并逐漸被視為當然而廣泛接受的過程或狀態”[8]，其最重要的意義是通過這個過程使結構或活動“獲得超越眼前的技術要求的價值”[9]69。由此，院校研究組織制度化是將院校研究建設成一個制度化組織的過程，具體來說，是院校研究主體的行為和活動方式從不固定的方式向被院校利益相關者普遍認可的固定化模式轉化的過程，其主要表現為院校研究的有組織性、有計劃性和持久性，即院校研究是院校發展過程中的一個制度性環節，“具有一定的專門化的組織職能”[10]，配有專門的研究人員和明確的職能定位。只有形成相應的制度結構，并以制度化形式將其應履行的職責、權利和義務等予以明確規定，使院校研究人員的行為和院校研究組織的運行體制形成一定的約束及規范，并凝聚為利益相關者普遍認可和接受的文化現象，院校研究組織才能真正有效地發揮其對院校發展的決策支持功能。

盡管院校研究組織被認為是院校組織的重要構成部件和“智庫”，但院校研究組織的非制度化直接制約了其決策咨詢功能的發揮，不僅難以引起院校決策者對院校研究的支持和重視，而且對院校發展的積極影響也極其有限。與管理型組織不同，制度化組織有層級和規章制度等有機系統，“組織是否有效率，取決于組織的制度化程度”[11]。有機的制度化組織是具有組織能力、蘊含著組織文化的制度。院校研究組織制度化是院校研究組織不斷協調內部矛盾和適應外部環境，將其組織目標和價值滲透于組織結構，使組織不斷向一個有機的制度化實體轉變的實踐過程。也可以說，將院校研究作為制度化組織進行建構，就是不斷推動院校研究的穩定性、規范性和持久性開展，不斷增強院校內部組織間的凝聚力和協調性，逐漸形成以院校自我研究助推院校科學決策和有效管理的治理文化生態的過程。

二、影響我國院校研究組織制度化建構的因素分析

面對我國社會問責機制不健全、市場驅動力不足的現實狀況，院校研究組織制度化訴諸院校利益相關者的共同努力，需要消除來自政府主導式評估制度、院校行政決策文化、科層結構與部門壁壘等方面的屏障，借助于院校內外部力量的合作、對話與相互理解，為院校研究組織制度化建設創設良好的支持環境。

（一）政府主導式評估制度滋生院校自我研究惰性

政府在高校評估過程中扮演著評估者、檢查者和管理者等角色。評估主體的單一性、評估指標的標準化和統一性是政府主導式評估的典型特征。這種評估制度有利于規范高校的辦學行為，但單一化的評估價值取向容易導致院校間的“趨同化”現象，窒息院校發展活力，不利于院校的個性與特色性發展。又因評估結果與院校發展存在高度的利益相關性，高校（尤其是公立高校）對政府評估有較強的依附性，“熱衷于完成政府規定的評估指標”[12]，而弱化了對院校本身的自我評估與研究。外部評估與內部評估間尚未形成良好的互補機制，各大學都緊盯著教育部的相關規定辦學，不敢越雷池半步。[13]我國政府自2012年起明確了“以高校自我評估為基礎，以院校評估、專業認證及評估、國際評估和教學基本狀態數據常態檢控為主要內容的高等教育教學評估的頂層設計”[14]，高校評估方式也逐步由傳統的以政府為主的外部評估轉向了以院校為責任主體的審核評估，并加大了院校自我評估在總體評價中的比重。然而，在實踐中，審核評估中的“指標化”傾向依然突出，存在著院校疲于應付評估，甚至偽造評估數據和材料等弄虛作假之風。不無諷刺的是，如何應付評估現已發展為一種“專業技能”。我國政府與高校間是一種高度的“同構”關系，在缺乏完善的外部利益相關者問責的體制背景下，這種“同構性”使院校只需要對政府的評估負責，而不需要對院校內部問題進行深入、系統的研究，更無需向其他利益相關者“說明責任”。院校評估制度的固化效應使院校對政府評估形成了或習慣性依賴或被動性應付的慣習，也因此滋生了制約院校改革與發展的“惰性”，阻礙了院校自我研究的活力。

（二）院校行政決策體現經驗意志

盡管外部的制度環境會對院校研究組織制度化起著重要的驅動作用，但發展的內驅力主要取決于院校決策者的價值觀及其所秉承的管理哲學。美國院校管理模式從觀念到實踐發生深刻變革并非偶然，而是有其深厚的哲學基礎和文化積淀。受泰勒的以實用主義哲學為基礎的科學管理理論影響，美國的院校管理注重決策的科學性，強調對決策中客觀事實的理性考據和分析。與此不同，受行政文化主導高校運行的慣習影響，我國院校決策者較為注重其在院校管理實踐中長期積累的實踐性智慧和個人認知經驗。這種經驗管理囿于較強的主觀意志，較為強勢地影響著院校管理者的個人決策偏好，以及對院校研究組織的認同與制度化建構過程。經驗管理在我國院校處于學生規模較少、管理環境較為簡單的階段，確有其合理性，能發揮決策者在長期實踐中積累的管理經驗的有效作用。但隨著我國高等教育規模的不斷擴大，以經驗管理為主的管理模式已難以滿足高校管理事務逐漸復雜化、高校決策更加仰賴戰略思維的需要。高校決策者的“有限理性”已是不爭的事實，然而，院校領導者們還是習慣于個人決策和經驗決策，而對院校研究沒有決策意識上的“定向需求”。[15]隨著大數據、互聯網等信息技術的不斷發展，我國高校管理體制將迎來前所未有的挑戰。與此同時，院校決策者的管理理念也要因應時代的發展而發生轉換。尤其在我國高等教育管理行政化取向比較濃厚的現實境況下，學校決策者從經驗管理向科學管理的理念轉換與升級，對院校研究組織制度化進程有著決定性意義。

（三）院校科層結構固化行政權力

哈佛大學院校研究辦公室是直接受校長和教務長領導的行政辦公室。[16]院校研究機構負責人大多直接向教務長或副校長匯報工作。據調查顯示，在美國四年制大學中，向學術副校長直接匯報的占63%；向校長直接匯報的占18%；而向其他相關行政職能部門匯報的僅占19%。[17]可見，美國高校的院校研究組織是大學治理結構中的一種“制度設計”，院校研究組織隸屬于院校行政級別很高的管理系統，具有專門化的組織職能、行政屬性和權力。同時值得注意的是，這類機構與高校內部其他行政管理機構相比，又有著本質區別。前者主要研究與學校發展和運轉相關的重大問題，但“不負有任何直接管理學校某方面行政事務的責任”[5]，具有較強的獨立性，既可為學校發展提供決策支持，又可為校外各種機構和個人提供服務。因此，本質上，它是行政管理系統中一個專門從事研究與決策咨詢服務的專業性機構。[18]

與美國相比，我國高校雖然基本上都設有與院校研究組織類似的機構，但其組織職能的行政依附性較強，主體地位不夠獨立，難以發揮院校研究組織的本體功能。有研究者對我國本科院校高等教育研究機構的設置現狀進行了調查，結果顯示，我國絕大多數兼有高等教育研究職能的機構主要掛靠在教務處、發展規劃處等行政部門，比例高達80%以上，此外還有少部分機構掛靠在發展戰略研究室、學科建設辦公室、規劃評估處等行政部門。[19]這類承擔著一定的院校研究工作的研究組織以完成學校的行政任務為導向，院校決策者對行政任務的安排與進程享有主導權，并通過自上而下的“命令—服從”管理模式對院校研究組織中的事務進行穩定、嚴格、集中的管理。因此，從機構屬性看，我國院校研究組織多屬科層制結構中的行政組織機構，其內部各職能部門（科室）分工明確、照章辦事，行政權力運行是單向性的，甚至是封閉的。那么，這類院校研究組織的一整套制度設計，包括院校研究組織的使命、職責、功能定位、人員安排、績效評估等，充分地體現著權力意志且受事務性思維主導。院校研究人員的身份不是決策咨詢者，而是被動地接受行政指令的執行者和服從者，缺乏應有的主體性和話語權。這一方面使院校研究組織在工作過程中的主體地位難以得到有效保障，另一方面可能導致為單純追求決策效率而采用單一的決策主體（行政人員）模式，進而出現院校其他利益相關者的訴求被排除在外或者被弱化的現象，院校研究組織提供的決策信息由此呈現片面性或與院校發展需求不符等弊端。按照利益集團理論的觀點，制度變遷是不同利益相關者博弈的結果，是“研究決策者在多個可能的行動方案中進行選擇的邏輯”[20]，最后博弈主體會在一定的規則和相互作用中選擇實現自身利益最大化的最優策略。因此，當院校研究通過調查所提出的院校發展規劃方案違背或不利于院校決策者個體（或最后博弈主體）的利益時，即使對院校發展有益，也很可能將院校研究組織所提出的院校發展規劃方案束之高閣。這類院校研究組織主要代表的是院校決策群的利益，而對院校其他利益相關者權益（如教師的權力保障、學生的學習效果評估、學生和教師參與學校決策權）的關注都極其有限，院校民主參與的決策文化嚴重缺失。

（四）院校研究組織間聯動機制不健全

院校研究要真正成為院校決策的支持者，就需要對院校中的各種重要信息和數據進行收集、整理和分析，形成有效的決策依據。然而，由于對院校研究組織制度化的現實需要缺乏高度認同感，院校研究人員在數據收集過程中常常“遭遇”院校其他組織的欠合作甚或不合作行為的阻礙，進而影響院校研究的順利進行。如果制度的建立缺少相應的“廣為接受”的價值基礎，不能在文化認知上為人們所接納時，制度變遷的結果注定是不成功的。[21]共同的價值觀和認同感是院校研究組織制度化取得成功的重要保障條件。科層制結構導致職能部門間聯動機制不健全，大有“視數據為己有，甚至視數據為‘權力’的象征，不愿意與院校研究部門分享”[22]的現象存在。這種封閉性的組織管理結構易造成“信息孤島”現象，給院校研究組織在收集信息的過程中帶來困難，無益于院校研究人員及時、準確地掌握院校真實的基本信息。在大學組織管理過程中，僅憑科層管理和行政權力很難將大學內部各子系統黏合在一起，形成一個有規矩的統一整體。[23]院校研究組織與院校各職能部門間缺乏合作，無法形成研究合力，在數據資料的收集與分享上缺乏協作。部門間合作文化的缺失遮蔽了院校全體成員對院校研究組織制度化共同價值觀的認同及對共同愿景的追求，這是阻礙我國院校研究組織制度化的重要因素。

三、我國院校研究組織制度化建構的基本路徑

院校研究組織制度化是喚醒、提高、加固院校自我研究能力的過程，其建構不僅需要改善院校外部的制度環境，突破院校決策者傳統管理經驗的束縛，同時還需通過聯盟的架構，推動院校各部門間的合作，使院校研究組織制度化的構建與院校治理文化建設同步同構、砥礪發展。

（一）激活多元主體參與的院校自我研究能力

以政府為主導的評估體現出一種以研究政府評估意圖與目標為主的文化，高校領導者在評估過程中更多關注的是政府如何對院校進行評估，以及院校如何順利地通過各種評估，而對其他利益相關者之于院校發展的內在訴求缺乏應有關照。院校決策者對政府外部評估的過度依賴，導致高校決策層對院校研究的需求并不旺盛。因此，我國院校研究組織要走向制度化，需變革以政府為主導的評估方式，構建多元主體參與的院校評估模式，重視院校其他利益相關者在院校評估中的利益訴求，積極引入和發揮社會力量參與院校評估的作用，增強院校的社會責任感和使命感。與此同時，院校外部利益相關者對院校評估與問責機制的構建將對院校發展形成強大的外部驅動力，倒逼院校進行自我研究、自我認識和自我反思。需要強調的是，在引入多元評估主體過程中還需對各主體問責的權力和邊界予以明確的法律界定，以規避不同主體對院校問責權的僭越，保障院校和其他評估主體的多重利益。

（二）培育引領院校發展的大學治理文化

大學治理強調大學內外相關利益主體之間達到“共識、合作、互動、共治”的和諧秩序。價值認同、主體互信和愿景共生是大學治理文化的內核。[24]大學是一種典型的利益相關者組織，“每一個人或每一類人都不能對大學行使獨立控制權，大學只能由利益相關者共同控制”[25]。大學內部決策不能在追求任何一方利益最大化的同時，以犧牲其他利益相關者的權益為代價，而“必須在諸多利益相關者之間尋求一種平衡，不能走向任何一個極端，僅僅強調某一方的利益”[26]。因此，一方面，院校決策者需要轉變傳統的以經驗管理為主的思維模式，以正確的決策思想為指導，遵照嚴格的決策程序，形成自覺的科學決策理念，“逐漸養成以數據為基礎的決策思維”[27]，減少個人主觀決策失誤的風險性。同時，院校決策者還需遵循時代發展特點與院校發展邏輯，將院校內部管理體制與運行機制、院校重大決策與實施、院校戰略發展規劃與專業評估等，建立在以數據為基礎的科學研究之上，“形成嚴密的管理制度和工作機制，保障院校研究與科學決策的常態運行”[28]，從思想上引領整個院校形成科學決策的院校治理文化，明確院校研究組織在院校中的角色和地位，充分發揮其在院校決策支持中的功能。另一方面，院校決策者應從院校整體發展的視角，充分考慮廣大師生等利益相關者的權益，將院校研究組織納入院校決策形成過程中的重要環節，并作為院校決策中的重要審議和論證機構。例如，規定凡是涉及院校師生切身利益的重大決策，都應通過院校研究機構對院校利益相關者的意見、需要和訴求進行廣泛收集和分析，在此基礎上，對院校決策的可行性進行論證、修正和完善，以減少決策中的隨意性和主觀性。

（三）加強學術理性與權力影響機制的整合

院校研究組織的學科建制路徑以追求構建完整的學科理論體系為目的，體現學術理性，而導致院校研究的實踐性和應用性能力孱弱。雖然院校研究組織的學科建制不宜成為院校研究組織制度化的價值導向，但這并不意味著院校研究組織制度化就不需要學術性的引領。相反，要真正促進院校研究組織在我國的規范、有序、健康、可持續發展，院校研究必然根植于學術理性。院校研究知識和能力是提升院校研究績效的基石，是院校研究職業的基本功。[29]院校研究的本質是對院校進行科學管理，這在客觀上就要求院校研究組織在開展科學研究活動的過程中，以相關理論為指導，遵循院校研究的理念、方法和程序，借助相關統計和分析技術對院校發展實踐中的問題進行分析，并提出相應的對策，實現院校管理的科學化。[30]因此，學院派教育研究者們對院校研究的學術探討與理論分析，“不僅是我國促進院校研究專業化發展的需要，更是我國高校提高治理能力現代化水平，走內涵發展、特色發展之路，不斷提升辦學能力、辦學水平和辦學質量的要求”[31]，這無疑是院校研究組織制度化構建的價值基礎。當然，在行政文化主導決策模式的框架里，院校研究組織也需要被“賦權”，確保它在院校管理體制中的實體性地位和行使一定的行政權力。如果院校研究人員不能在瑣碎的“行政性”研究工作與“學術”研究工作中找到平衡點，院校研究的各項功能就很難均衡發展。[32]因此，院校研究組織制度化的建構需要基于學術理性與權力影響機制的整合來創新建制路徑。

（四）構建部門聯盟協同機制

組織可以視作聯結所有參與者的有目的的溝通協調系統，所有的溝通都與目標的制定和協調行動指令的傳達有關，并依賴于那些愿意參與協作的人的溝通能力。[9]66院校研究組織與院校內其他部門間既相互影響、彼此滲透，又相互促進、融合共生。當院校的組織機構共同享有院校研究帶來的利益時，院校研究組織就處于制度均衡狀態，從而形成院校內部組織機構間相互合作的文化生態，以進一步共同支持和維護該制度的建構。因此，院校研究組織有向其他部門展示院校研究制度化價值的責任，以爭取院校內其他組織機構的認同和接納。同時，在院校研究組織制度化的長期實踐過程中，也需與其他組織機構中的制度因素相互吸納、彼此適應。由此，院校需將院校研究機構與院校內部其他組織機構間的協作關系制度化，以制度化的方式將協作的范圍、內容、方式等予以明確規定，明晰各方的職責、權利和義務。這一方面要求院校內部各組織機構對院校研究組織的職能有正確的認識，充分意識到院校研究組織是為院校教師發展和學生發展服務的，而不是對各部門進行監督、管理和信息控制。另一方面，各職能部門也有向院校研究機構提供真實、客觀的數據信息的責任，以便院校研究人員全面掌握院校發展狀況。同時，高校各組織機構均有權使用和共享院校研究機構在數據信息資源、技術分析等方面的成果，以發揮聯盟協調機制的作用，協力互助地推動高校發展。