中國與太平洋島國合作回顧與展望

史春林

【內容提要】自從中國與太平洋8個島國建交以來，雙邊在各領域合作成效顯著，但受內外部不利因素影響也面臨一定困難與阻礙。2018年11月習近平主席訪問巴布亞新幾內亞并與建交的8個島國領導人舉行了集體會晤，這是雙邊合作發展史上新的里程碑。新形勢下，中國需進一步加強頂層設計、開展戰略對接、豐富合作內容、培育支點國家、拓寬合作渠道，總結經驗，克服障礙，與太平洋島國攜手開創雙邊關系更加美好的未來。

【關鍵詞】中國；太平洋島國；合作；回顧與展望

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.02.006

太平洋島國是國際政治舞臺上一支不可忽視的重要力量，也是新時代中國完善大周邊外交戰略格局的重要對象。[1]該地區幅員遼闊，擁有3000多萬平方公里海域和1萬多個島嶼；地緣戰略地位重要，處于太平洋東西與南北交通要道交匯處；自然資源豐富，擁有礦產、油氣、漁業等資源。2018年11月，中國國家主席習近平訪問巴布亞新幾內亞（下稱“巴新”）并與建交的8個太平洋島國領導人舉行了集體會晤，[2]將雙方關系提升為相互尊重、共同發展的全面戰略伙伴關系，開創了合作新局面。站在新起點上，全面回顧雙方合作歷史并對未來走向進行展望具有重要現實意義。

中國與太平洋島國合作成效顯著

自從1975年中國與斐濟建交開啟中國與太平洋島國外交關系后，雙方合作發展迅速，從最初國與國之間雙邊關系拓展到多邊機制；從單一經貿合作拓展到多領域合作；從一般伙伴關系提升到戰略伙伴關系。正如習近平主席所說，“數十年來，相互尊重、相互支持、真誠友好、互利合作、共同發展始終是中國同太平洋島國關系的主題詞”。[3]

第一，政治領域合作。一是高層互動頻繁。從1990年至今，包括習近平主席和李克強總理在內的多位中國黨和國家領導人訪問太平洋島國。2018年11月，習近平主席在時隔4年后再次訪問巴新并同建交的太平洋島國領導人會晤，進一步提升了雙方合作水平。與此同時，也有20多位太平洋島國的國家元首與政府首腦訪華并參加相關活動。二是中國與太平洋島國合作機制初步形成。從1990年起，中國每年都派代表出席太平洋島國論壇會后對話會；2006年中國倡議建立“中國—太平洋島國經濟發展合作論壇”，到目前已舉辦兩屆；2017年9月，“中國—小島嶼國家海洋部長圓桌會議”通過《平潭宣言》，提出中國與太平洋島國共建藍色伙伴關系。三是地方合作開始起步。如上海與瓦努阿圖首都維拉港市締結為友好城市；昆明借舉辦2013年中國國際旅游交易會之機，與南太平洋旅游組織積極對話；特別是廣東與該地區開展合作時間較早、規模較大、往來較多，從2007年至今廣東已派出20多個團組出訪該地區。四是國際事務相互協調。在國際政治舞臺上，中國與該地區8個建交國在眾多問題上相互理解與支持，照顧彼此關切，在雙邊和多邊場合開展協調，共同維護雙方權益。一方面，中國尊重該地區各國根據本國國情所選擇的發展道路，支持其維護國家主權與獨立、促進經濟社會發展與改善民生的努力；另一方面，與中國建交的8個太平洋島國也在涉及中國核心利益問題上給予積極支持。

第二，經濟領域合作。早在2002年9月，太平洋島國論壇就在北京設立了駐華貿易代表處（2013年6月升格并更名為太平洋島國貿易與投資專員署），經常舉辦招商引資介紹會等活動。2006年4月，中國與太平洋島國首屆部長級會議在斐濟楠迪舉行，雙方簽署了《中國—太平洋島國經濟發展合作行動綱領》。以此為指導，近年來雙方在經濟領域合作順利。一是在基建方面，近年來中國鐵路工程總公司、中國水利水電建設集團公司、中國港灣工程公司等企業在該地區承建了一系列道路、碼頭、機場、水電站等重大項目。二是在資源開發方面，從礦產資源開發來看，中冶集團在巴新的瑞木鎳鈷礦項目是目前中國在該地區最大的項目，投資額高達6.5億美元；從漁業資源開發來看，中水集團遠洋股份有限公司、上海遠洋漁業公司等在該地區開展捕撈作業，舟山震洋發展有限公司還在巴新建立了金槍魚加工廠；從林業資源開發來看，浙江富得利木業有限公司巴新分公司、吉鑫有限公司等在巴新從事木材加工與家具生產。三是在經貿方面，中國同太平洋島國經濟互補性強，該地區是近年來中國對外貿易增長最快的地區之一，雙方進出口額每年都以30%—34%的速度增長。目前中國是該地區第二大貿易伙伴。四是在援助方面，目前中國已成為該地區第三大援助國。在資金援助方面，一方面設立合作基金，如2010年中國出資設立“中國—太平洋論壇合作基金”，用于促進雙方在投資與經貿等領域合作；另一方面通過提供無償與低息貸款、減免債務與關稅以及捐贈等方式提供金融支持。在物資援助方面，近年來中國為有關國家援助了貨船、機械等系列物資。在項目援助方面，2018年11月，在巴新莫爾茲比港習近平主席與巴新總理奧尼爾共同出席了中國援建的獨立大道與布圖卡學園啟用儀式。在應急援助方面，2018年巴新地震后中國及時幫助其恢復重建。五是在旅游方面，早在2003年中國就提議加強與太平洋島國論壇成員國之間旅游合作，2004年中國以首個域外大國身份加入南太平洋旅游組織。此后雙方旅游合作發展迅速，2016年12月瓦努阿圖首次接待中國大型郵輪“大西洋號”。

第三，其他領域合作。一是在科技合作方面，近年來中國連續派專家與有關國家在農業集約化生產、水資源利用等方面加強技術合作，如21世紀初福建省就曾向巴新東高地省提供菌草與旱稻種植技術項目并一直運作至今。二是在教育合作方面，從1984年起中國就開始向該地區提供來華獎學金名額，2014年11月習近平主席在訪問斐濟時宣布未來5年中國將為該地區提供2000個獎學金和5000個各類研修名額。[4]同時中國前往該地區留學人數也在增長，目前約有近千名中國學生在該地區留學。在開展校際交流方面，早在2006年，中國海洋大學和中山大學就與斐濟太平洋大學簽署校際交流合作協議。此外，中國還開設了各種培訓班，為該地區培訓管理與技術人員。三是在衛生合作方面，近年來中國向該地區派遣了大批醫療隊，提供藥品，協助防治瘧疾等疾病。四是在文化合作方面，2012年中國在斐濟太平洋大學設立了首家孔子學院，標志著雙方文化交流在深度上的新擴展。2013年8月，中國文化部部長率團訪問斐濟并簽署了《中斐文化合作諒解備忘錄》，雙方就在斐濟設立中國文化中心等問題達成共識。近年來，中國多次組織湖北藝術代表團、天津雜技團等文化藝術團體赴該地區演出。五是在海軍合作方面，2010年8月中國海軍艦艇編隊先后訪問巴新與瓦努阿圖，2014年和2018年中國海軍“和平方舟”號醫院船訪問巴新和湯加并進行人道主義服務。

中國與太平洋島國合作

面臨的不利影響因素

盡管近年來經過中國與太平洋島國共同努力，雙方合作取得一定成效，但由于受內外部不利因素影響，也面臨許多困難與阻礙。

第一，太平洋島國內部不利影響因素。該地區經濟發展水平參差不齊與國內政治環境不穩定及其外交情勢不斷變化為雙方合作增添了一定變數。一是該地區國小、民寡、力薄，經濟與基礎設施落后，像圖瓦盧、基里巴斯、所羅門群島與薩摩亞群島被聯合國列為“最不發達國家”。[5]因此，這些國家沒有足夠的實力與能力持續而有效地促進發展與維護安全，嚴重依賴外援，在開展合作時面臨資金短缺及技術經驗落后等困境。再加上政府治理能力較弱，直接影響有關合作項目的實施。另外該地區距離中國遙遠，也相應加大了合作成本。二是該地區由于土地、族群與宗教糾紛以及選舉舞弊等問題常引起社會動蕩，政府更換頻繁，如斐濟、巴新、瓦努阿圖、新喀里多尼亞、所羅門群島等都發生過內部沖突或軍事政變，導致政府政策穩定性與連貫性不強。三是該地區各國都宣布擁有200海里專屬經濟區，但由于沒有具體明確的海洋劃界標準，導致有關國家各自所主張管轄海域之間重疊，摩擦與糾紛不斷，從而影響與海洋有關合作項目的開展。四是該地區有些國家對中國在該地區日益增長的影響力心存芥蒂，擔心過分依賴中國而喪失自主性，因此這些國家實行大國平衡策略，在幾個大國之間游走與搖擺。在這種情況下，其在與中國開展合作時會有所保留，從而削弱合作效能。五是該地區仍有6個國家是“臺灣當局”所謂的“邦交國”，長期以來“臺灣當局”通過“金錢外交”等手段對這些國家進行拉攏滲透。因此，“臺灣當局”在該地區的影響力不容小覷。例如，2018年9月，太平洋島國論壇在臺灣“邦交國”瑙魯舉行，但舉辦方卻無理刁難中國代表，曾一度拒絕中國代表團入境并制止中國特使發言。

第二，域內外大國不利影響因素。近年來澳大利亞、美國、日本、印度等國出于地緣政治考量，紛紛擴大在該地區存在，使該地區成為大國博弈的競技場，并把中國作為警惕、防范與遏制的對象，這給中國與該地區合作帶來消極影響。一是澳大利亞作為該地區傳統大國，對中國有關活動非常敏感，強調不能坐視中國對其在該地區領導地位的沖擊，竭力應對來自中國的所謂“壓力”。二是美國一直把太平洋島國視為“美國湖”。[6]近年來，伴隨著美國高調重返亞太與“印太戰略”的提出，其致力于牽制與阻止任何一個異己力量在該地區影響力的上升。特別是該地區處于美國在太平洋構筑的第二與第三島鏈之間，美國認為中國深入該地區會打破其對中國的海上封鎖，因此一方面對中國與該地區合作挑撥離間，如2018年11月美國副總統彭斯在亞太經合組織工商領導人峰會上妄稱中國對該地區援助會造成受援國“債務負擔”；[7]另一方面加強在該地區軍事部署，刻意強化第二及第三島鏈對中國監視、鉗制與圍堵功能。三是日本為了“入常”和謀求成為海洋大國，近年來加緊擴大在該地區的影響并以戒備的心態看待中國的存在，認為“一帶一路”是在該地區嵌入的“楔子”。[8]因此，日本把該地區作為其平衡中國的第三方勢力，同時跟隨美國竭力打造一個從日本本土經由菲律賓延伸至太平洋島國的對華牽制網。四是印度出于對大國戰略地位的追求和地緣政治以及能源利益的關切，[9]近年來也加強了在該地區的投入并試圖消解中國的影響力。

中國與太平洋島國

全面加強合作的建議

2018年11月，習近平主席在巴新與建交太平洋島國領導人舉行集體會晤時強調：“雙方要把握機遇、共創未來，攜手開創中國同太平洋島國關系更加美好的未來。”[10]由此，中國同該地區合作翻開了新篇章。

第一，加強頂層設計。早在2006年中國政府就作出戰略決策，要重點發展與太平洋島國的友好合作關系。中國可將雙方合作列入大周邊外交格局與政府對外援助計劃之中，在南南合作總體框架下制定整體性合作規劃與行動綱領。一方面，由于雙方合作仍處于起步階段，中國對有關國家需求了解不夠，可通過全面調研，對雙方合作愿景、目標和原則以及在項目開發與能力建設等方面提出切實可行的方案，以減少合作盲目性，同時也可避免有關國家對中國合作動機的擔憂與誤解。另一方面，目前雙方合作機制層次還較低，沒有建立起像“中非合作論壇”那樣的集體對話機制，可照此建立雙方領導人定期會晤機制。目前，許多國家都與該地區建立了首腦定期會晤機制，如法國—大洋洲首腦會晤機制（每3年一次）、日本—太平洋島國首腦會晤機制（每3年一次）。在此背景下，中國可將與該地區領導人集體會晤機制固定化，每4年（因為2014年和2018年習近平主席與太平洋8個建交島國進行過兩次集體會晤）由雙方輪流舉辦，深入推動戰略伙伴關系建設。同時還要積極推進雙方有關部門合作機制建設，就合作具體事項進行協商與搭建平臺，為雙方全面合作提供組織機制保障。

第二，開展戰略對接。該地區是“21世紀海上絲綢之路”南線建設的重要組成部分，2014年11月習近平主席在訪問斐濟時指出：“我們真誠歡迎島國搭乘中國發展快車，共同建設21世紀海上絲綢之路。”[11]2018年11月習近平主席在會見巴新總理奧尼爾時指出：“巴新地處21世紀海上絲綢之路自然延伸，是太平洋島國地區首個同中方簽署共建‘一帶一路合作協議的國家，雙方要在‘一帶一路框架內加強發展戰略對接。”[12]近年來，太平洋島國制訂的“向北看”發展戰略以及“太平洋地區主義框架”等計劃的實施也需要中國參與和支持。[13]在這種情況下，可積極促進其與“21世紀海上絲綢之路”南線建設實行戰略對接。

第三，豐富合作內容。近年來，中國對太平洋島國的援助項目受到部分當地官員與民眾非議。對此，中國可及時調整合作政策，尋找新的合作領域，特別是要加強有關公共產品供給與需求的有效對接。例如，目前在世界“暴露于自然災害風險指數”與“最具風險國家指數”的排名中，該地區有關國家都排名靠前，[14]但由于當地政府力量有限，難以有效應對。對此，習近平主席強調，要同太平洋島國“做同甘共苦、守望相助的好兄弟”。[15]具體來說，中國可在海上搜救、防災減災、環保等具有建設性和低敏感度領域與其加強合作，改善其民生，增強其應對非傳統安全威脅的能力，這有助于提升中國負責任形象，培育當地人民對中國的友好情誼。

第四，培育支點國家。中國在把該地區作為一個整體進行合作的基礎上，還可培育支點國家，重點選取自然資源豐富與經濟規模較大并在該地區具有一定政治地位的國家（如巴新與斐濟）作為重點合作對象。從巴新來看，一是該國地處南北太平洋交匯點，是連接該地區與東南亞各國的橋梁，選取其作為支點國家有助于發揮輻射作用；二是巴新在該地區領土面積與人口數量都居首位，具有建設支點國家的有利條件；三是近年來中巴新雙邊關系發展良好，2018年11月習近平主席在訪問巴新時指出：“1976年建交以來，中巴新各領域合作快速擴大，為兩國關系進一步發展奠定了堅實基礎”；[16]四是巴新外交比較活躍，中巴新雙方可在多邊國際場合開展互動，為支點國家建設爭取國際支持。從斐濟來看，一是該國處于太平洋核心位置，號稱太平洋“十字路口”與交通樞紐，是重要中繼站與補給點；二是斐濟是該地區比較發達與活躍的國家，太平洋島國論壇等區域組織辦事機構以及聯合國負責該地區事務的派出機構均設在斐濟；三是從雙邊關系來看，斐濟是該地區第一個與新中國建交的國家，又是第一個與中國建立合作伙伴關系的國家，2017年還加入了中國主導創立的亞洲基礎設施投資銀行。另外，斐濟國內還有19個華僑社團，這些民間團體作為公共外交與文化交流的載體，可為培育支點國家發揮紐帶作用。

第五，拓寬合作渠道。在地區層次上，中國可加強與太平洋島國有關地區組織合作，以便有效整合地區資源與力量，節約合作成本。目前，中國與太平洋島國論壇互動較多，在此基礎上還可進一步加強與太平洋共同體、太平洋區域組織理事會、南太平洋旅游組織等地區機制的合作。這種合作不僅可提升雙方合作效率，而且還可為中國發展與該地區未建交國關系提供平臺。在全球層次上，一是中國可利用近年來在全球多邊機制中日益上升的影響力，支持太平洋島國的訴求和立場。二是利用相關國際組織平臺，如與聯合國開發計劃署太平洋中心、國際海事組織等合作，制定有利于中國與該地區開展合作的規章制度，爭取話語權。三是加強與其他域內外大國協調。該地區海域遼闊，開展應急搜救行動等僅靠一國無法完成。另外，盡管中國與美、澳、日、印等國家在該地區戰略追求不同，但中國與這些國家在保護海洋生態、應對氣候變化與自然災害、實行人道主義救助、打擊跨國犯罪與恐怖主義等領域仍存在共同利益，擁有廣泛合作空間。因此，為避免其他域內外大國對中國與該地區加強合作過分解讀及戒備，中國可與其開展雙邊或多邊合作，保持坦誠對話與溝通，利用各種機制與平臺（如中國與澳大利亞已商定的太平洋島國事務磋商對話機制）舉行定期會晤，增進理解與互信，減少互疑與猜忌，消除誤解與誤判，管控分歧與矛盾，從而為中國與該地區合作提供有利外部環境。

總之，中國與太平洋島國全面加強合作符合雙方共同利益。雙方需不斷總結經驗，克服障礙，按照平等互利原則建立起全方位、寬領域、多層次合作關系，提升合作效率與效果，為地區和平與穩定發展作出新貢獻。

【本文是國家社科基金項目“‘21世紀海上絲綢之路航道安全保障國際合作機制研究”（項目批準號：16BGJ031）與教育部人文社科基金項目“中國參與海上搜救國際合作研究”（項目批準號：15YJAGJW003）的成果】

（作者系大連海事大學馬克思主義學院教授）

（責任編輯：甘沖）

—————————

[1] 太平洋島國及地區包括巴布亞新幾內亞、斐濟、密克羅尼西亞聯邦、薩摩亞、瓦努阿圖、庫克群島、湯加、紐埃、基里巴斯、所羅門群島、瑙魯、圖瓦盧、馬紹爾群島、帕勞等14個獨立國家，其他為英、法、美及新西蘭等國的領地。

[2] 這8個國家是：巴布亞新幾內亞、斐濟、密克羅尼西亞聯邦、薩摩亞、瓦努阿圖、庫克群島、湯加、紐埃。

[3] 習近平：《永遠做太平洋島國人民的真誠朋友》，載《人民日報》，2014年11月22日。

[4]《習近平同太平洋島國領導人舉行集體會晤并發表主旨講話》，載《人民日報》，2014年11月23日。

[5] “United Nations List of Least Developed Countries”， http：//www.un.org/en/development/dsea/policy/cdp/ldc/ldc_list.pdf.

[6] Frederic Drake， The Empire of the Seas： A Biography of Rear Admiral Robert Shufeldt， Honolulu： University of Hawaii Press， 1984， p.143.

[7] “APEC summit： Pence warns Indo-Pacific region against Chinas debt”， http：//www.straitstimes.com/world/united-states/pence-slams-china-says-us-offers-countries-better-option.

[8] May Masangkay， “Abe announces fresh $ 55 billion aid package for Pacific island nations”， The Japan Times，May 23， 2015.

[9] Amba Pande， “India and the Pacific Islands region： Building New Partnerships”， Journal of Alternative Perspectives in the Social Sciences， Vol.7， No.2， 2015， pp.284-289.

[10]《習近平同建交太平洋島國領導人舉行集體會晤并發表主旨講話》，載《人民日報》，2018年11月17日。

[11] 同[3]。

[12]《習近平同巴布亞新幾內亞總理奧尼爾會談》，載《人民日報》，2018年11月17日。

[13] Robert Warner， “Caribbean Integration： Lessions for the Pacific？”， Asia & The Pacific Policy Studies， Vol.1， No.2， 2015， pp.183-196.

[14] Institute of Environment and Human Security， United Nations University， “World Risk Report 2016”， http：//collections.unu.edu/eserv/UNU：5763/WorldRiskReport2016_small.pdf.

[15] 同[3]。

[16] 同[12]。