關(guān)于省級開發(fā)區(qū)體制機制創(chuàng)新的思考

莊偉

[摘 要]開發(fā)區(qū)作為中國改革開放的標(biāo)志性成果，憑借優(yōu)惠的資源要素分配制度和高效的運行方式，經(jīng)過40年的建設(shè)實踐和發(fā)展探索，取得了顯著的經(jīng)濟效益，積累了豐富的建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗。但隨著政策紅利趨緊，各方面要素成本提升，外部優(yōu)勢正在逐漸減弱，在內(nèi)部體制機制方面的障礙也日益凸顯出來，制約了開發(fā)區(qū)的進一步轉(zhuǎn)型發(fā)展和升級跨越。中國經(jīng)濟發(fā)展進入新時代，要堅持把開發(fā)區(qū)體制機制創(chuàng)新作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的著力點，把握機構(gòu)改革的有利契機，積極構(gòu)建適應(yīng)新一輪創(chuàng)新發(fā)展、改革開放的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)行政管理體制。基于此，本文以墾利經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為例，圍繞開發(fā)區(qū)體制機制創(chuàng)新進行了思考，并提出了相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟開發(fā)區(qū);體制;機制;創(chuàng)新

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.06.061

[中圖分類號]F127[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）06-0-02

0? ? ?引 言

中國的開發(fā)區(qū)經(jīng)過改革開放40年的發(fā)展和實踐探索，取得了很多成就，基本上建立了規(guī)范管理、良好運行的機制。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，在新的歷史時期，開發(fā)區(qū)要再立改革開放潮頭，需要從體制機制方面著手，推動新舊動能轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

1? ? ?省級開發(fā)區(qū)體制機制創(chuàng)新的基本概念

開發(fā)區(qū)作為新中國40年改革開放的產(chǎn)物，是指國務(wù)院或各級政府批準，在其管轄范圍內(nèi)劃出一定范圍，并實施具體的優(yōu)惠政策來吸引外部生產(chǎn)要素，促進自身發(fā)展的特定領(lǐng)域，主要包括自由貿(mào)易示范區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、特區(qū)和新區(qū)。開發(fā)區(qū)還可以分為國家級層面和省級層面，前者指國務(wù)院批準設(shè)立的開發(fā)區(qū)，后者指各省人民政府批準的開發(fā)區(qū)。各級人民政府成立了行政管理機構(gòu)——開發(fā)區(qū)管理委員會，在開發(fā)區(qū)實施高效經(jīng)營，促進區(qū)域快速發(fā)展，一般又簡稱為管委會。在我國的行政機構(gòu)序列里面，并沒有開發(fā)區(qū)管委會這一機構(gòu)，但是隨著我國各地建設(shè)開發(fā)區(qū)的熱潮不斷高漲，才開始設(shè)置這種行政機構(gòu)。開發(fā)區(qū)管理委員會作為政府機構(gòu)，具備職能單位性質(zhì)，擁有公共權(quán)力，主要管理人員一般由當(dāng)?shù)厝嗣裾姓邔尤藛T兼任。

墾利經(jīng)濟開發(fā)區(qū)作為東營市墾利區(qū)的唯一一個省級開發(fā)區(qū)，在創(chuàng)新轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。墾利經(jīng)濟開發(fā)區(qū)成立于1992年，1995年被省政府批準為省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，興隆街道成立于2009年，下轄16個行政村，面積約79.6 km2。2010年初，開發(fā)區(qū)管理委員會與墾利興隆街道合二為一實施“一個機構(gòu)、兩個名字、一個團隊”的“區(qū)街一體”管理模式。在機構(gòu)設(shè)置上，墾利經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（興隆街道）共設(shè)立了7個行政機構(gòu)，其中包括黨政辦、經(jīng)發(fā)局、綜合執(zhí)法辦公室等，還有8個事業(yè)單位，包括安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中心、招商中心、綠化環(huán)衛(wèi)處等。2017年，墾利經(jīng)濟開發(fā)在山東省130多個開發(fā)區(qū)中位于第24位，屬于第一方陣。

在新的歷史時期和歷史機遇下，墾利經(jīng)濟開發(fā)區(qū)積極把握山東省實施新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程和“一次辦好”改革的有利契機，結(jié)合國務(wù)院《關(guān)于促進改革創(chuàng)新發(fā)展區(qū)域的意見》、《山東經(jīng)濟開發(fā)區(qū)條例》、《關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新的實施意見》等政策文件，著眼于創(chuàng)新開發(fā)區(qū)體制，指出了制約發(fā)展的主要問題，并提出了加快體制創(chuàng)新的措施。

2? ? ?制約省級開發(fā)區(qū)發(fā)展的主要問題

2.1? ?管理權(quán)限弱化

目前，開發(fā)區(qū)管理體制和運行機制還未達到上級政策文件規(guī)定，體制和機制基本沿襲了政府的管理辦法，管委會內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置基本與各鎮(zhèn)街相近。環(huán)保、國土、市場監(jiān)管、執(zhí)法等雖然實行垂直管理，但是環(huán)評批復(fù)、建設(shè)項目審批、企業(yè)登記等審批權(quán)仍保留在區(qū)直相關(guān)部門，除項目立項備案權(quán)外，其他行政審批權(quán)還未下放，由于開發(fā)區(qū)本身沒有明確的法律地位，無法自行直接審批辦理，必須通過各派駐機構(gòu)進行協(xié)調(diào)，導(dǎo)致許多企業(yè)在辦理手續(xù)過程中既要符合管委會的建設(shè)標(biāo)準，又要赴區(qū)直相關(guān)部門辦理手續(xù)，運行效率降低，無法在省級開發(fā)區(qū)層面實現(xiàn)“一次辦好”改革。近年來，盡管開發(fā)區(qū)實行科級干部包項目責(zé)任制，推行“全程代辦”服務(wù)，但是仍然存在中間環(huán)節(jié)多、審批效率低等問題。

2.2? ?社會事務(wù)繁重

隨著開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展，轄區(qū)內(nèi)的居民和流動人員不斷增加，文化、教育、衛(wèi)生、計劃生育、勞動就業(yè)、社會管控、公共環(huán)境、社區(qū)保障、企業(yè)黨建和民兵等社會事務(wù)越來越多，管理與服務(wù)的需求量日益增多，但開發(fā)區(qū)沒有單獨的優(yōu)惠政策，稅收政策、安全環(huán)保能耗約束也日益嚴格，管委會不僅要扛起經(jīng)濟快速發(fā)展的責(zé)任，還要負責(zé)社會監(jiān)管的相關(guān)職能，大量社會性質(zhì)的事務(wù)以及居民服務(wù)管理不利于發(fā)揮開發(fā)區(qū)的主要職能。同時，區(qū)政府對開發(fā)區(qū)的考核與其他鎮(zhèn)街一樣，除經(jīng)濟發(fā)展外，開發(fā)區(qū)需要承擔(dān)關(guān)于鎮(zhèn)街考核、評比、檢查等的各項活動任務(wù)，還要參加名目繁多的各類會議，對口的上級工作機構(gòu)不斷增加，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)管委會的內(nèi)設(shè)機構(gòu)相應(yīng)增多細化。開發(fā)區(qū)應(yīng)以經(jīng)濟發(fā)展為主，但當(dāng)前的綜合考核涉及面廣，考核的事項復(fù)雜，分散了經(jīng)濟發(fā)展的精力，“人少事多”的矛盾日益凸顯。

2.3? ?人才活力掣肘

作為政府派出機構(gòu)的開發(fā)區(qū)，按照有關(guān)規(guī)定要使用編制人員，但編制有限，為充分發(fā)揮經(jīng)濟管理、社會服務(wù)職能，在部分崗位聘用了非在編人員。補充工作人員需由相關(guān)人社、組織部門招錄或者是遴選，開發(fā)區(qū)無用人自主權(quán)，無權(quán)招聘急需人才，不能自行制定工資標(biāo)準，缺少在規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)濟談判、專業(yè)招商、資本經(jīng)營、市場運作等方面的專業(yè)人才，削弱了開發(fā)區(qū)發(fā)展的活力和動力。機關(guān)內(nèi)部各類人員管理不統(tǒng)一，不可能按照公務(wù)員法的要求統(tǒng)一評估該開發(fā)區(qū)的工作人員，工資只能按照區(qū)政府人社局批準的標(biāo)準發(fā)放，不利于吸收和留下優(yōu)秀人才。在任命和解雇干部職工工作人員等方面，上級區(qū)委、區(qū)政府一般負責(zé)任免，開發(fā)區(qū)僅有征求意見權(quán)，沒有決定人員錄用的權(quán)力，一些關(guān)鍵崗位由編制內(nèi)人員占據(jù)，無法充分發(fā)揮專業(yè)人才的作用。目前，開發(fā)區(qū)人才激勵和干部培訓(xùn)的功能在一定程度上被削弱了，缺乏經(jīng)濟管理和招商引資方面的優(yōu)秀人才，制約了開發(fā)區(qū)的進一步發(fā)展。

3? ? ?省級開發(fā)區(qū)體制機制創(chuàng)新的建議

3.1? ?創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理運營體制

省級開發(fā)區(qū)應(yīng)以此次黨和國家機關(guān)機構(gòu)改革為契機，按照“精簡、高效、統(tǒng)一”以及“小機構(gòu)、大服務(wù)”的原則，推行“大部制”改革，進行扁平化管理，全面對開發(fā)區(qū)管理部門和內(nèi)部機構(gòu)進行改換增設(shè)，實現(xiàn)一個事務(wù)由一個部門負責(zé)，集中經(jīng)濟管理和投資服務(wù)，各工作部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)由開發(fā)區(qū)根據(jù)工作需要自行設(shè)置調(diào)整。同時，省級開發(fā)區(qū)要創(chuàng)新運營模式，探索“管委會+開發(fā)公司”“園區(qū)+創(chuàng)投”“區(qū)中園”等新型管理運營方式，實行政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、市場運作的多元化運行模式，設(shè)立或引進與開發(fā)區(qū)管委會相分離的投資開發(fā)公司或創(chuàng)業(yè)投資基金，將開發(fā)區(qū)部分區(qū)域的職能、事項等通過政府購買服務(wù)方式進行企業(yè)化、市場化運營，以降低政府行政成本，充分激發(fā)市場活力。省級開發(fā)區(qū)要打破現(xiàn)有園區(qū)空間界限，按照定位相同、產(chǎn)業(yè)相近的原則，進行優(yōu)化整合，整合后的各個“區(qū)中園”實行“公司化”管理運營，研究制定中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明確各個“區(qū)中園”的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，強化項目園區(qū)的承接力和管理服務(wù)功能，加快特色“區(qū)中園”開發(fā)建設(shè)。此外，省級開發(fā)區(qū)要不斷完善開發(fā)區(qū)財政預(yù)算管理和獨立核算機制，按照多予少取原則，建立合理的投入和收益分配制度，建立健全開發(fā)區(qū)綜合考核評估和評價體系，全面反映開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)水平、產(chǎn)業(yè)聚集度、科研技術(shù)能力、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、畝均效益、債務(wù)風(fēng)險等因素，引導(dǎo)和推動開發(fā)區(qū)不斷優(yōu)化商業(yè)環(huán)境。

3.2? ?提高開發(fā)區(qū)行政服務(wù)的有效性

政府應(yīng)深化“放管服”改革，凡區(qū)委區(qū)政府能下放的所有行政審批和管理權(quán)限要下放到位，確因法律法規(guī)規(guī)定而不能下放的，可實行委托下放，全部由開發(fā)區(qū)承接，同時要加強權(quán)限監(jiān)管，放管結(jié)合，通過充分放權(quán)，更好發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)展職責(zé)，增強發(fā)展動力，釋放發(fā)展活力。具體來說，第一，政府要明確界定權(quán)力和責(zé)任、義務(wù)和利益，明確列出開發(fā)區(qū)行使的各種行政權(quán)力和主要的憑借依據(jù)，行使主體，操作程序和相應(yīng)責(zé)任，并以清單的形式公布并接受監(jiān)督，支持開發(fā)區(qū)設(shè)立行政審批綜合服務(wù)平臺，加快“一次辦好”改革，推進并聯(lián)審批、單一窗口、網(wǎng)上辦理等模式服務(wù)。第二，政府要按照“產(chǎn)城融合”思路發(fā)展，完善交通組織，優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，補齊內(nèi)部生產(chǎn)性、生活性服務(wù)業(yè)，允許產(chǎn)業(yè)能進能出，打造“會呼吸的開發(fā)園區(qū)”，提升整體承載能力。第三，省級開發(fā)區(qū)要充分依靠當(dāng)?shù)卣_保所在轄區(qū)的社會穩(wěn)定，開發(fā)區(qū)內(nèi)的學(xué)校、醫(yī)院可按照統(tǒng)一規(guī)劃由開發(fā)區(qū)負責(zé)建設(shè)，竣工后移交轄區(qū)所在地人民政府的教育、學(xué)校部門管理運行，遵循財權(quán)事權(quán)相匹配原則，將開發(fā)區(qū)相應(yīng)的財政收入劃給地方政府，也可由所在地人民政府自行建設(shè)管理運行。第四，政府應(yīng)支持社會上的資本參與開發(fā)區(qū)的發(fā)展，積極探索PPP、BOT、BT等合作投資模式，建立企業(yè)用地，開通環(huán)境評估和安全評估的綠色通道，進一步提高項目投資和建設(shè)的審批效率，嚴控開發(fā)區(qū)內(nèi)涉企檢查和涉企收費，當(dāng)好服務(wù)企業(yè)的“店小二”。

3.3? ?完善開發(fā)區(qū)選人用人機制

省級開發(fā)區(qū)要按照科學(xué)合理、精簡高效的原則，加強開發(fā)區(qū)機構(gòu)編制規(guī)范管理，建立“開發(fā)區(qū)—內(nèi)部部門—個人”三個層級管理架構(gòu)，科學(xué)核定開發(fā)區(qū)內(nèi)各部門總崗位數(shù)和各崗位數(shù)額。探索創(chuàng)新開發(fā)區(qū)人事管理制度，實行無差別人員管理，遵循編制內(nèi)任職與崗位上聘職相分離、定額工資與實際薪酬相分離、人事檔案管理與合同聘任聘用相分離的“三個分離”原則，全面推行聘任職員制和崗位績效工資制。原行政、事業(yè)身份“封編封級”保留不變，工齡連續(xù)計算，編制職務(wù)級別出現(xiàn)空缺時，根據(jù)績效考核情況，按規(guī)定晉升職務(wù)職級或技管等級，并作為編制內(nèi)職務(wù)封存入檔案，作為調(diào)出開發(fā)區(qū)晉升交流、調(diào)整檔案工資和辦理退休的主要依據(jù)。同時，省級開發(fā)區(qū)要建立干部動態(tài)交流機制，從區(qū)內(nèi)其他機關(guān)事業(yè)單位進入開發(fā)區(qū)的在編在崗人員，其身份職級封存入檔，簽訂聘用合同;由開發(fā)區(qū)調(diào)出的人員，退出崗位聘任制，按照檔案身份和職級辦理調(diào)動手續(xù)。省級開發(fā)區(qū)要制定工資考核辦法，實現(xiàn)薪酬管理由“鐵工資”向“活薪酬”轉(zhuǎn)變，落實開發(fā)區(qū)編外用人自主權(quán)，面向社會公開吸納優(yōu)秀人才，建立能進能出、能上能下的靈活用人機制和有壓力、有動力的考核激勵機制，激發(fā)人才的創(chuàng)造力和活力，并進行招商體制機制企業(yè)化、市場化改革，實行招商人員招聘、雇員制、績效考核、底薪加績效獎金等激勵措施，充分利用社會資源，鼓勵購買專業(yè)化、市場化的“雙招雙引”服務(wù)。

4? ? ?結(jié) 語

加強新時代開發(fā)區(qū)的改革和創(chuàng)新發(fā)展，最大限度地給開發(fā)區(qū)賦權(quán)，從體制機制上“松綁”，是適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要舉措，對于開發(fā)區(qū)緊緊抓住重要歷史性窗口期、推動改革開放向縱深發(fā)展具有重要意義。

主要參考文獻

[1]劉立軍.湖南省級以上開發(fā)區(qū)土地集約利用研究[D].長沙：湖南師范大學(xué)，2011.

[2]阮金輝.開發(fā)區(qū)管委會與屬地政府關(guān)系形態(tài)研究[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2011.

[3]蓋九志.關(guān)于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理體制機制問題的思考[J].機構(gòu)與行政，2014（2）.

[4]嵇愛平.加快開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級 實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展[J].北方經(jīng)濟，2014（10）.