服務(wù)型組織內(nèi)部控制體系重構(gòu)研究

姜宏

[摘 要]內(nèi)控管理涉及控制環(huán)境、控制程序、授權(quán)批準(zhǔn)控制、組織結(jié)構(gòu)控制、資產(chǎn)保護(hù)等多個(gè)子系統(tǒng)。為保證組織管理的合法合規(guī)性，加強(qiáng)內(nèi)控管理是各類組織必須重視的基礎(chǔ)性管理工作。對(duì)于服務(wù)型組織而言，由于其不能或不參與市場(chǎng)配置，以及提供服務(wù)具有公益性和社會(huì)效益服務(wù)的要求，使服務(wù)型組織在內(nèi)部控制管理與體系建設(shè)過(guò)程中具有更為嚴(yán)格的要求。本文針對(duì)內(nèi)控管理的公益性、服務(wù)性要求，重點(diǎn)分析了服務(wù)型組織構(gòu)建內(nèi)控體系的對(duì)策，旨在為相關(guān)研究提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]公益服務(wù);服務(wù)型組織;內(nèi)控管理;體系構(gòu)建

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.06.004

[中圖分類號(hào)]F239.45[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2019）06-00-02

1? ? ?服務(wù)型組織概述

本文研究的公益服務(wù)組織設(shè)定在公益一類的事業(yè)單位。公益性事業(yè)單位是指經(jīng)縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及有關(guān)部門批準(zhǔn)成立的，主要承擔(dān)公益性職能的事業(yè)單位。此類事業(yè)單位在目前所有類別事業(yè)單位中居主體地位，也是事業(yè)單位改革后唯一應(yīng)留在事業(yè)單位序列中的服務(wù)型組織。

根據(jù)事業(yè)單位分類改革的要求，公益性事業(yè)單位將根據(jù)承擔(dān)的具體職能進(jìn)一步劃分為不同類別，并實(shí)施相應(yīng)的改革和管理。在公益性事業(yè)單位中，承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益一類;承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利性醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益二類。公益一類事業(yè)單位也稱為全額撥款事業(yè)單位或全供事業(yè)單位，也就是全額預(yù)算管理事業(yè)單位，事業(yè)經(jīng)費(fèi)全部由國(guó)家預(yù)算撥款。這種管理形式一般適用于沒(méi)有收入或收入不穩(wěn)定的事業(yè)單位，如學(xué)校、科研單位、衛(wèi)生防疫、工商管理等，即人員費(fèi)用、公用費(fèi)用都要由國(guó)家財(cái)政提供。采用這種管理形式，有利于國(guó)家全面管理和監(jiān)督事業(yè)單位的收入情況，同時(shí)能夠充分保障單位的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

從以上對(duì)于公益性組織，即公益一類事業(yè)單位的介紹來(lái)看，其主要承擔(dān)無(wú)法由市場(chǎng)配置或沒(méi)有收入的公益性服務(wù)，主要體現(xiàn)在科、教、文、衛(wèi)等研究和服務(wù)領(lǐng)域。在提供公益服務(wù)的過(guò)程中，這類事業(yè)大內(nèi)要注重提供高質(zhì)、高效的服務(wù)，并通過(guò)不斷提升服務(wù)質(zhì)量提升社會(huì)的認(rèn)同感，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。

2? ? ?服務(wù)型組織內(nèi)控體系概述

內(nèi)控管理涉及控制環(huán)境、控制程序、授權(quán)批準(zhǔn)控制、組織結(jié)構(gòu)控制、資產(chǎn)保護(hù)等多個(gè)子系統(tǒng)。為了保證組織管理的合法合規(guī)性，組織應(yīng)進(jìn)行內(nèi)控管理，建立健全基礎(chǔ)性管理工作流程。對(duì)于服務(wù)型組織而言，其不能或不參與市場(chǎng)配置的屬性，以及要求其提供服務(wù)具有公益性和社會(huì)效益服務(wù)的要求，在內(nèi)部控制管理與體系建設(shè)過(guò)程中應(yīng)有更為嚴(yán)格的要求。傳統(tǒng)服務(wù)型組織內(nèi)控管理體系主要由合同管理、會(huì)計(jì)制度、固定資產(chǎn)管理、采購(gòu)管理4部分組成。

（1）服務(wù)型組織的合同管理。合同管理也可以理解為法務(wù)管理，是各類組織在涉外經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)中必然產(chǎn)生的內(nèi)控管理內(nèi)容。對(duì)于服務(wù)型組織而言，其根本工作任務(wù)和職能是提供社會(huì)公益服務(wù)，在服務(wù)的過(guò)程中雖然不涉及經(jīng)濟(jì)效益，但是在對(duì)外事務(wù)中會(huì)涉及采購(gòu)、科研經(jīng)費(fèi)管理等涉及組織外部的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，從而需要在內(nèi)控管理中嚴(yán)格把握和審查涉及組織外部的合同訂立、合同履約等行為。從服務(wù)型組織的基本特征看，在合同管理的過(guò)程中應(yīng)按照其公益性的基本屬性和要求進(jìn)行合同管理，切實(shí)保護(hù)服務(wù)型組織的合法利益。

（2）服務(wù)型組織的會(huì)計(jì)制度。組織內(nèi)部的會(huì)計(jì)制度與會(huì)計(jì)管理是內(nèi)控管理的重點(diǎn)工作。在傳統(tǒng)內(nèi)控管理過(guò)程中，會(huì)計(jì)分類通常較為籠統(tǒng)，未單獨(dú)列出預(yù)算會(huì)計(jì)，管理過(guò)程中的會(huì)計(jì)制度、審計(jì)流程、會(huì)計(jì)職責(zé)、出納職責(zé)等較為模糊，從而不利于加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。同時(shí)，服務(wù)型組織多為公益一類事業(yè)單位，在財(cái)務(wù)管理過(guò)程中對(duì)于財(cái)務(wù)管理的嚴(yán)格性、三公經(jīng)費(fèi)管理的節(jié)約性等都具有很高的要求，傳統(tǒng)內(nèi)控管理在這些方面擁有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，隨著新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的出臺(tái)與實(shí)行，對(duì)于內(nèi)控管理中的會(huì)計(jì)管理提出了更高的要求。

（3）服務(wù)型組織的固定資產(chǎn)管理。服務(wù)型組織多為公益一類事業(yè)單位，為全額撥款事業(yè)單位，其財(cái)政收入主要是國(guó)家撥款，因此，其固定資產(chǎn)為國(guó)有資產(chǎn)，在固定資產(chǎn)管理的過(guò)程中，要嚴(yán)格按照國(guó)有資產(chǎn)管理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行管理，確保國(guó)有資產(chǎn)得到合理利用。在現(xiàn)有的內(nèi)控管理體系中，固定資產(chǎn)管理具有非常重要的作用和地位。

（4）服務(wù)型組織的采購(gòu)管理。服務(wù)型組織的公益性事業(yè)單位屬性，決定了在內(nèi)部運(yùn)行過(guò)程中必須按照政府采購(gòu)法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行采購(gòu)，這就要求在內(nèi)控管理過(guò)程中嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)，在采購(gòu)法律法規(guī)的框架下制定服務(wù)型組織內(nèi)部的采購(gòu)流程、采購(gòu)制度、采購(gòu)審批等一系列規(guī)章制度。此外，服務(wù)型組織的內(nèi)部采購(gòu)管理也是內(nèi)控管理的重要環(huán)節(jié)。

3? ? ?服務(wù)型組織內(nèi)控體系重構(gòu)概述

隨著我國(guó)事業(yè)單位改革的深入，法律法規(guī)不斷完善，并隨著新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的出臺(tái)，以及政府采購(gòu)程序的規(guī)范及固定資產(chǎn)管理的新要求，傳統(tǒng)公益性事業(yè)單位即服務(wù)型組織的內(nèi)控管理體系已難以適應(yīng)“新常態(tài)”下的服務(wù)型組織發(fā)展需求，在新形勢(shì)下增加服務(wù)型組織，能夠更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)。在服務(wù)過(guò)程中，服務(wù)型組織不單要明確任務(wù)，發(fā)揮職能，在自身建設(shè)方面也應(yīng)不斷加強(qiáng)內(nèi)控管理，針對(duì)新的服務(wù)任務(wù)、新的工作職能，重新梳理服務(wù)型組織內(nèi)控體系構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型組織合法合規(guī)、流程規(guī)范、程序嚴(yán)謹(jǐn)、執(zhí)行有力、監(jiān)督到位的內(nèi)控管理與控制體系。

在服務(wù)型組織的內(nèi)控體系構(gòu)成上，應(yīng)根據(jù)服務(wù)型組織的工作任務(wù)和職能，從控制環(huán)境、控制程序、會(huì)計(jì)系統(tǒng)、授權(quán)批準(zhǔn)控制、組織結(jié)構(gòu)控制、會(huì)計(jì)記錄控制、資產(chǎn)保護(hù)控制、員工素養(yǎng)控制、預(yù)算控制和風(fēng)險(xiǎn)控制等方面進(jìn)行構(gòu)建。一是控制環(huán)境。控制環(huán)境是服務(wù)型組織管理者和專業(yè)技術(shù)人員對(duì)于內(nèi)控管理的認(rèn)知、態(tài)度和執(zhí)行行為。二是控制程序。服務(wù)型組織內(nèi)控的控制程序是組織內(nèi)部的內(nèi)控管理、執(zhí)行，以及監(jiān)督部門根據(jù)內(nèi)控需要建立的制度、流程、規(guī)范、崗位職責(zé)等內(nèi)容。三是會(huì)計(jì)系統(tǒng)。隨著新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的公布，會(huì)計(jì)系統(tǒng)應(yīng)進(jìn)一步細(xì)分原有的會(huì)計(jì)系統(tǒng)，分為預(yù)算會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)兩個(gè)子系統(tǒng)。針對(duì)科研型服務(wù)組織，會(huì)計(jì)系統(tǒng)還應(yīng)當(dāng)建立項(xiàng)目會(huì)計(jì)及科研經(jīng)費(fèi)管理專項(xiàng)會(huì)計(jì)子系統(tǒng)，使管理體系更加完善。四是授權(quán)批準(zhǔn)控制。授權(quán)批準(zhǔn)控制也可以理解為審批程序與制度，其內(nèi)容是根據(jù)管理級(jí)別進(jìn)行逐一的審批權(quán)限劃分和行使，通過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦虼_保規(guī)范。五是組織結(jié)構(gòu)控制。內(nèi)控管理要從組織結(jié)構(gòu)建設(shè)開始，在內(nèi)控管理制度制定、內(nèi)控管理系統(tǒng)運(yùn)行以及內(nèi)控管理的監(jiān)督、評(píng)價(jià)等方面建立健全完善的組織體系，通過(guò)組織管理進(jìn)行實(shí)施。六是會(huì)計(jì)記錄控制。會(huì)計(jì)記錄控制要求保證各類會(huì)計(jì)信息的真實(shí)、合法、及時(shí)、完整、準(zhǔn)確，為監(jiān)督內(nèi)控會(huì)計(jì)系統(tǒng)提供信息和數(shù)據(jù)支撐。七是資產(chǎn)保護(hù)控制。服務(wù)型組織的資產(chǎn)保護(hù)控制多為國(guó)有固定資產(chǎn)保護(hù)，包括接近控制、盤點(diǎn)控制等方面的管理，同時(shí)對(duì)于其他資產(chǎn)的管理，在采購(gòu)、保管、使用等各個(gè)環(huán)節(jié)也應(yīng)有相應(yīng)的制度保證、監(jiān)督保證。八是員工素養(yǎng)控制。服務(wù)型組織提供的是服務(wù)，服務(wù)質(zhì)量是由提供服務(wù)的人決定的，在內(nèi)控管理過(guò)程中，員工的綜合素養(yǎng)和專業(yè)技術(shù)能力培養(yǎng)是重中之重，因此，內(nèi)控管理中很重要的內(nèi)容是運(yùn)用人力資源管理的策略與方法實(shí)現(xiàn)內(nèi)控管理的目標(biāo)。九是預(yù)算控制。預(yù)算可以稱為服務(wù)型組織內(nèi)部的強(qiáng)制性文件，組織內(nèi)部的各個(gè)部門和人員都應(yīng)按照預(yù)算進(jìn)行履行。十是風(fēng)險(xiǎn)控制。在服務(wù)型組織中，風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在管理風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上，在風(fēng)險(xiǎn)控制過(guò)程中，組織應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并在內(nèi)控管理過(guò)程中制訂風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，特別是針對(duì)內(nèi)控管理中的安全風(fēng)險(xiǎn)防范，更應(yīng)建立嚴(yán)格的安全管理制度。

在服務(wù)型組織內(nèi)控體系的執(zhí)行與實(shí)施方面，一是認(rèn)識(shí)到內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的重要性，從思想上認(rèn)識(shí)到內(nèi)控管理對(duì)于服務(wù)型組織的重要性。二是要建立有效、系統(tǒng)的內(nèi)部控制機(jī)制，在具體實(shí)施內(nèi)控管理的過(guò)程中，將制度、執(zhí)行、監(jiān)督作為內(nèi)部控制的機(jī)制構(gòu)建，并嚴(yán)格執(zhí)行。三是完善內(nèi)控監(jiān)督檢查機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)處置。四是建立內(nèi)控評(píng)價(jià)、內(nèi)控環(huán)境評(píng)價(jià)、內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)價(jià)、內(nèi)控活動(dòng)評(píng)價(jià)體系，通過(guò)各個(gè)評(píng)價(jià)系統(tǒng)的構(gòu)建形成內(nèi)控評(píng)價(jià)體系，使內(nèi)控管理為組織發(fā)展服務(wù)。

4? ? ?服務(wù)型組織加強(qiáng)內(nèi)部控制的對(duì)策

服務(wù)型組織的根本任務(wù)是提供具有公益性的服務(wù)，本身不具有經(jīng)濟(jì)效益方面的要求。在提供社會(huì)服務(wù)的過(guò)程中，加強(qiáng)自身建設(shè)是提供高質(zhì)量服務(wù)的前提，通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理能夠有效提高管理的質(zhì)量與效率，實(shí)現(xiàn)提供公益性服務(wù)的目標(biāo)。在內(nèi)控管理的具體實(shí)施過(guò)程中，服務(wù)型組織應(yīng)從以下幾方面加強(qiáng)內(nèi)部控制。第一，在識(shí)別的精準(zhǔn)性上，服務(wù)型組織既要做到事前防范，也要達(dá)到加強(qiáng)組織管理的效果，通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提高內(nèi)控管理的準(zhǔn)確性和高效性。第二，在管理的動(dòng)態(tài)性上，服務(wù)型組織的內(nèi)控管理涉及很多子系統(tǒng)，在運(yùn)行過(guò)程中也需要從多個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督管理，并且根據(jù)實(shí)施的效果進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。因此，在加強(qiáng)內(nèi)控管理的過(guò)程中，服務(wù)型組織應(yīng)進(jìn)行全過(guò)程動(dòng)態(tài)管理，由管理人員與專業(yè)技術(shù)人員共同進(jìn)行監(jiān)督管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并解決問(wèn)題，從而不斷提高內(nèi)控管理水平。第三，在實(shí)施的成效性上，服務(wù)型組織應(yīng)認(rèn)真總結(jié)、科學(xué)分析內(nèi)控管理的實(shí)施效果，及時(shí)分析和總結(jié)實(shí)施的成效，根據(jù)研判結(jié)果制訂下一階段的內(nèi)控管理計(jì)劃，但不能頻繁進(jìn)行總結(jié)和分析，應(yīng)定時(shí)梳理一段時(shí)間內(nèi)的管理效果，進(jìn)行階段性總結(jié)，避免由于研判素材過(guò)于瑣碎出現(xiàn)分析結(jié)果準(zhǔn)確性低、可操作性差等問(wèn)題。

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