新時代鄂爾多斯推動經濟高質量發展面臨的機遇、挑戰及對策建議

安靜賾 張學剛 郭啟光

摘? 要：黨的十八大以來，鄂爾多斯改革開放和現代化建設取得巨大成就，各項工作都走在了全區前列。新時代，發展依然是鄂爾多斯解決一切問題的基礎和關鍵，但必須是高質量發展。

關鍵詞：經濟高質量 改革 現代化經濟體系? 綠色發展

一、鄂爾多斯推動經濟高質量發展面臨的機遇和挑戰

（一）面臨的機遇

1.全球環境新變化帶來的機遇。總體看，雖然當前和今后貿易保護主義、逆全球化思潮會給鄂爾多斯帶來不小的挑戰，但世界經濟格局加速重構也給鄂爾多斯的創新發展、轉型發展和綠色發展帶來許多新的機遇：一是我國提出的“一帶一路”建設倡議給鄂爾多斯對外開放與區域合作提供了廣闊的國際合作平臺。二是全球新一輪能源革命給鄂爾多斯大力推動傳統能源經濟轉型升級，打造世界級的“能源中心”和國家現代能源服務中心提供新機遇。三是新一輪信息技術革命為鄂爾多斯充分發揮地區優勢，實現“彎道超車”，打造國家大數據綜合服務中心、發展大數據應用產業集群以及推動傳統產業數字化、智能化改造提供新機遇。四是《2030年可持續發展議程》在世界范圍內的廣泛認同和推進以及我國大力實施《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》，為鄂爾多斯立足現有基礎和優勢，不斷拓展綠色發展的內涵和外延，在處理發展和保護關系上不斷貢獻鄂爾多斯的智慧和力量提供新機遇。

2.國家整體發展態勢和政策調整帶來的機遇。一是國家關于煤炭“去產能”的持續推進，正在深刻改變國內煤炭供求關系格局，為鄂爾多斯提高煤炭產能集中度、充分釋放“鄂爾多斯煤”的品牌優勢和競爭優勢提供強大的“正向激勵”。二是我國經濟結構發生重大變化，居民消費加快升級，創新進入活躍期，高質量發展的態勢不斷增強，為倒逼和促進鄂爾多斯加快創新步伐，推動傳統產業提質增效，培育發展戰略新興產業提供新機遇。三是國家加快推進新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展，全社會公共產品和公共服務供給持續增加，對能源、原材料的絕對需求依然較大，為鄂爾多斯加快發展特色優勢產業、再造地區經濟發展新優勢提供新機遇。四是中央加強和改善宏觀調控，防風險、去杠桿、資管新政的深入實施，雖然在短期內不利于全社會融資規模和投資規模的擴張，但為鄂爾多斯打好打贏防范化解重大經濟風險，持續增強內生發展動力提供新機遇。五是國家治理加快向現代化目標邁進，更加注重發揮市場對資源配置的決定性作用，更加注重提升政府在推進制度改革、促進發展和維護社會公平正義等領域的能力，這為鄂爾多斯全面深化改革、推進依法治市、構建共建共治共享社會治理新格局指明前進方向。

3.國家區域戰略新變化帶來的機遇。黨的十八大以來，我國區域經濟已經進入協同發展的新時期，這為鄂爾多斯對接融合、擴大開放、借勢而上、承接產業轉移和優化要素配置提供新的機遇：一是國家實施京津冀協同發展戰略，推動環渤海地區合作發展為鄂爾多斯承接產業轉移、深化與環渤海地區合作、建設環渤海地區的戰略腹地提供新機遇。二是國家推動“一帶一路”建設，特別是大力支持沿邊地區開發開放的決策部署為鄂爾多斯推動經濟轉型升級，推動向北、向西、向東開放，加快構建全面開放合作新格局提供新機遇。三是國家建設呼包鄂榆城市群，為鄂爾多斯進一步明確戰略定位，優化空間格局，加快建設呼包鄂榆城市群新的增長極和戰略支點提供新機遇。四是國家大力推動現代綜合基礎設施網絡向我國西部地區延伸為鄂爾多斯充分釋放空間區位優勢、大力發展空港經濟、陸港經濟、樞紐經濟提供新機遇。

（二）面臨的挑戰

新世紀以來，鄂爾多斯在經濟發展、結構優化、全面深化改革、提升國際化水平、生態環境保護建設等方面已經取得突出成就，綜合實力已經穩居全國中西部城市前列。但是必須清醒看到，鄂爾多斯欠發達的市情沒有發生根本改變，發展不平衡不充分的問題依然十分突出。主要體現在：結構性不平衡問題突出，增長方式比較粗放，發展質量效益不高;城鄉、區域發展還不夠平衡，城鄉收入差距明顯，農村牧區發展相對滯后，基礎設施欠賬較多;產業發展不平衡，資源型產業比重過高與非資源型產業、戰略性新興產業、現代服務業發展不足問題并存;增長動力不平衡，過多依賴投資拉動、要素投入，消費拉動作用不突出;創新的引領作用發揮不充分，對外開放層次和水平不高;物質文明與精神文明不平衡，文化發展的質量和水平仍不高;綠色發展不充分，生態環境依然脆弱;民主法治建設仍不夠充分，社會治理能力亟待提高;社會事業發展不充分，民生領域仍有不少短板，不能很好滿足人民日益增長的美好生活需要等。

綜合判斷，新時代鄂爾多斯推動經濟高質量發展雖然面臨諸多嚴峻挑戰，但也面臨許多重要機遇。發展中面臨的各類矛盾和問題是發展階段轉換過程中出現的，具有客觀必然性，雖然有周期性因素的影響，但更重要的是受結構性、體制性因素的嚴重制約，因此要高度重視，抓住主要矛盾，加強統籌協調，形成政策合力，采取有針對性的措施加以切實解決。

二、鄂爾多斯推動經濟高質量發展的對策建議

（一）以解放思想為先導，凝聚推動經濟高質量發展精神力量

改革開放以來，鄂爾多斯經濟之所以能夠走在全區前列，根本在于始終堅持以解放思想為先導，沖破思想觀念束縛，推動經濟發展邁上了一個又一個大臺階。新時代，鄂爾多斯只有思想再解放，才能更加清醒地認識發展趨勢，把握發展大勢，更加精準地貫徹黨中央和自治區決策部署，在更大范圍內匯聚起推進發展的強大合力。一是從傳統發展模式中徹底解放出來。堅定踐行新發展理念，摒棄原有的拼資源、拼投入、拼消耗的粗放發展路徑模式，努力做到集約集聚發展;二是從單一的GDP增長速度情結中解放出來，強化質量效益意識，不競攀GDP，不唯GDP論英雄，努力做到高質量發展;三是從守舊守成中解放出來。強化改革創新、敢為人先意識，不因循守舊、不墨守成規，努力做到創新領先發展。四是從窄視野、小格局發展中解放出來，強化現代發展意識，不坐井觀天、不自我封閉，把地方發展融入世界、融入全國、融入全區發展大格局，努力做到開放、合作、共贏發展。五是從“我的政績”中解放出來，要有“功成不必在我”“功成必有我在”的責任擔當，強化久久為功意識，不急功近利，不搞“政績”工程。

（二）以政府自身改革為牽引，創新推動經濟高質量發展的體制機制

1.全面推動“最多跑一趟”改革。一是全面推進，重點突破，示范引領。在市旗（區）鄉鎮（蘇木）三級全面推進“最多跑一趟”改革，在一些重點地區、重點部門，包括重點項目率先突破，基礎條件較好的旗（區）鄉鎮（蘇木）和市級部門起到示范引領作用。二是全面梳理，分類要求，分步加快推進。對群眾和企業到政府辦事事項進行全面梳理，制訂任務和責任清單，因地制宜、因事制宜、分類施策，對各類辦事事項分別提出具體要求，分批公布。三是功能互補，優化流程，提升服務。堅持網上網下結合，通過功能互補、不斷優化辦事流程，切實提升政務服務水平。以政務服務網為平臺，全面深化“互聯網+政務服務”，提高政府辦事事項和服務事項網上全流程辦理率。四是瞄準焦點、打通堵點、突破難點、聚焦熱點。加強政務服務網建設，構建網上網下融合的政務服務體系;推動信息系統全面整合和公共數據共享開放，全面提升“一網通辦”水平;加快推行企業投資項目承諾制和“標準地”制度，持續打造投資項目在線審批監管平臺升級版;全面推行“證照分離”“多證合一”“證照聯辦”，加快推進工商登記全程電子化，進一步降低市場準入門檻，激發大眾創業活力。

2.以“最多跑一趟”改革全面撬動經濟體制改革。一是進一步完善產權制度。以國有資本投資營運公司為平臺，進一步推動國有企業戰略性、專業化重組，優化布局、整合資源，深化國有企業混合所有制改革，不斷把國有資本做強做優做大。推動民營經濟實現新飛躍，一方面要大力推動存量改造提升，重點是深化傳統產業改造提升;另一方面要大力實施增量引進培育工程，重點是實施高新技術企業和科技型中小微企業“雙倍增”計劃。特別重要的是，必須加大民營企業產權保護力度，激發和保護企業家精神，鼓勵更多社會主體投身創新創業。二是進一步優化要素市場化配置機制。積極穩妥從廣度和深度上推進要素市場化配置改革，引導促進生產要素從劣質低效領域向優質高效領域集中。政府制定規則、標準，要以公平、公開、公正為基本導向，以不抬高市場成本、社會成本為限，以不取代市場規則、扭曲市場配置為限，為市場在資源配置中發揮決定性作用提供基礎制度支撐。三是建立健全資本、技術、土地、能耗、環境容量等主要資源要素配置規則，全面提升勞動效率、資本效率、土地效率、資源效率、環境效率和科技貢獻率。四是深化城鄉融合發展、區域協調發展體制機制改革，促進各類要素在城鄉之間、區域之間自由流動、優化配置。

（三）以服務和融入“一帶一路”建設為重點，拓展推動經濟高質量發展的新空間

1.全力打造“一帶一路”建設的重要樞紐節點城市。一是實施“一帶一路”樞紐行動計劃，大力發展樞紐經濟，全面增強樞紐功能，更好服務和融入國家“一帶一路”建設。二是充分利用國際航空口岸和毗鄰周邊口岸優勢，大力推進能源、裝備、服務、商品進出口，大力發展電子商務平臺，做大做強一批骨干經貿企業，扶持發展一大批中小經貿企業。三是推進鄂爾多斯綜合保稅區建設，建設面向蒙俄的經濟合作區、進出口商品加工區和旅游經濟合作區。四是加強鄂爾多斯航空口岸建設，建設海關特殊監管區域，完善通關全流程一體化管理機制和運行模式。五是強化與環渤海地區合作發展，加強與沿海城市群合作，強化與鄰近省區和城市協作。六是推動呼包鄂榆城市群協同發展，推進交通物流協同管理，加強人才交流與合作，推動教育文化交流與合作，加強社會公共服務資源共建共享，創新城市間利益協調機制，促進呼包鄂榆城市群協同發展。

2.全力發展高水平的貿易和投資。一是深入實施多元化戰略和競爭力提升戰略，千方百計鞏固提升市場份額。深入推進國內外貿發展方式轉變，加快培育以技術、標準、品牌、質量、服務為核心的貿易競爭新優勢。同時，以更大力度培育發展貿易新業態新模式，逐步把服務貿易放在突出位置，做大做強新增長點。二是采取更大力度打造高質量招商引資集聚地。著眼長遠、有所取舍，在精準招引外資上多想辦法，在優化外資結構上多做文章，在提高外資質量上多下功夫。不能“撿進籃子都是菜”，不能光看項目數量和投資量，而要重點盯引綜合實力突出的“旗艦型”企業、競爭力強勁的行業“領頭羊”、細分領域“隱形冠軍”、高科技“獨角獸”。

3.全力建設新時代高能級開放新平臺。平臺能級高不高，關鍵要看制度創新的影響大不大，經濟發展的實力強不強。一方面，要突出先行先試，在國際航空口岸、綜合保稅區建設上要繼續大膽試、大膽闖、自主改，積極創造更多的制度創新成果，把這些重要開放窗口打造得更好。另一方面，要做強開放型經濟，用發展實力、發展質量說話。各類開發區、工業園區、產業集中區等開放開發平臺，要全域規劃，做好騰挪空間、盤活存量的文章，做好集聚高端要素、擴大增量的文章，做好改造提升傳統產業、培育發展新興產業的文章，做強實力、做優質量。此外，要以一流擔當辦好各類重大活動，做到標準更高、措施更實、服務更優，充分發揮“大事件”對提高國際國內知名度、增強國際國內影響力的重要促進作用。

（四）以建設現代化經濟體系為支撐，筑牢推動經濟高質量發展根基

1.以供給側結構性改革為主線全力推動產業結構轉型升級。一是大力實施資源型產業全面改造提升戰略。以建設我國現代能源經濟發展核心區和世界一流高端煤化產業集群為主要目標，按照治理、騰挪、技改綜合施策的基本思路，全力提高資源綜合利用效率，大力推進以產業鏈延伸、精深加工、中高端邁進為核心的“鳳凰行動”，全力打造“鄂爾多斯”品牌。二是大力實施戰略新興產業培育發展戰略。著眼全球新一輪科技革命和產業變革的新趨勢、新方向，充分發揮地區優勢和發展潛力，超前謀劃布局一批重量級未來產業，推進戰略性新興產業集群化發展，打造未來發展新優勢。三是大力實施現代服務業優質高效發展戰略。遵循現代服務業發展規律，以改革創新為動力，以現代化、市場化、國際化為方向，以提升服務產品有效供給能力和完善城市綜合服務功能為重點，推進生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸、生活性服務業向精細化和高品質轉變，促進服務型經濟規模擴張、結構優化、層次提升，不斷提高服務業對創新發展、轉型發展和可持續發展的貢獻率。

2.以超常規力度全面建設創新創業型城市。一是圍繞聚焦產業創新主戰場，加強創新資源整合，加快實施科技創新重大專項，取得一批自主知識產權，培育一批重大戰略產品，發展一批具有核心競爭力的創新型企業，形成一批優勢特色產業集群。二是圍繞培育科技創新基礎能力，積極引進國家級科研院所分支機構、工程技術創新中心和重點實驗室;提升高校和科研院所、醫療衛生機構創新能力，持續為經濟社會發展提供源頭供給。三是圍繞構建大眾創業、萬眾創新生態系統，加強創新創業政策支持，推進各類孵化載體建設，加強創新創業科技金融平臺和服務體系建設，提高全社會公民科學素質，培育創新創業文化。四是圍繞融入全球創新網絡，大力推進科技開放合作，加強與發達國家和發達地區的科技創新合作，推動跨市域科技合作，促進創新資源跨境跨界流動。五是圍繞創新完善科技人才培養、引進、流動、激勵等機制和配套政策，優化創新人才培養，促進創新人才引進，健全創新人才發展機制，進一步釋放人才活力，不斷發展壯大高水平創新創業人才隊伍。

3.以“一主兩副四軸”建設為重點全力優化城市空間發展格局。一是優化城市空間格局。積極推進以人為核心的新型城鎮化，完善“一主、兩副、四軸”城鎮發展格局，全面構建互促共進的區域協調發展新體系。加快東勝、康巴什、阿鎮中心城區一體化進程，推進基礎設施一體化、基本公共服務一體化、城市管理一體化、產業發展差異化，推動市轄區管理體制規范化運行，提升中心城區集聚能力，建成現代化區域性中心城市，打造呼包銀榆經濟區核心增長極。二是大力實施鄉村振興戰略。加快推進農牧業和農村牧區現代化，優化農牧業產業布局，在沿黃河、無定河流域推進種養結合大農業發展模式，在西部牧區發展生態效益型現代草原畜牧業，推動農牧業集約化經營。深入推進農牧業供給側結構性改革，堅持走特色路線、創綠色品牌，推進一二三產聯動、種養加銷結合、全產業鏈發展，建成面向全國的綠色農畜產品生產加工輸出基地。三是全力打造園區經濟升級版。緊密結合全區園區振興計劃決策部署和深化供給側結構性改革重點，統籌相關配套政策，推動各類園區規劃布局、產業發展、基礎設施、管理服務等全方位轉型升級，把各類園區建設成為高端要素集聚區、高水平營商環境示范區、高質量發展引領區。

4.以提高網絡化信息化智能化一體化水平為目標著力提升基礎設施保障能力。一是建設現代綜合交通運輸網絡體系。構建完善的綜合運輸通道骨架，優化干線鐵路、城際鐵路和專支線鐵路網絡。推進包鄂榆等高速鐵路建設，改造提升沿黃高速、榮烏高速以及國省干道，暢通通往邊境口岸和沿海港口的公鐵、鐵海聯運通道。提升鄂爾多斯機場發展水平，優化航線網絡，提高航班密度。加強以機場、高鐵站、公路客貨站場為中心的綜合交通樞紐建設，優化樞紐內部交通組織，推進鄂爾多斯建設區域性綜合交通樞紐城市。二是推動能源外送通道建設。加快建設蒙西至天津南、上海廟至山東等特高壓電力外送通道。鼓勵油氣管道投資主體多元化，重點推進鄂爾多斯—安平—滄州、西氣東輸三線、蒙西煤制氣管道等跨省區油氣長輸管道建設，建設鄂爾多斯連接京津冀和東部沿海地區的化工產品輸送管道。三是建設現代信息網絡共享體系。推進大容量、多路由、高安全性干線光纜網絡建設，推進城際網絡的高速互聯、城市網絡的光纖覆蓋和農村牧區寬帶的延伸覆蓋。拓寬深化新一代信息技術在城市建設管理中的應用，提升綜合信息服務水平。

（五）以綠色發展為底色，釋放推動經濟高質量發展的巨大潛力

1.堅決打贏污染防治攻堅戰。全面落實《鄂爾多斯市2018—2020年污染防治三年攻堅行動方案》，加強領導、落實責任，在履責上體現堅定性，在擔當上體現主動性，在落實上體現實效性，為打好污染防治攻堅戰提供堅強保障;要緊盯目標、迎難而上，堅持目標導向與問題導向相統一，緊抓攻堅與推動發展相一致，整體推進與重點突破相協調，管好當前與兼顧長遠相銜接，積極穩妥與創新進取相結合;要切實抓好群眾反映強烈的突出環境問題整改，積極推進節能減排，建立環保長效機制，全力推動污染防治攻堅戰取得實際成效，堅決筑牢祖國北疆生態安全屏障鄂爾多斯防線。

2.加快建立健全以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系。一是在優化國土空間開發布局、調整產業空間布局前提下，調整經濟結構、能源結構、產品結構，創新技術，提高生產領域的資源環境效率，實現產業生態化改造。二是培育壯大節能環保產業、清潔生產產業、清潔能源產業，實現資源節約和生態環境保護產業化。三是建立簡約適度、綠色低碳的生活方式，倒逼和引導產業生態化和生態產業化，并通過資源節約和循環利用最終實現生產系統和生活系統內部和之間的循環鏈接。四是建立生態環境服務功能的價值評估體系，使其進入國民經濟統計核算體系中，真正讓“綠水青山”轉變為可計量、可考核、可獲得的“金山銀山”。

3.加快建立健全以改善生態環境質量為核心的目標責任體系。全面落實黨政主體責任，強化對生態文明建設和生態環境保護的總體設計與組織領導;各級環保部門統一政策規劃標準制定、統一監測評估、統一監督執法、統一督察問責;相關部門要協同配合、各司其職，各級人大要把生態文明建設和生態環境保護作為重點工作領域，共同推動中央和自治區決策部署落地;強化考核問責，把考核結果作為各級領導班子和領導干部綜合考核評價、獎懲任免的重要依據，對盲目決策、違法違規審批開發利用規劃和建設項目，對生態環境事件多發高發、應對不力、群眾反映強烈，對生態環境保護責任沒有落實、造成生態環境質量惡化，依紀依法嚴格問責、終身追責。

4.加快建立健全以生態系統良性循環和環境風險有效防控為重點的生態安全體系。一是構建生態安全空間格局。從生態系統整體性、關聯性、協同性出發，推動生態保護從單要素、單環節向“優化結構、調控過程、確保功能、提升質量”的綜合管理方式轉變;堅持保護優先、自然恢復為主，推進重點區域和重要生態系統保護與修復，構建生物多樣性保護網絡，筑牢祖國北方重要生態安全屏障的鄂爾多斯防線。二是加大重要生態系統保護與管理。進一步保護沙漠沙地系統，穩步推進生態治沙;保護草原生態系統，嚴格執行基本草原保護、草畜平衡和禁牧休牧輪牧制度;保護濕地系統，加強濕地水資源、動植牧資源的保護和合理利用;保護森林系統，提高森林質量和生態系統穩定性。三是加強生態退化區整治修復。推進生態退化地區整治修復，加強礦山生態治與恢復，將綠色發展理念貫穿于礦產資源規劃、勘查、開發利用與保護全過程，全力推進綠色礦山建設，引領帶動礦業走綠色發展的道路，推進生態文明示范旗（區）建設。四是開展生態安全監測預警與監管。建立健全生態監測體系與評估考核機制，將環境風險管控納入常態化管理，推動環境風險防控由事后應急管理向全過程管控轉變，實現事前嚴防嚴控，事中響應、事后追責賠償。

（作者單位：內蒙古黨校，作者1系內蒙古黨校副校長）

責任編輯：康偉