以擴大開放提升北京服務業發展質量

賈璇

摘? 要：本文立足于北京市服務業擴大開放試點工作，從服務業擴大開放的內容出發，分析試點工作三年來在業態創新、制度創新、要素供給、促進區域協調發展等方面的進展與成效，并從三個角度給出進一步開放的建議。

關鍵詞：服務業 擴大開放 國際經貿 北京

2015年北京市開展服務業擴大開放綜合試點工作，即在境內或某一行政轄區范圍內，不設置人為障礙，直接以各個產業為開放對象，不斷擴大不同產業的開放程度，在境內或行政轄區范圍內，實行無差別的產業開放政策，這是較為理想、科學、有效率的開放模式。北京市深化服務業擴大開放試點，開展自貿試驗區建設，推動內地與香港、澳門服務業基本自由化，共同構成了多層次、寬領域、高水平的服務業對外開放的格局，在全國開放的大局當中具有重要意義。

一、北京市服務業擴大開放綜合試點有關情況

（一）對服務業擴大開放的理解

北京市服務業擴大開放包含兩個層次的內涵：服務業和開放型經濟。一般認為服務業即指生產和銷售服務商品的生產部門和企業的集合，而從實際工作角度出發，在國民經濟核算中一般將服務業視同為第三產業。所謂開放型經濟，主要由“雙向投資+兩類貿易”構成，雙向投資即吸引外資和對外投資，兩類貿易即貨物貿易和服務貿易。服務業擴大開放，是將開放型經濟和服務業嫁接在一起，在實際工作中所關注的重點為：雙向投資中所涉及到的服務業投資，即對外的三產投資和對內的三產投資，以及兩類貿易中的服務貿易。

（二）北京市服務業擴大開放的實施內容

北京市服務業擴大開放的主要內容，由兩個方面構成。一方面側重于擴大開放，確定了“6+1”的擴大開放格局，另一方面側重于配套改革，優化了5大配套支撐體系。

1.構建“6+1”擴大開放格局

“6”主要著眼于引進來，聚焦六大領域——科學技術服務、物聯網和信息服務、文化教育服務、金融服務、商務和旅游服務、醫療健康服務。在六大領域內通過向各類資本降低或取消外資股權比例的限制，部分或全部放寬經營資質和經營范圍，從而實現投資主體的多元化。首輪方案中北京市制定了11項開放措施，同時明確了多項具體任務。深化階段在原有5個行業（航空運輸業、其他建筑業、文化藝術業、銀行業、人力資源服務業）繼續推出開放措施，同時根據北京市城市功能定位，新拓展4個行業——廣播電視電影音像業、企業管理服務、法律服務、醫學研究與試驗發展，新一輪擴大開放共推出10條放寬外資準入清單，并將其落實為10項具體任務。“1”主要著眼于走出去，深化對外投資管理體制改革，通過實行“備案制”等管理創新手段，幫助本土企業積極開拓國際市場，提升國際競爭力。

2.以開放促改革，強化配套支撐體系

為了服務業擴大開放試點任務順利落實，《北京市服務業擴大開放綜合試點總體方案》（以下簡稱《總體方案》）優化5大配套支撐體系——優化社會信用環境、改革市場監管模式、創新高端人才聚集機制、加大金融保障力度、提高通關便利化水平。在深化階段，更加重視深化改革和營商環境改善，在對外投資管理體制改革、金融管理制度創新、外籍高層次人才激勵保障機制、監管體系和監管模式4個方面繼續推出改革措施，重點在服務貿易便利化、市場準入管理體制改革、法治保障體系、優化服務業開放空間布局、推動京津冀重點區域重點產業協同開放5個方面進一步拓展。深化階段改革涉及9個方面，75項任務，占到《深化改革推進北京市服務業擴大開放綜合試點工作方案》（以下簡稱《深化方案》）總體任務量的88%。

總體來看，北京市三年的試點改革，《總體方案》部署141項任務，《深化方案》部署85項任務。兩輪方案共涉及21項開放措施，100多項改革措施，現已基本實施完成。經第三方評估機構評估認為，北京市服務業擴大開放試點“形成了一批全國首創或效果最優的開放創新舉措，探索出一條與自貿試驗區相互補充的開放改革路徑，有效發揮了制度創新試驗田的作用”。

二、北京市服務業擴大開放試點工作的進展及成效

（一）有效擴大服務供給，促進與首都城市功能定位相契合的業態創新和產業聚集

通過聚焦服務業六大領域，放寬市場的準入門檻，引入國際高端多元服務供給，有效催生了一批新業態。如在著眼促進國際交往中心建設方面，取消外商投資飛機維修項目必須中方控股的限制，引入國內首家外資控股飛機維修合資公司;支持符合條件的外資機構依法申請設立銀行卡清算機構。在放寬文化領域準入門檻方面，取消外商投資設立演出經紀機構股比限制，允許在特定區域設立外商獨資演出機構;創新開展特殊管理股試點改革，在國有企業持管理股前提下，國內首家具備對外專項出版權的混合所有制企業在京運營。在著眼科技創新中心建設方面，更加注重政策集成，瞄準國際高精尖企業研發總部、跨國經濟總部，一批具有國際影響力的跨國公司研發中心和境外先進創新創業孵化平臺落戶北京。在促進國際一流和諧宜居之都建設方面，聚焦生活性服務業高端供給，全國首例大型醫院和社會資本以特許經營方式合作辦醫;創立全國首款居家養老失能互助保險等措施不斷提升首都生活性服務業品質。2017年北京新設醫院管理、健康管理、教育咨詢等生活性服務業外資企業162家，同比增長52.8%。

（二）以開放促改革，加強制度供給，優化營商環境提升市場活躍度

隨著市場主體的多元化，為形成有利于服務業和服務貿易發展的制度安排，試點從企業的設立環節、運營環節、事中事后監管環節全周期出發，進一步加強制度供給，不斷完善對外開放的體制機制，努力營造高效穩定公平透明的營商環境。在企業設立環節，通過將工商部門和商務部門的系統進行整合改造，首創外資企業設立備案“單一窗口、單一表格”，同時構建企業登記一體化的多節點服務平臺，在全市建立40余個登記分中心，實行名稱跨區登記、全市通辦;在全市范圍內實施外貿服務領域“十五證合一”，大大減少了外資企業從市場準入到投入運營的時間;在全國率先實現工商登記的全程電子化，60%以上的業務量實現了網上辦理。在企業運營環節，通過一系列舉措提高通關便利化水平，進出口通關時間分別壓縮78.4%和66.7%;推動跨境電子商務發展，創新關檢“共線共享”跨境電商監管模式，企業通關時間由原來的1—2天變為“秒通關”;建設跨境電商產品質量安全追溯平臺，強化全過程質量安全管理與風險控制;全國首創航材共享海關監管模式，以北京口岸為中心，建立全球航材共享保稅支援體系，降低航空公司運營成本約25%;促進文化產業發展，全國率先推出集“入區審核、出區擔保、三單付匯”于一體的“區內存儲+區外展拍”文化藝術品保稅交易模式。在企業事中事后監管環節，實現“雙積分”信用管理模式，會同全市9個部門推出24項守信激勵措施，對企業開展守信激勵和失信懲戒，誠信經營的外資企業會享受到更便利的服務。

（三）增強要素供給，優化服務業發展“軟環境”，促進服務業向高端化國際化發展

加強人才供給，先后向公安部申請了支持北京創新發展20項出入境政策措施和支持北京市服務業擴大開放綜合試點示范區10項出入境政策措施，并設立中關村、朝陽、順義3個外國人出入境服務大廳，將外國人出入境業務申請的受理權限下放至區級，為辦理在華永久居留、長期簽證和口岸簽證，提供更為寬松便捷的服務。優化金融供給，開展跨國公司總部企業外匯資本集中運營管理，有效吸引跨國企業集團在京設立資金中心和結算中心;創立無形資產融資模式，允許企業使用版權、專利權等無形資產為租賃物進行融資;在全國首批試點開展外債便利化，允許符合條件的中外資企業有條件借入境外低成本資金。創新平臺供給，推出全國首個科研免稅設備共享平臺，11所高校和21家科研院所共享減免稅設備1000余臺;建設國際經貿合作網絡信息平臺，同23個境外組織建立了境外合作中心;創立“政保貸”集成式出口融資平臺服務模式，并放出50萬美元的首單融資款，以解決企業的融資難問題。

（四）服務區域協同發展戰略，形成京津冀產業協同新格局

堅持服務業擴大開放，更加積極主動地服務京津冀區域協同發展，在重點領域為區域產業協同發展提供平臺。創立“研產分離、注冊地監管”模式，推動形成醫藥研發服務在北京聚集、醫藥生產環節向津冀等周邊地區布局的聯動發展格局。實現京津冀144小時過境免簽，在國內率先實現境外旅客購物離境退稅跨省互聯互通，境外旅客在京津購買退稅商品可自由選擇離境口岸并享受退稅。

北京市服務業擴大開放試點工作，有力地促進了首都服務業的發展， 2017年服務業占GDP的比重為80.6%，比試點以前（2014年）提高2.7個百分點，全市實際利用外資232.6億美元（其中服務業利用外資占比95.4%）較2014年增長1.8倍，首次位居全國第一。

三、進一步擴大開放的思路

2018年是由試點轉向全面推進服務業擴大開放的承上啟下之年。面對國內外新形勢和十九大的新要求，服務業擴大開放綜合試點也踏上了新征程。

（一）加強與國際通行經貿規則對接，建設開放型經濟新體制

國際金融危機以來，國際經貿規則正在發生深刻變化，各國和組織不斷嘗試構建新的國際貿易規則。對標對表國際通用經貿規則，對北京下一步服務業擴大開放試點工作具有一定借鑒意義。一是推動高水平的市場準入。緊緊圍繞北京四個中心建設，有針對性地不斷縮減負面清單事項，推動“非禁即入”普遍落實。二是從傳統的邊境措施向邊境內措施拓展。影響我國下一步開放水平和質量的主要因素，除了市場準入問題外，更重要的是邊境內措施問題。全球開放的主攻方向正逐漸轉向“邊境后”領域，北京市應主動發揮試點的平臺作用，尤其是在特定領域先行先試包括產業政策、投資政策、海關及貿易政策等橫向政策，以及汽車制造業、民用航空、金融、信息和通信技術等行業政策在內的邊境內措施的可行性。三是強化投資保護和爭端友好仲裁制度。借鑒TPP爭端解決機制，通過爭端解決機制妥善處理內外資企業矛盾，增強外資機構對中國市場體制的信任，有利于吸引更多外資落戶北京。

（二）以開放倒逼改革，力爭在政策集成上有所突破

北京市服務業擴大開放試點工作，應該理順整體推進與重點突破的關系。可嘗試選擇天竺綜保區等特定區域，對標自由貿易港，探索與國際通行規則相銜接的投資貿易監管制度，實施開放程度更高的貨物進出境管理，打造本市對外開放新高地。自由貿易港的開放模式具有以下特點：一是企業注冊條件寬松;二是外資準入開放度比較高;三是貿易便利化水平高，國際貿易結算自由，資本跨境流動有保障，國際航運相對自由，通關監管高效便利，實行典型的零關稅政策，自然人流動自由。北京可參考國際貿易港的相關規則，有選擇地先行先試，例如開展自然人流動的改革試驗，積極發展服務貿易自然人流動進出口是我國服務貿易發展戰略的重要組成部分，加強自然人流動應予以高度重視。

（三）探索“產業開放+園區開放” 的模式

盡管服務業擴大開放綜合試點與自貿試驗區都是新時期我國制度開放的重要載體，但兩者又有不同之處。自貿區采取物理圍網式的園區開放模式，便于監管，審批相對容易。但企業只能在物理圍網范圍內選址布局，不利于產業規模的擴張和產業鏈的形成;采取物理圍網的封閉式監管模式擴區難度較大，成本高，服務業和服務貿易發展受限。而北京服務業擴大開放試點采取產業開放模式，不受地域限制，不用重新設立新的管理機構，企業可根據發展需要選擇開辦地點，更加符合市場規律，有利于服務業和服務貿易發展，生產與生活融為一體。盡管北京市采取了產業開放模式，但在實際推進中，重點任務落實較集中于中關村、天竺綜保區等產業園區，下一步以示范區、示范園區等示范點為依托，可以探索采取“產業開放與園區開放相結合”的開放模式。結合各區或各園區特點，在特定區域特定領域先行先試，相對于完全的產業開放模式，有助于服務業開放和服務貿易發展，有助于全境或全行政轄區、全產業的全面開放格局的形成。

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（作者單位：北京市順義區委黨校）

責任編輯：代建明