民辦社會工作機構成長過程中的治理邏輯與政策構想

單鑫

摘要：民辦社工機構在我國社會治理實踐中是一個新生事物，總體處于起步階段。基于扎根理論對一個草根社工機構的分析得出，民辦社工機構經歷了逐步醞釀期、加速發酵期、成長發展期這三個階段，每個階段貫穿始終的治理邏輯是民辦社工機構得以發展的密碼。進一步推動民辦社工機構的發展，需要突破科層管理思路，堅持非管理化方向;突破工具理性思路，鍛造共生型治理主體;突破購買服務思路，構建整體性的治理格局，最終實現社工機構治理化發展。

關鍵詞：民辦社工機構;生長階段;治理政策;可持續發展

中圖分類號： G05文獻標志碼： A 文章編號：1672-0539（2019）01-0034-06

一、引言

自2006年黨的十六屆六中全會以來，黨中央、國務院先后在《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》和《國家中長期人才發展綱要（2010-2020）》等重要文件中論及社會工作發展，社會工作開始進入國家治理的話語體系。2009年10月，民政部出臺《關于促進民辦社會工作機構發展的通知》，積極培育民辦社會工作專業服務機構成為民政部門的一個施政要點，并由此催生了民辦社工機構的興辦與發展熱潮。2011年和2012年，中組部、民政部等先后出臺《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》和《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃（2011-2020）》，專業社會工作提升到國家戰略層面，民辦社會工作機構呈現爆發式增長態勢，并在推動政府轉變職能、創新社會治理、滿足公眾社會需求、改進公共服務等方面發揮了重要作用。

隨著社會工作的發展，學術界關于社會工作的研究也越來越多，社工機構作為社會工作研究的副產品而出現。從研究視角來看，當前對社工機構的研究主要是社會學的范式，是基于社會學的理論和框架而得出的研究成果。而社工機構是在社會治理的場域中出現的，社會治理本身就內含著政治學、行政學、社會學等多個學科建構，單一的社會學視角無法全面認識問題。有學者認為，社工機構的研究主要存在“理論建構較為缺乏、研究方法有待完善、研究視角有待豐富”三方面不足。本文綜合運用社會學、政治學、公共行政學等多學科理論來分析民辦社工機構，以社工機構為樣本進行剖析，對其生長、發展的全過程進行理論反思。值得一提的是，本文在對樣本觀察時，運用了質性研究領域久負盛名的扎根理論方法，“扎根理論是關于一個社會過程，而非社會單元的研究”[1]，其精髓在于研究對象及其問題的“自然呈現（emergence）”，而非先驗式的理論預設。扎根理論規范的研究方法主要有三個步驟：開放式編碼、主軸編碼、核心編碼。在具體的操作過程中，本文嚴格按照這三個步驟進行，從而確保了研究的嚴謹性、科學性。

二、草根社工機構生長的階段論：基于扎根理論的分析

民辦社工機構A（以下簡稱A機構）是某市B社區兩名工作人員創辦，這是一個從民間自發生長的地地道道的草根機構。本文所有的研究資料都來源于對A機構的調查，調查方式為駐點觀察和深度訪談，談話內容涉及機構生長發展過程中的動機、資源、機會以及個人的心理感受、工作歷程、目標追求等方面話題，并以個案形式詳細記錄了所有談話內容，前后持續40天時間。

（一）開放式編碼

通過對談話記錄進行分解，將訪談資料里多次出現的關鍵詞和現象，進行反復比較、篩選和提煉，逐步概念化和范疇化。本文對涉及社工機構生長過程中的一些關鍵詞和現象進行標記，最終得出38個概念，進而將其進一步整合為11個初步范疇，包括：政策環境、預期、知識經驗、團隊、成效、摩擦、職業穩定、項目可持續化、制度接納、行政支持、社會化發展（具體情況見表1）。

（二）主軸編碼

其核心任務是找到影響民辦社工機構生長各初步范疇間的邏輯關系，這些關系之間要保持嚴密性和互斥性，然后再回到資料中檢驗這些范疇的真實性和可靠性。通過對開放式編碼中獲得的11個初步范疇進行再次整合，發現和厘清其潛在的邏輯關系，最終確定為3個主范疇，即：逐步醞釀期、加速發酵期、初創發展期。

（三）核心編碼

主要是為了發展核心范疇，識別能夠統領所有范疇之間的核心，且把核心范疇與其他范疇系統地整合起來，以“故事線”的方式串聯成有意義的“系列故事”，通過對民辦社工機構生長的逐步醞釀期、加速發酵期、初創發展期三個階段考察和結構識別，本文梳理出的核心范疇是“民辦社工機構的生長路徑”（典型結構見表2），圍繞這一核心范疇的故事線可以描述為：民辦社工機構生長經歷了逐步醞釀期、加速發酵期、成長發展期三個階段。醞釀階段得益于社會工作良好的政策環境，由此產生了正向的發展預期，開展了項目、積累了經驗、形成了團隊、取得了初步成效，為下一階段成立社工機構積累了知識資本、人力資本和社會資本;由于職業發展受限、個人利益的考量和政府大力支持，成立機構的愿望加速發酵，最終變成現實;機構成立之后，仍然需要政府支持，通過購買項目以維持其運作、鏈接社會（社區）需求以推動其可持續發展，抓好人才培養以增強其專業水平，實現機構社會化發展。

（四）模型建構

通過扎根理論獲得的概念、范疇以及逐級編碼分析，建構和發展一個全新的“社工機構生長路徑”模型（見圖1）。在逐步醞釀階段，政府、社會（社區）、團隊之間總體上是一種線性關系，政府不與呈“點狀”分散在社會各角落的社工直接接觸，而是通過政策擴散和傳導的方式形成社會（社區）支持，為孕育社工機構積累條件;隨著社工組織化發展——形成團隊，對它的影響因素不再局限于社區，它開始和政府有了直接接觸，個人境遇的考量也成為重要變量，政府、社會（社區）、個人境遇和團隊之間呈現出類似環形分布的關系;注冊登記機構之后，直接面對社會治理的各種主體，政府也應該“搭一把手”推動社工機構嵌入社會（社區），還要著眼培養人才，多主體之間不再是簡單的線性關系、環形關系，而是復雜的網狀關系。

三、解碼民辦社工機構生長背后的治理邏輯

通過對社工機構“逐步醞釀-加速發酵-成長發展”模型構建，可以較好地對紛繁復雜的影響因素系統化、邏輯化歸納和總結，從而將社工機構的生長路徑清晰地展示出來。這樣的展示是具體的、細致的，是各種各樣偶然性、必然性因素相互作用的結果。總體上來說，民辦社工機構在短時間內取得令人可喜的發展成就實屬不易。究其原因，根本上來說在于社工機構的發展契合了國家治理的內在需要。通過對上文分析可以發現，伴隨著機構孕育成長的，正是其特有的不可替代的治理績效不斷彰顯，并被官方認可;團隊發展受限時，其治理績效面臨停滯;成立機構后，治理績效將會進一步放大。可以說，其成長發展的每一階段都離不開“治理”兩個字。所以，治理邏輯才是民辦社工機構得以發展的密碼。具體分析如下：

（一）緩慢醞釀——治理績效逐步顯現

這一期間，主要是以創始人周某個人的積極作為——找項目、做項目，繼而形成團隊并開展工作。他大學畢業后，應聘到社區負責殘疾人工作，該社區各項工作基礎比較差，在街道長期排名倒數。他到崗以后，結識了一同工作的吳某，在社區負責人的支持下，他們積極出點子、想辦法，努力改變落后的工作環境。一是開展項目，先后開展了漁網編織、手工藝活編織兩個項目。二是與項目同步成立殘疾人日托中心，作為承接項目的空間，在日托中心組織殘疾人從事漁網編織和手工藝活編制。這些項目開始的時候看不到什么效果，常被周圍人認為是浪費時間。這一切隨著后來發生的一件事而改變：有一位智力輕度殘障人士，以前連掃帚都拿不動，在這個日托中心呆了半年以后，居然可以在家人的指導下做一些掃地、做飯等簡單家務活。這一案例被前來調研的省市有關部門的領導發現，當即表示要加大資金投入，撥專款扶持托養中心建設，并要求作為典型經驗進行推廣。此后，日托中心的硬件設施得到改善，更多的殘疾人入駐，手工藝品的制作規模擴大，并開展了一些義賣活動。項目從“個人自發的行為”到“組織化推動”，從默默無聞到引人注目，“治理績效”的作用逐漸顯現。

（二）加速發酵——治理績效遇到瓶頸

成立機構是每一個社工人的夢想。“我的大學同學成立了自己的社工機構，事業做得很好，我在報刊雜志上也常看到社工機構的介紹，想著自己有一天也能成立一個”。（周某訪談）剛開始做項目的時候，周某、吳某等人就想成立社工機構，但是以何種名義成立一直猶豫不決：以個人名義成立的話，這些項目都是依托社區開展的，似有不妥;以社區名義成立，由于社區沒有資金管理權，使用限額以上的每一筆資金都要通過街道審批，機構成立以后勢必要發生資金往來，出于規避財務風險的考慮，街道不建議以社區名義成立。與此形成反差的是，區民政局的態度則比較積極，該局主管社會工作的科長非常支持，一直鼓勵他們成立機構。徘徊在兩難選擇之間，成立機構的事情就被擱置下來。倒逼他們做出選擇的直接原因來自于現實問題——他和他的伙伴們即將失業，與社區簽訂的勞動合同面臨到期，是否續聘還是未知。“這是非常緊迫的事，我們那時候都比較急，想著快點成立機構，有了機構我們才有歸屬感”（周某訪談）。

更深層次的原因來自于和社區的摩擦。隨著這個團隊的工作成效得到認可，爭取到的資金、各方面的榮譽也越來越多，非議也隨之而來：有的人認為他們光忙著自己做項目，不干社區的本職工作;有的人還想當然地認為這個團隊賺了很多錢;更重要的是，社區負責人和團隊之間對項目的態度發生分歧，團隊認為應該對這兩個項目再進一步挖掘內涵、持續開展，社區認為光有投入、看不見產出，沒有必要繼續投錢。由此導致項目面臨停頓，在現實的關系網絡中，治理陷入了“內卷化”狀態，治理績效止步不前。事業的發展并沒有太大問題，人的問題最難辦，這束縛了他們的手腳。于是以個人名義成立機構，與社區徹底分開，成為必選項。

（三）成長發展——治理動能得到釋放

機構成立以后，他們積極向外拓展生存空間。主要做了以下幾件事：工作成效受到肯定，區民政局的領導邀請他們參與指導謀劃該區社工協會開展的公益創投工作;入駐社會組織孵化基地，事業的發展有了新的平臺，積極籌備申報公益創投項目;與D社區合作，開展為老年人服務項目;獨立開發實施了“殘疾人家庭支持”項目。需要指出的是，做這些事的前期都是沒有經費的。特別是“殘疾人家庭支持”項目，具有一定的典型意義，有必要交代一下。“考慮到前期很多殘疾人在托養中心做了項目后不想走，想和你聊聊天，既然他們主動愿意和你溝通，不妨走進他們的內心。”（周某訪談）這個項目通過走進殘疾人家庭，和他本人、親屬面對面交談，在精神層面積極溝通疏導，緩解他們心理壓力。但是這里存在兩個問題：一是在交談中提出來的很多問題我們解決不了，比如殘疾人婚戀問題、就業問題;二是這種項目在公益創投中無法評估效果、不好申請項目。這個項目是基于他們自己的工作體會衍生開發出來的，完全是機構獨立實施的，沒有后續經費支持，所以只進行了一期就沒有繼續開展。

本文的觀察恰逢機構初創期，其治理績效還沒有完全展現出來。但是從做的幾件事情來看，擺脫了之前的種種束縛，毫無疑問治理動能得到極大釋放，事業迎來了新的發展。特別是機構中人的潛能得到激發，憑著自己的一腔熱忱在做，而且在與負責人交談中，他對未來已經有了戰略考慮：“我們需要打出品牌，有了口碑，人家才會找你。其他事情往后談，現在就是要打出品牌。”（周某訪談）另外還產生一個新的現象：“好幾個社區主任看到我們做出了成效，主動來找我，問我們怎么做的，怎么成立運作的，都躍躍欲試，準備在本社區成立社工機構”。（周某訪談）

四、推動民辦社工機構發展的政策構想

（一）突破科層管理思路，堅持非管理化方向

按照通行的解釋，科層制（官僚制）指的是一種權力依職能和職位進行分工和分層，它既是一種組織結構，又是一種管理方式。隨著行政國家的興起，官僚制呈現出一種非理性擴張的態勢，它不僅締造了政府組織，也侵入了社會領域。“官僚制組織不斷擴張的結果建立了官僚制對社會和國家的全面支配，由此官僚制行政也成為一種典型的支配型公共管理。”[2]處于支配性地位的官僚組織，會慣性地以科層管理的思維來處理自身與社會組織的關系。通過前文分析，生長于社區的社工機構在成立后，受到了事實上的管理者——社區的干涉，思維中它把社工機構視為管理的一個層級，對其日常工作和具體運作進行控制，這樣的“指手畫腳”不僅不專業，而且打亂了機構正常的發展秩序，破壞了社會治理的生態。

更進一步來分析。經過幾百年的發展，現代政府的管理范式經歷了傳統的統治、管理，逐步走向治理。這一過程中，以管理者為中心的主體中心主義權力體制和運行機制逐漸式微，管理對象正從邊緣走向中心，即如學者所說的“中心邊緣化和邊緣中心化”[3]，“治理”的出現本身就意味著對“中心”和“權威”的解構。在這樣的背景下，以科層管理的思維來處理政府與社工機構的關系顯然不合時宜，將其視為社會治理的平等主體，視為多中心治理主體的一極，才是正確的選擇。民辦社工機構的出現，將會影響基層社會尤其是社區內現有的權力關系和權力秩序，是對地域內多元治理主體之間平衡關系的打破和微妙的再平衡，這需要管理者自身進行觀念更新和“管理自覺”。

（二）突破工具理性思路，鍛造共生型治理主體

社會工作是適應社會治理發展現實的需要、基于國家治理能力的不足而產生的：“劇烈變遷的社會急需修復被破壞的社會關系，需要重建社會信任，需要安撫各類弱勢人員，恢復社會的公正。社會變遷需要國家治理轉型，社會變遷也產生了對社會工作的需要，這些為社會工作的發展帶來了機會。”[4]在計劃經濟下，作為政府職能的社會福利都由國家包攬，而在當今時代變得不可行。因為，社會工作發展直接來自于政府職能的轉變和讓渡。和西方的自然演進不同，中國的社會工作是政府推動的結果，作為其組織載體的社工機構則天然地帶有承擔社會治理任務的工具理性。事實上，就現狀而言，我國社會組織“在參與治理時充當從旁補全的助手，而非政府的合作伙伴”，這種“用棄在我”的潛意識使得社工機構無法獲得可持續發展的制度理性，造成了其對政府的過度依附。

其實，對于社工機構的治理價值認識還需要深入挖掘、提高站位。社工機構是開展社會工作的載體，是解決各類社會問題的醫院，活躍于社會治理的一線。專業的社工機構，對社會需求能夠做到準確把握，對專業的社會問題洞若觀火，對一些苗頭性、傾向性社會問題敏感度高。如上文中社工機構自行開發的“殘疾人家庭支持項目”就是在一線工作中發現的——服務對象確實需要、但是政府又顧及不到。從這個意義上講，社工機構已不止是治理的工具，更是政府的助手——幫助政府發現問題、解決問題。“在幾乎所有較為復雜的工作當中，合作者參與確定任務及方法，會大大提高創造價值的潛力。”[5]再進一步看，在合作框架下，解決社會問題方面，政府與社工機構實質上是一種共生關系，對社會問題的治理是一種共生型治理。共生型治理是基于治理主體間的資源交換，在推動治理的過程中實現使命、得到發展。社工機構的發展離不開與其有共生關系的各類共生單元，因為其發展是以各種關系為基礎的。“社會組織的發展過程就是不斷處理與各類共生單元的關系，以獲取資源、尋求合作與發展的過程，其持續的演進與各種共生單元的關系緊密相連”[6]。區民政局、街道、社區與社工機構都屬于共生單元，他們之間是一種共生關系。在共生治理中，政府、社區要問計、問需于社工機構，把社工機構納入“發現問題”這一問題鏈的前端，而非局限于“解決問題”的終端，搭建經常性對話的渠道，將會大大提高治理績效。從這個意義上來說，發展社工機構不僅是治理之術，更是治理之道。

（三）突破購買服務思路，構建整體性治理格局

政府購買服務，是政府推動社會工作發展的一條基本思路，也是當下地方政府扶持社工機構發展的主要政策發力點，而這也是一些民辦社工機構生存發展的依托。其邏輯在于：社工機構是服務性機構而非營利性機構，自身缺乏造血功能，從發展現狀看，我國社會工作總體上處于起步階段，只有通過花錢買服務，讓社工機構有經費來源，才能快速成長、持續發展。從前文分析來看，A機構的生長源于自己主動“覓食”，在做出成效后才得到政府財政支持，成立后也一直在向政府靠攏，積極謀劃申報購買政府服務項目。但是，不可否認，僅靠政府資金，社工機構終究難以擺脫對政府依賴，這也隱含著機構發展的極大不確定性。更重要的是，單一的購買服務的政策取向能否奏效？

通過前文對社工機構發展歷程的分析，我們可以看出，缺資金不是唯一的問題，甚至不是最重要的問題。缺項目運作的指導、缺知識經驗以及專業化的人才、缺需求的挖掘和供需關系的鏈接等等，是貫穿機構生長發展各個階段的共性問題。這些問題如果不能很好地解決，而一味把精力聚焦于購買服務將會適得其反。從面上看，很多地區在社工專業人才培養、優化體制機制等一些基礎性的工作還沒有完善，這在一些欠發達地區尤為突出。在缺乏專業機構與人才的情況下，匆忙上陣，政府單刀直入實施“購買服務”，將會產生機構“接下來不會做”“做的不專業”等結果，效果可想而知。根據前文的分析，應該在機構的醞釀階段，政府就致力于人才培養，經常性地開展項目指導和實務培訓，通過社會工作者協會搭建交流平臺，以“無形之手”將志同道合的社會工作者結合起來，推動其組織化發展，因勢利導，為成立社工機構積累資源。只有在人才培養、搭建平臺、破除體制機制障礙等方面多點發力，實現整體性治理，把這些基礎性的工作做好了，社工機構才會有一個比較好的發展環境，政府開展購買服務才能事半功倍。

五、展望：社工機構的“治理化”發展

應該認識到，社工機構在社會治理中發揮的作用不是萬能的，正如醫生不可能治好所有疾病一樣，社工機構和社會工作者也不可能解決所有社會問題。要想根治社會問題，還必須發現、破解其賴以存在的體制性問題。有學者認為，“體制性問題則是目前社會改革最需攻堅的部分，社會工作只是一個補缺性質的‘錦上添花而非‘雪中送炭，甚至社會工作本身還可能會使很多社會矛盾被掩蓋，不是被解決，而只是減輕了進行制度性變革的壓力。”[7]

如何解決矛盾而不是掩蓋矛盾，社工機構可以有更大的作為。社工機構要想生存、立足并獲得持續性的發展，需要實現“治理化”發展，不僅實現內部治理結構的優化，更要在推動社會治理上取得成效。關鍵就在于正確處理和政府的關系，政府要將社工機構納入治理的框架中來，社工機構幫助政府發現政府發現不了的問題、解決政府解決不了的矛盾，并進行政策爭取以實現更好的改變。總而言之，社工機構和政府之間不是生產者和消費者、配合者和主導者的關系，而是“朝著美好生活方向行走的一路人，只是在這過程中扮演不同角色，各有所長”[8]。

參考文獻：

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[6]劉志輝，沈亞平.共生理論及其在公共管理學科的適用性研究[J].理論月刊，2016（11）：156.

[7]陳友華，苗國，彭裕.中國社會工作發展及其面臨的體制性難題[J].思想戰線，2012，（36）：28-33.

[8]黃亞軍.云南綠耕：社會企業發展的探索[J].中國社會工作，2016，（3：上）：69-77.