高等繼續教育問責：制度變遷、現實困境與機制重塑

陳慶文

【摘 要】問責是高等繼續教育治理的重要組成部分，問真責、真問責應成為高等繼續教育治理的新常態。我國高等繼續教育問責機制隨高等繼續教育政策變遷而不斷變遷。目前我國高等繼續教育問責機制存在問責政策模糊、問責主體單一、問責標準不一、有責不問、問責不嚴不深等現實困境。新時代高等繼續教育問責機制的改革方向是加強問責立法保障，構建多元問責體系，細化問責標準，強化有責必問、有問必實。

【關鍵詞】高等繼續教育;問責機制;現實困境;改革方向

【中圖分類號】G720 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-8794（2019）02-0007-04

一、高等繼續教育問責機制的內涵和價值

問責作為一種治理手段，其通過對問責對象行為的引導、監督和矯正來保證績效目標的實現。問責的內涵主要指追究責任，權力主體失職了、違規了、權力運用不當，就應實施問責。高等繼續教育各參與主體應堅守各自的職責，完成各自的任務，哪個主體失職了、失責了、出現重大問題了，就應該問責哪個參與主體。高等繼續教育問責制度的根本實踐動因不僅是追責，更重要的是確定各主體的責任，提供各主體權責平衡或權利與義務對等的治理手段，以引導、監督和激勵各主體改變高等繼續教育實踐方式，最終達到提高高等繼續教育質量的目的。

高等繼續教育問責機制內容十分豐富。問責主體包括教育行政管理部門、繼續教育院校、繼續教育學院、各教學院系、校外學習中心等，可能被問責的客體包括參與高等繼續教育實踐的單位和個人，問責的內容包括教育質量低下、違規收費、違規招生、違規宣傳、違規學費分成、違規發證、教學松懈、管理松弛等，問責的處理包括黨紀處分、政紀處分、民事追究和刑事追究等，問責的形式有內部問責、社會問責、政府問責等。

問責機制的完善標志著教育綜合治理的持續深化。高等繼續教育問責作為教育綜合治理的重要組成部分，要順應現代社會法治化建設的要求。在新時代，高等繼續教育問責需要在教育治理現代化語境下，正視高等繼續教育問責的主體、內容和程序。

問責機制的完善是高等繼續教育規范運行的關鍵。在目前高等繼續教育因受消亡論、替代論、轉型論等各種消極思潮的影響而出現停頓、迷茫，問責機制的完善是“拯救”高等繼續教育社會聲譽、形象和文憑價值的重要手段，是遏制高等繼續教育質量下滑的關鍵措施。“法威”之下，高等繼續教育各參與主體才有敬畏之心，才能規范自己的職業和職責行為，不亂作為，才能愛崗、敬業，才能制止個別主體的無底線的膽大妄為。只有問真責、真問責，才能保障高質量的高等繼續教育實踐。

問責機制的完善是高等繼續教育創新發展的促進劑。目前一些地區和高校的高等繼續教育改革緩慢、停滯問題十分突出，一些高等繼續教育管理者和實踐者不作為現象比較嚴重。問責機制的落地實施將改變管理者和實踐者的工作心態，從不作為到有作為，從不擔當到勇于擔當，從被動推動到主動工作，從因循守舊到改革創新。高等繼續教育管理者和實踐者的行為變化將有力推動高等繼續教育工作的開展、創新和開拓。

二、我國高等繼續教育問責制的歷史變遷

1.20世紀80年代：問責設計從無到有

這一時期為我國高等繼續教育恢復發展期，學歷繼續教育總體招生量較少。1983年2月，國家規定成人高等教育畢業生達到全日制高等學校同類畢業生水平，享受同等待遇。1986年成人高等教育開始在全國范圍內實行統一招生考試。1987年2月，國家教委印發《普通高等學校函授教育暫行工作條例》。1987年6月，國務院批轉《國家教育委員會關于改革和發展成人教育的決定》。1988年11月，國務院頒布《關于授予成人高等教育本科畢業生學士學位暫行規定》。這些文件的出臺對于高等繼續教育的規范化、法治化發展起到了指導作用。

2.20世紀90年代：問責設計側重辦學秩序

隨著經濟發展和文憑價值的逐步顯現，許多人渴望通過高等繼續教育獲得一紙文憑。一些高校為了迎合文憑追求心理，開始出現違規大量招生、先上車后補票現象。這時期的高等繼續教育政策強調規范辦學、依法運行的力度，對一些高校“亂辦學、亂收費、亂發文憑”的問題加大了清理整頓的問責力度。1990年6月，國家教委發出《關于普通高等學校成人教育治理整頓工作的若干意見》。1991年6月，國務院學位辦、國家教委發出《關于整頓普通高等學校授予成人高等教育本科畢業生學士學位工作的通知》。1993年1月，國務院辦公廳轉發國家教委《關于進一步改革和發展成人高等教育的意見》。1993年，國家教委頒發《函授教學過程實施要點》（適用于夜大學）。1994年10月17日，國家教委印發《普通高等學校函授教育評估基本內容和準則》、《普通高等學校夜大學評估基本內容和準則》、《普通高等學校函授教育評估指標體系（試行）》、《普通高等學校夜大學評估指標體系（試行）》四個文件。1995年3月，八屆人大三次會議通過《中華人民共和國教育法》。1998年8月，九屆人大四次會議通過《中華人民共和國高等教育法》。這些文件的出臺對于高等繼續教育規范辦學秩序、遏制違規辦學起到了指令性作用。其中，評估文件規定，對于評估不合格的高校，教育行政部門應責令其停止或減少招生，直至取消辦學資格。

3.21世紀初：問責重點側重三教融合

隨著高等教育大眾化時代的來臨，一些高校內部存在函授教育、業余教育和網絡教育之間惡性競爭問題，高校內部高等繼續教育管理機構難以整合。這時期的高等繼續教育政策強調了三教融合的問責力度。1999年以來，國家先后審批了69所高校開展現代遠程學歷教育試點，要求高校充分利用互聯網開展高等學歷教育。2007年5月和2007年11月，教育部先后要求部屬普通高校和一般普通高校停止成人脫產班和自考社會助學脫產班的招生。要求視情節嚴重程度依法予以限制招生、暫停招生、吊銷辦學許可證等處罰。

4.21世紀10年代：問責重點側重質量發展

高質量發展問題是近年來高等繼續教育問責的關鍵事項，函授教學向在線開放教育的轉型和融合是近年來高等繼續教育改革的主線。2010年7月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》發布，要求高校穩步發展學歷繼續教育。2014年1月，國家取消了現代遠程教育試點高校和學習中心的審批，高校有了舉辦網絡學歷繼續教育的資格，一些高校加大了函授、業余和網絡教育融合的改革。2016年11月，教育部印發《高等學歷繼續教育專業設置管理辦法》，要求高校規范高等繼續教育專業層次設置，須與普通高等教育專業層次對應。2018年3月，教育部發布開展高等繼續教育發展年度報告工作通知，要求普通高校提交年度報告。這些文件的出臺對于高等繼續教育融合發展、規范、高質量運行起到了激勵性作用。

改革開放40年來，招生問題和學費收取問題一直是高等繼續教育問責的常規環節。高等繼續教育生源存在不正常的惡性競爭問題，個別高校和校外學習中心違規降低學費標準、隨意減免學費和違規提高給校外學習中心的學費分成比例。針對生源大戰、學費分成混亂現象，教育部每年的《全國成人高校招生工作的通知》都強化了此類問題的問責力度，要求加強考試環境的綜合治理，嚴肅考風考紀，規范辦學行為;標本兼治，防范大規模異地報考行為;加強管理，確保招生質量和工作秩序。

三、目前我國高等繼續教育問責的現實困境

1.問責政策比較模糊，缺乏清晰的問責制度

個別地區和高校的高等繼續教育的質量、收費、招生等問題長期得不到根本治理的重要原因在于問責制度的缺失。無論國家相關法規和制度，還是地方教育行政部門，關于問責的法規制度都比較缺失，問責政策比較模糊。許多有關高等繼續教育政策文件的出臺大多沒有附帶上嚴明的問責條件和程序，從而導致參與主體陷入可執行也可不執行的灰色地帶，不執行規定、歪曲理解規定、亂作為也很少收到問責，因此，對于那些不思進取、管理松懈的繼續教育院校經常會出現政策中空的狀態。[1]

2.政府問責為主，內部問責、社會問責形式較為空缺

在高等繼續教育管理中，目前實施的是以政府為主的治理整頓模式。由于政府和教育行政管理機構事務繁忙，可能存在無暇問責的問題。而高校內部、社會媒體、第三方問責機構發展的不成熟，導致內部問責、社會問責形式嚴重缺失，第三方機構無法發揮問責的效力，或者發出的問責聲音微乎其微。在高校出現的內部教育實施問題、內部管理問題，往往被高校自己內部掩蓋、內部批評和內部通報，而很少主動將問責結果向社會大眾公布。

3.問責依據較為模糊，問責標準難以掌握

究竟什么是失職、失責、違規行為，一直缺乏比較明確的界定和標準。究竟什么是稱職、堅守職責、不出差池，也沒有比較明確的界定和標準。高等繼續教育政策上的簡單規定難以明確指出各參與主體的具體職責和崗位標準，也沒有量化意義上的衡量指標，從而導致規定執行起來往往是一紙空文，沒能給違規者、失責者打上板子。

4.有責不問，“視而不見”現象較為嚴重

近年來，個別繼續教育院校存在亂收費、零教學、亂發證、下放教學主辦權、校外教學點虛假宣傳、管理混亂、學費分層比例過高等現象較為普遍。然而，得以治理整頓、問責追究的高校和教學點卻是少之又少。由于問責不力而導致違法成本過低，一些地區的違規辦學亂象得不到根本治理，甚至有愈演愈烈的趨勢。一些單位主動問責較為缺乏，新聞媒體曝光后才啟動問責程序，被動問責較為嚴重。這種問下不問上的現象難以服眾，也降低了社會大眾對政策的信任度。

5.問責不嚴不深，“走過場”現象較為嚴重

一旦出現重大問題，必須啟動問責程序，然而，問責的結果往往是，板子高高舉起，又輕輕放下，最后往往是大事化小，小事化無，不痛不癢。對違規高校和個人來說，是所得利益往往大于所受處罰。對于疏于管理和監控的主管單位和個人，往往不被追究責任。這樣的“走過場”現象在一些地區較為嚴重，以至于問責的社會效應被逐層消解。一些單位問責對象“下級化”。一旦出事，單位領導為了自保，往往把責任推給具體執行人員，或者“臨時工”，“臨時工”被調崗或辭退的現象被社會所詬病。

四、新時代高等繼續教育問責機制的重塑

1.完善高等繼續教育政策和法規，出臺問責制度

在依法治教、依規管理的今天，高等繼續教育問責制度化建設日益迫切。只有問責標準、問責依據和問責程序制度化、法制化，操作層面才能規范執行，才能避免執行層面沒法作為、作為不規范問題，才能避免問責標準忽緊忽松、問責程序不規范問題。

國家在制定和修訂終身教育和學習、繼續教育和社區教育等方面的規章制度時應涉及問責類型、問責程序、問責形式等方面的規定和條例。各地教育行政管理部門應結合實際，出臺務實管用的實施細則或配套措施，加大問責制度的執行力。高校內部應完善管理制度和辦事流程，細化崗位職責，做到制度管人。問責的啟動、失責的認定、責任追究等應設計出一套完備且具有可操作性的運行程序。

2.落實問責主體多元化，構建多元問責體系

政府、繼續教育院校、繼續教育學院、校外學習中心也應成為問責主體和被問責客體的組成部分。高等繼續教育問責機制改革既應規避政府問責弱化的傾向，也應激發社會問責和民間問責的參與作用，新時代應建構多元參與的問責體系。[2]

政府作為公共利益代言人，其問責主體地位不能缺席，應以上帥下，持續加大問責力度。教育行政部門對高等繼續教育“不能放任自流，而是要加強事中事后監管，切實做到‘放‘管結合。”[3]

建立“管、辦、評”分離的運行體制有助于高等繼續教育問責制度的實施落地，一些高校既當管理員、運動員和裁判員的三位一體機制應給予破除，高校應成立繼續教育管理處負責管理、各教學院系應負責辦學事宜，社會第三方機構應負責評估辦學效果。高校應對高等繼續教育實行歸口管理，成立具有一級管理職能的繼續教育管理處或繼續教育學院，理順網絡教育、函授教育、業余教育的管理體制，統一管理校內高等學歷繼續教育和非學歷教育培訓。各教學院系應承擔具體的辦學職能，增強依法辦學、規范辦學的自律意識，在招生、教學、學費和校外學習中心監管等方面履行規范行為。

社會第三方評估機構作為獨立的教育評估機構，應秉持獨立、公正的態度行使監督權、評估權和批評建議權。社會媒體和民眾應有問題敏感意識，運用網絡和實地調研等途徑及時發現問題并向社會公開，行使新聞媒體和公民的社會監督義務。在互聯網發達的今天，網絡問責作為新型問責形式，應發揮積極作用。

3.進一步細化問責標準，做到問責有依據

質量問題、亂收費問題、違規降低學費標準問題、招生問題、生源惡性競爭問題、宣傳問題、考試違紀問題、主辦權違規下放問題、管理不規范問題、虛假學籍問題、學員權益侵犯問題等，需要進一步界定。“人才培養定位不適應社會需求”“辦學條件嚴重不足”“教學（考試）管理嚴重不規范”“教育質量低下”等問題，需要進一步明晰。輕微問題、一般問題、嚴重問題、重大問題的標準，“情節嚴重”“重大事件”“重大社會影響”等詞語應進一步具體明晰。

發現、調查、處理、反饋、社會公布、執行等程序應進一步細化和規范。問責形式，對個人來說有通報批評、撤職、開除、追究法律責任等各種形式，對高校來說有亮黃牌、紅牌、停止招生、縮減招生計劃、責令限期改正等形式，不同性質的違紀問題應給予不同程度的問責應進一步具體化。

4.有責必問，失責必究

有權必有責、有責要擔當、失責必追究。[4]目前一些高校和校外學習中心各種亂象屢禁不止的重要原因在于被問責的概率太小，“漏網之魚”太多。如果被問責的概率大了，這些高校和校外學習中心也會對問責制度心存敬畏。

管理機構應主動克服多一事不如少一事的懶政思想，對自己管轄內的違規行為應主動發現、調查和處理。各機構應增強主動問責意識，應有主動作為意識，主動發現問題，主動啟動問責程序，不能等到問題由小到大、由一般到嚴重、由嚴重到惡劣時，社會媒體已經報道出來后才被動啟動問責程序。對此，上級管理部門應承擔起監管職責。對于管理層甩手不管而導致下屬執行層問題多發的，也應追究主管部門和個人的監管責任。

5.問責必實，失責與追究相當

嚴格執行責任追溯，追究相關部門和人員的責任。要發揮問責的威力，就應“動真格”，問責嚴格深刻，應失責與追究相當。該追究違法所得，就應追究違法所得。該免職、撤職的，就應免職和撤職。該追究法律責任的，就應該及時向有關部門提供材料，不能內部處理，隱瞞不報。更要避免出現“選擇性”問責，必須實行統一的問責標準。

目前高等繼續教育治理的重點應放在學費違規收取和招生惡性競爭等方面。凡不執行全額收費的高校，應被酌情縮減第二年招生計劃數。凡是給予校外學習中心學費分成比例過高的，應暫停其校外學習中心的備案申請。凡是招生數量明顯超過其辦學基本條件的應暫停其第二年度的招生。只有問責到位，生源不良競爭、零教學、只發證等現象才能逐步杜絕和消失。

問責對象的重點不僅應是具體執行機構和人員，而且應具體到管理機構和人員，執行層和管理層都應受到問責。無論涉及誰，只要不擔當、不作為、不盡責、有失責，就應被問責。被問責不作為單位的管理機構和領導者應被追究其監管失職瀆職行為，由于沒有采取得力措施而致違規后果更為嚴重的，更應從重問責。