新時代城鄉義務教育均衡發展研究

劉澤蘭

摘要：教育是國家發展的基石，城鄉義務教育均衡發展能讓每個孩子享有公平而有質量的教育。但是，當前在實現城鄉義務教育均衡發展的道路上，我國還存在很多問題。從羅爾斯的正義原則視角出發，分析其思想對我國實現新時代城鄉義務教育均衡發展具有重要的啟示作用。

關鍵詞：新時代 城鄉義務教育 均衡發展 正義原則

中圖分類號：G522 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009-5349（2019）02-0249-03

十九大報告提出，“推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育，辦好學前教育、特殊教育和網絡教育，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育?！盵1]黨的十九大為新時代教育改革與發展的方向提供了方針指導與根本遵循。義務教育是新時代教育改革與發展的重中之重，而均衡發展則是義務教育的本質要求。改革開放以來，我國義務教育的發展取得了巨大的進步，“掃盲”取得顯著成效，國民的整體素質逐步提升。但城鄉義務教育的發展依然存在著明顯的差距，依然不均衡。要推動新時代城鄉義務教育均衡發展，促進城鄉教育公平，必須找到引起不均衡發展的原因并破除障礙。在此，我們試圖通過分析羅爾斯的正義原則，為我國逐步實現新時代城鄉義務教育均衡發展探尋一些積極的啟示。

一、新時代城鄉義務教育發展中的不均衡現象

2002年，教育部首次提出要“積極推進義務教育階段學校均衡發展”。義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業，它具有公益性、統一性和義務性。[2]而均衡發展是義務教育的核心，對于推動義務教育的普及具有重要的戰略意義。然而，長期以來，我國城鄉義務教育的發展一直處于極其不平衡的狀態且有進一步拉大的趨勢，突出表現在辦學條件、教師資源配置、經費投入等三方面。

（一）城鄉義務教育辦學條件失衡

從城鄉義務教育階段需達到的學校辦學條件看，城鄉義務教育的辦學條件存在不均衡現象。城鎮學校的辦學條件已經基本達到義務教育辦學要求，城區學校多配備有體育器械和田徑運動場、資源豐富的圖書館、高大明亮的教學樓、舒適的校舍等。而鄉村學校，尤其是貧困地區的學校則缺乏基本的辦學條件，教學樓老舊、校舍緊缺，更不用說其他更好的辦學條件。部分山區依然存在這樣讓人心酸的場景：學生們在四處透風的房子中上課，用著殘破不堪的桌椅，他們明亮的雙眼中透露出的都是對知識的渴求。而在城市中，孩子們在明亮寬敞的教室中用著舒適的桌椅，學習著老師用多媒體展示的教學內容。就義務教育的辦學條件而言，城鄉之間有著巨大的差距。

（二）城鄉義務教育師資配置失衡

教師資源是學校的第一資源，對學校的教學水平與學生的發展起著相當重要的作用。教師資源的均衡配置對于城鄉義務教育的均衡發展起著關鍵作用。近年來，隨著國家對義務教育均衡發展的大力倡導，各地在縮小城鄉義務教育師資配置差距方面獲得了一定的成效，但我國城鄉義務教育師資配置失衡的現象依然普遍存在。城鎮學校多配備充足的教師資源，教師更加年輕化、學歷高、教學能力強、專業對口。而農村則存在年輕教師數量缺額、教師學歷不高且綜合素質不強、專業不對口、一名教師可能身兼數門課且專業知識功底不扎實、教學能力不強等問題。這跟農村經濟不發達、教師晉升機會少、教師生活條件艱苦且工資待遇沒有城鎮教師高等原因有相當大的關系。城鄉差距的存在，使得農村義務教育的教師資源配置始終處于落伍的狀態。

（三）城鄉義務教育經費投入失衡

城鄉之間的經濟水平不同是直接導致城鄉義務教育經費投入產生差距的原因。城鎮學校的教育經費充足且投入力度大、經費來源廣。而農村地區條件艱苦，經費來源相比城鎮要單一，辦學規模較小，國家投入的教學經費也相對更少。在這種情況下，有限的經費難以維持良好的教育與教學。教育的發展程度與城鄉義務教育經費的投入息息相關，經費分配的失衡直接導致城鄉義務教育發展的不均衡，這對于入學機會和教育資源的享用都有著直接的影響，最終造成了城鄉義務教育教學質量的失衡。

二、羅爾斯的正義原則是促進新時代城鄉義務教育均衡發展的關鍵

美國著名的政治哲學家羅爾斯致力于社會公正問題，其正義原則在東西方社會產生著廣泛而深遠的影響。教育是達成社會公正的重要途徑，羅爾斯對其有較為詳盡的論說。他的正義學說博大精深，探討的正義問題涉及我們每個人的切身利益，提煉羅爾斯正義理論中關于教育的部分內容對促進我國新時代城鄉義務教育均衡發展具有重要的作用。突出表現在教育平等自由原則、教育差異原則、教育公平優先以及教育補償原則等四方面。

（一）教育平等自由原則

平等與自由原則重在突出公民在政治上的自由，強調公民在政治上享有平等的權利。這一原則是第一位的，具有優先性。羅爾斯在《正義論》中談到，“每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利”。[3]P60因此，平等與自由原則應用到教育中，則強調公民享有最基本的教育自由與平等。國家或地區的教育制度必須確保公民擁有平等的自由、享有基本的接受教育的權利。這一原則看似簡單，容易實施，實則非常重要且達成度難。在實踐中，只有所有人的平等自由都實現才算自由，教育平等自由也一樣。這一原則的成功落實關系到其他原則能否順利實施。在當今世界，無論是發達國家居多的歐美還是發展中國家占多數的亞洲，還是處于落后狀態的非洲，教育基本權利都是公民的基本權利，公民的教育平等與自由得到了基本的實現。

（二）教育差異原則

羅爾斯相信人們將來的生活會受到當時社會經濟條件與社會政治體制的制約與影響，會受到人們出生時所處的社會地位以及個人天生的自然稟賦的深刻而持久的影響。教育差異原則適用于教育中最少受惠者的最大利益，在這一原則下羅爾斯提出了“基本善”，他提到，“我一直假定，在一個組織良好的社會里，公民們關于他們自身的善的觀念與公認的正當原則是一致的，并且各種基本善在其中占有恰當的地位”。[3]P395在這種原則下，每個人都可以進行合法期望，這種合法期望就是基本善，指任何公民的全面發展以及充分利用他們的道德能力而必需的各種社會條件和手段，包括權利和自由、機會和權力、收入和財富等，是構建公共規則的基本條件。

在這一理論下，教育是使人全面發展的重要途徑，也是能提高人民幸福指數與生活水平的重要手段。教育公平也是基本善的一種，教育中同樣存在著差異原則。受教育者在接受教育的過程中，必定會受到自身所處的社會環境、經濟狀況、社會地位以及國家分配教育資源等的影響。將差異原則與教育相結合，是指用差異原則來解決教育中的不同群體在教育中的利益最大化問題，進而在一定程度上解決社會的不公平問題。遵循教育差異原則，首先要保障每個人最基本的教育自由與教育權利。其次，要實現這一原則，需要將其放入一個秩序良好的社會中，保障受教育者的平等權利、受教育的基本自由以及受教育的公平機會等。只有這樣，教育差異原則才能真正發揮作用。

差異原則的第二部分內容是機會的公平平等，它使得平等原則與差異原則相區別。羅爾斯提到，“在社會的每個部分，對每個人具有相似動機和稟賦的人來說，都應有大致平等的教育和成就前景，不應受到他們的出身影響”。[3]P292這意味著每個人都應該擁有享受這種公平的受教育的機會，享有公平的教育成果。這種機會公平才是羅爾斯一直在強調的公平。要實現這一教育目標，使人們通過教育制度的合理安排能取得一定成就，就要有合理的教育基本結構。我國的九年義務教育也已基本普及，但是教育的機會與需求之間存在的差距導致了教育機會的不公平。

（三）教育優先原則

將羅爾斯的優先原則與教育相結合，主要體現在兩個方面：

第一，教育的平等自由在公平的教育機會之前。關于教育的相關公平原則并不是絕對平等的，教育平等自由優先于公平的教育機會。羅爾斯在《正義論》中強調“正當優先于善”，為了佐證這一觀點，他提出了“良心自由”這一概念。他提到，“良心自由是設定的原始狀態下，人們能夠無條件接受相關的原則或者規定，保證每個人都能獲得自由、平等和物質利益等”。[3]P357羅爾斯強調只有平等自由實現以后，正義的其他原則才能真正發揮作用。所以說，教育的平等自由是排在其他原則前面的，具有第一性。教育公平的真正保證建立在個體的基本教育自由和公平成功實現的基礎上。

第二，公平的受教育機會優先于差異原則。在教育公平與差異原則上，羅爾斯認為教育公平優先于差異原則。羅爾斯認為，首先要保證個體基本的教育平等與自由，才能保證其公平的受教育機會。而與第一個原則相比較，差異原則更多地指為人們爭取教育起點方面的公平的教育資源，使個體能獲得相對公平的受教育環境，但是羅爾斯堅決反對只通過不應得的自然稟賦的和社會稟賦的差異而造成的結果的巨大差異。因而，差異原則比優先原則更弱，所以說教育公平要優先于差異原則。

（四）教育補償原則

教育公平理論并不是要強調所有個體在入學機會、教育資源和社會環境等方面是絕對平等的，而是要根據這些平等或不平等的情況考慮是否要進行補償。

不管社會群體處于怎樣的狀態，都應該保證所有階層的受教育權。對于那些教育只是為精英階層服務的觀點，羅爾斯給予了嚴厲的批判。羅爾斯的補償原則是根據差異原則來進行補償的，是對差異原則下的最少受惠者進行補償，對人們在自然稟賦和社會稟賦上的不足進行補償。羅爾斯所籌劃的“基本善”，比如平等的入學機會、教育權利以及教育自由等，是能夠在社會制度的規范下得到落實的。他的補償原則與國家的福利政策不同，集中表現為對社會稟賦的劣勢者進行補償。

三、以羅爾斯的正義原則為導向推動新時代城鄉義務教育均衡發展

十九大報告提出，當前，中國特色社會主義進入了新時代，我國社會的主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。[1]這一矛盾在城鄉義務教育領域具體表現為人民日益增長的德智體美全面發展需要和不平衡不充分的教育發展之間的矛盾。其中，城鄉義務教育的發展差距仍然存在，教育質量離預設目標還存在距離。要解決城鄉義務教育發展失衡的問題，以羅爾斯的教育正義原則為導向，推動新時代城鄉義務教育均衡發展，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育，要做到以下幾個方面：

（一）差異原則促進新時代城鄉義務教育辦學條件均衡化

根據羅爾斯的差異原則，地區的發展和經濟實力雖然存在不同，但是應該去適合最少受惠者的最大利益，努力改善最少受惠者的利益。因此，我們必須考慮到新時代不同地區的教育發展情況，考慮到教育投入的差異，才能縮小城鄉義務教育辦學條件之間的差距。

《義務教育法》明確規定，“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農村地區、民族地區實施義務教育，保障家庭經濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育?！盵4]因此，第一，國家開始實施“農村義務教育薄弱學校改造計劃”，加大薄弱學校改造力度。[5]各地區要取消教育資源優先向城鄉學校與重點學校傾斜的政策，擴大教育資源的覆蓋范圍。根據國家標準，再結合本地區的實際情況，“建立城鄉統一的辦學條件標準，對教師、設備、經費、校舍、圖書、器材等配備作出明確規定。”[6]使每一所中小學大致實現辦學條件均衡化。第二，要推動農村地區的學校建設，進行教育資源共享。經濟發達地區要扶持落后地區，提高對博物館、圖書館、少年宮、文化館、紅色文化基地等社會資源的利用水平，實現城鄉教育公共資源的共享。第三，應當積極引導社會力量加入義務教育辦學，鼓勵企業、民間組織等社會力量踴躍投身義務教育、進行愛心捐贈，改善落后地區的辦學條件。

（二）優先原則促進新時代城鄉義務教育的經費均衡分配

十八大提出要優先發展教育，要實現教育優先發展，就要重視城鄉義務教育經費投入失衡的問題。第一，中央應該進一步完善義務教育經費投入機制，地方政府要按照比例與實際情況分配各地區的義務教育經費，適當向貧困地區的學校傾斜。第二，義務教育經費的來源應該多元化。建立國家、企業、民間組織、個人等多元義務教育投入體系，加大對貧困落后地區的經費投入。第三，建立合理有效的教育經費監督機制。要做到教育經費向農村地區、落后地區傾斜，確保教育經費在城鄉實現義務教育均衡分配，補齊農村義務教育的短板。通過有效監督，掌握經費的使用情況，確保教育經費落實到應有之處，保障城鄉義務教育均衡發展。

（三）補償原則促進新時代城鄉義務教育師資配置均衡化

羅爾斯提出的補償原則是根據差異原則來進行補償的，是對最少受惠者作出補償，對人們在自然稟賦和社會稟賦方面的差異進行補償。根據補償原則要促進新時代城鄉義務教育均衡發展，就得確保城鄉義務教育師資配置均衡化。

根據補償原則，對最少受惠者的補償能通過社會制度實現。要建立完善的師資配置機制。長期以來，政府對教育資源的配置向城市傾斜，相對忽略了農村地區的義務教育。建立合理的師資配置機制，第一，要提高農村教師的薪資待遇，縮小城鄉之間的工資差距，吸引更多的人才來農村教書。對于長期堅守在農村地區教書的教師，可以適當實行薪資傾斜，提高他們的工資待遇，在評選職稱時給予他們優待，挽留為農村義務教育事業作出貢獻的教師。第二，很多大學的師范類專業采取免學費且畢業之后去往農村地區教書包分配包編制的學制，為農村地區輸送了大量的受過高等教育的教師。受這一政策啟發，城鄉中小學教師的編制應該一體化，可以適當向貧困落后地區的教師傾斜。通過實施農村義務教育“特崗”計劃與高等師范院校的“頂崗實習”計劃，一方面解決眾多大學生找工作難的問題，一方面為農村輸送更多的年輕人才。第三，改變以往教育培訓名額向城市傾斜的狀況，增加農村教師的培訓機會，改善農村教師綜合素質不高與專業知識根基不牢固的問題，不斷提升農村中小學教師的專業水平，讓農村的學生也能享用跟城市學生一樣的優質課堂。

羅爾斯的正義原則對我國新時代城鄉義務教育均衡發展具有重要的啟示作用，城鄉義務教育的均衡發展并不是一朝一夕的事，要不斷摸索，在日積月累中實踐，要在羅爾斯正義原則的指導下不斷努力。只有這樣，才能基本實現城鄉義務教育均衡發展。

參考文獻：

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[2] 彭澤平，姚琳.“分割”與“統籌”——城鄉義務教育失衡的制度與政策根源及其重構[J].西南大學學報，2014（3）：64-71.

[3] 約翰·羅爾斯，何懷宏等譯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，2016.

[4] 中華人民共和國義務教育法[EB/OL].http：//www.moe.cn/edoas/websetel8/info20369.htp.

[5] 王定華.關于我國義務教育均衡發展之再審視[J].中國教育學刊，2012（1）：25-28.

[6] 張旺.城鄉教育一體化：教育公平的時代訴求[J].教育研究，2012（8）：13-18.

責任編輯：孫瑤