基層政府編外人員的存在邏輯與治理對策

（南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350）

基層政府編外人員意指存在于基層官僚組織中卻游離于正式編制（行政編制、事業編制）之外，享受財政待遇、履行政府部分管理職能的一個群體。①目前學者們對于編外人員主要有編外行政輔助人員[1]、非正式政府人員[2]、非正式官僚[3][4]、影子雇員[5][6][7][8]、編外用工人員[9]等稱謂，盡管在名稱上存在較大差異，但是學者們的釋義指向的都是基本相同的一類群體，因此本文統稱為編外人員。近年來，伴隨著基層事務的增加，基層政府②中的編外人員廣泛存在于政府機關內部及其下屬的事業單位，數量膨脹現象明顯。編外人員盡管在政府中工作，通過財政獲得收入，但僅因為沒有編制，與編內人員在很多方面存在差別，集中體現在職業發展空間和養老、醫療等社會保障待遇方面。更重要的是，在政府的實際工作中，編外人員與編內人員在權力權限和責任承擔方面也有很大差別，由此出現了諸如輔助執法人員缺乏公信力、編外人員違規執法、暴力執法等一系列問題，對基層治理有效性和基層政權穩定性構成了很大挑戰。

一、文獻回顧

一直以來，學者們從歷史學、政治學、社會學、經濟學等不同學科對編外人員的產生背景、角色定位、薪酬待遇、監督管理、數量擴張等問題進行了一定的研究。綜合學者們的相關研究，集中存在以下四種取向。

（一）歷史文化取向

歷史文化取向論者認為由于對傳統歷史、文化的路徑依賴，編外人員長期存在于政府內部。一些學者認為編外人員沿襲自歷史上的胥吏、吏役。歷史上我國幅員遼闊，僅僅依靠正式官僚難以真正實現對地方民眾的有效管理，于是中央政府就開始使用大量的胥吏、吏役來協助地方官員。胥吏這一群體雖然政治地位比較低，但是在地方治理中發揮著重要作用，可謂“位低權重”，并且這種作用在歷史上有逐漸增強的趨勢。程祺念指出，到了元明清，胥吏政治演變為胥吏專政。[10]尤其是清朝地方政府出現了“官僚-幕友-胥吏”較為復合的三維體系。[11]周保明認為這種胥吏行政具有正式和非正式的雙重特征，介于二者之間，胥吏主要通過地方長官加以事權、吏役鉆營取巧、蒙蔽長官等方式得到實權，并且清代地方衙門沒有完全獨立的職能部門，為吏役專政提供了“群體性”基礎。[12]周雪光將我國歷史上的這種現象總結為“官吏分途”，且認為這是帝國治理應對規模之累以及由此產生的委托—代理困難的一種制度安排。[13]胥吏、吏役對地方政治的穩定起到了一定作用，但是隨著胥吏、吏役地位的不斷提高，一些官僚也認識到了胥吏政治對于整個國家的弊端之大，由于并沒有找到更好的替代方案或者策略，進而從國家體制層面解決這個問題，因此也只能維持現狀。盡管當代我國的政府組織體系和官僚體制不斷走向完善，但是仍然沒有完全抹除歷史和文化對政府人事管理的這種影響，即政府機關內部或者下轄事業單位仍存在大量的編外人員。

（二）政府職能權力取向

政府職能權力取向論者認為編外人員的產生和發展主要受到政府職能和權力的影響。近年來隨著資源向國家中心聚集，政府開始承擔越來越多的公共品供給責任，即政府公共管理服務職能不斷擴張，國家的治理規模不斷擴大。[14]而現有穩定的編制人員難以滿足職能擴張的需要，于是政府組織人員規模出現膨脹擴展態勢。翟校義認為，在政府職能需求增加的情況下，政府人員編制沒有很好地與部門職能和工作量相匹配，時常出現“人手不夠用”的現象，這就迫使政府采用編外人員和借調人員的方式來緩解難以滿足職能需求的壓力。因此，部門職能定位與人員配備錯位是編外用人的主要原因所在。[15]另外，隨著公眾對公共服務需求的多元化，政府職能轉變增加了新的內容，即政府購買公共服務或者服務外包成為一種新的發展趨勢。而采用合同形式雇傭編外人員[16]便是一種體現，政府雇傭編外人員行為以市場為表、科層為里[17]，兼具科層制和契約制的特征[4]。此外，近年來簡政放權持續推進，基層政府面臨日益繁重的工作壓力，為了完成上級任務，也多采用雇傭編外人員的途徑。

（三）政府規模和人員編制取向

根據編制相關法律法規和歷次機構改革舉措可以看出，設置編制的主要目的在于控制政府規模。自2001年編制改革以后，國家逐步加強對正式編制，尤其是行政編制的數量控制。盡管歷次機構改革都要求精簡人員，但是并沒有根據地方轄區面積、人口、經濟發展水平等因素動態調整編制總量[18]44，并且嚴格控制的編制管理與國家治理規模明顯不匹配。由此，政府部門雇傭編外人員成為普遍現象。朱光磊、李利平從政府規模的角度詳細分析了我國公務員占人口比例，認為中國公務員數量應該控制在人口比例的1%比較理想，但是從當前來看，我國正式公務員的數量明顯偏少，難以滿足當前大量政府工作的需要，為了維持政府正常運行，政府不得不聘任編外人員或者超編人員。[19]這些編外人員廣泛存在于鄉鎮和省級部門、公益服務單位、差額和經費自支單位。[20]

（四）財政成本取向

財政成本取向論者主要從財政成本和收益視角來闡釋編外人員產生的原因和管理過程中出現的諸多問題。許多學者認為政府財力是影響編外人員數量的重要因素。黃冬婭通過對廣州工商所歷史發展過程的考察，指出計劃經濟時期“吃雜糧”的財政體制使得工商所取得了自主的部門經費，進而直接導致工商所雇傭了大量的協管員，并且當代這一群體規模出現不斷擴大的趨勢。[21]69但是，也有學者對此提出質疑，認為我國在1999年預算改革后開始實行收支兩條線，整治了部門小金庫，為什么政府編外人員依然存在，并且還有規模擴大趨勢？因此，認為財政收入這一因素并不能充分解釋地方政府編外人員的存在和擴張，于是提出“地方軟財政支出是編外人員得以擴張的重要原因”的觀點，認為財政支出軟約束和政府職能擴張同時作用構成編外人員存在和擴張的充分必要條件。[2]基于此，有學者認為加強政府預算硬約束是控制地方政府編外人員數量膨脹、規模擴大的有效路徑之一[22]。

綜上所述，學者們把對編外人員這一實際問題的關注提升到了學理研究的高度，取得了一定的學術成果，形成了一定的學術影響力，但現有研究多集中于“編外人員對組織發展帶來哪些負效應”和“如何規避負效應”等問題，對其存在的必然性還有待進一步深入討論，已有的部分討論又往往局限于單一化視角，缺乏更為系統和整體的分析，未能從更加全面的視角來探究影響編外人員存在的各個因素之間是否存在一定的邏輯關系以及呈現何種邏輯關系等問題。此外，基層政府編外人員作為一線政策執行人員對基層治理效果和基層政策執行效力具有重要影響，二者之間存在緊密聯系，然而縱觀前人的研究成果不難發現，站在政策執行和基層治理效果立場上審視編外人員問題的相關研究還不甚豐富。基于這樣的研究起點，本文從政府自身考慮和現實的問題出發，更為系統地闡釋編外人員何以長期存在及其對基層政策執行和基層治理的現實影響。

二、基層政府編外人員長期存在的邏輯闡釋

編外人員是“政府中、體制外”靈活可控的公共事務執行者[7]，是政府人事制度中的彈性因素，既沒有科層結構自上而下的權力控制，也沒有基于契約關系的合同激勵與約束。[3]可以說，編外人員是正式組織制度框架內的一種隱形存在。編外人員作為“政府中、體制外”的靈活因素，明顯相悖于官僚體制運作，并且從某種程度上松動了嚴格的官僚組織人事管理制度，那么，為什么編外人員依然可以長期穩定存在？

（一）“事權下移”異化與縮編限編要求的悖論

一般來說，“事權下移”是指上級政府將一些權力交給下級政府，由下級政府承擔相應的政府責任。事權下移包括直接授權、權力下放等方式。從政策制定的初衷來講，事權下移有利于增強地方政府的積極性和主動性，給予地方政府更多自主權，進而提高地方發展活力。但是從現實來看，中央政府在事權下移的過程中出現了“變異”情況。主要表現為，最高地方政府和中層地方政府僅扮演“傳聲筒”角色，將本應由本級政府承擔的職能和任務也下放給下級政府，只是要求基層政府執行政策并未盡到指導、協調、監督的職責。據T市H區T居委會主任反映，“平時社區工作就非常忙，事權下移以后，居委會的工作事項就更多了，每天開會、學習、寫匯報，很久已經沒有過過雙休日了，總是要加班。現在上面什么工作都是要下到居委會，我們必須落實和執行，大大增加了居委會工作人員的壓力。”③另據H市C縣B鄉黨委宣傳部門的負責人反映，“縣直部門把職能推給鄉鎮，自己不干，只是負責轉文。前幾年，縣里的農業部門還會到村鎮來進行具體的農業技術指導，現在啊，根本不下來，就是發個通知就不管了。”④事權下移增加了基層政府工作人員的工作壓力和相應的政府責任，加劇了基層政府政策執行中“人手不足”的問題，常常出現“身兼數職”現象。在T市L縣T鎮，勞動事務辦主任反映，“我們辦公室上面對應著22個局，但是只有兩個人，一個人得負責好幾片兒，又得做報表，又得搞調查。”⑤

自1988年國務院機構改革確定“三定”方案以來，我國一直按照“三定”方案來進行機構和人員編制管理，但是由于制度約束力不足、執行變通等原因，人員、機構膨脹問題較為普遍。為了解決這些問題，政府持續推進機構改革，精簡機構和人員。近年來，政府嚴格控制人員編制數量和政府規模，嚴格縮編限編政策落實。2013年李克強總理在地方政府職能轉變和機構改革電視電話會議中提出，要確定財政供養人員只減不增。2018年中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》明確指出，強化機構編制管理剛性約束，堅持總量控制。從基層現狀來看，相較于基層政府事項，基層政府的正式編制數量明顯偏少。因此，在“事權下移”異化與縮編限編嚴格要求的情況下，基層政府為了完成上級的任務，又不違背編制管理要求的情況下，只能采取靈活的方式，即雇傭編外人員來維持政府良好運轉。

（二）政府職責范圍擴張與基層民主自治的悖論

朱光磊將政府職能劃分為功能和職責兩個層面，認為政府職責是政府職能中比較靈活和具體的部分，可以進行選擇和調整。[23]89基于對杭州市政府職能轉變實踐的研究，朱光磊指出從職責維度來看，我國明顯存在著“政府履職方式的形式性收縮”和“政府職責范圍的實質性擴張”兩種趨勢并存的現象。[24]3黨的十九大報告指出我國的社會主要矛盾已經由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。社會主要矛盾的轉變對政府職責提出了新的要求和目標，政府職責范圍除了推動經濟發展以外，亦應更廣泛和全面。筆者認為，所謂“政府職責范圍的實質性擴張”是在中國人民代表大會體制之下，伴隨著各種資源向中央的集中和事權不斷向下級政府的轉移，公眾對政府服務需求日漸多樣化和對政府期望值日漸提高，隨之政府對社會和公眾承擔的責任越來越多。基層政府作為直接面向民眾的政府，原本承擔的工作任務就比較多且具體，在社會主要矛盾變遷的大背景下，其履職范圍再繼續擴大和精細化。

基層民主自治作為民主政治的重要內容，是基層民眾實現自我管理的重要途徑。其功能實現的關鍵在于厘清政府和社會的邊界，只有適度減弱國家權力對社會的直接控制和干預，社會才能留有自主發展的空間和可能性。[25]但是，政府職責是政府依托國家強制力和從上至下的政府組織體系進行國家治理和社會治理的一種主動作為，從這個意義上講，政府職責是對社會場域的一種干預力量，政府職責范圍的擴張則是對社會場域的一種侵蝕。因此，政府職責范圍的擴張與基層自治之間存在著理論上的矛盾邏輯。編外人員一般比較熟悉地方情況，對于解決基層問題、緩和地方沖突對官僚體制的沖擊具有一定的優勢。同時，編外人員多采用靈活、變通手段處理基層問題，對于維護群眾自治權利也有一定保護作用。政府通過聘任方式將編外人員納入政府組織系統內部，使其成為連接基層政府與鄉村民眾的紐帶。

三、編外人員對基層治理的影響

“事權下移”異化與縮編限編的悖論、政府職責范圍擴張與基層自治的悖論使得編外人員的存在成為一種必然選擇。盡管如此，編外人員在執行政策的過程中面臨業務能力偏弱、制度約束力不足、自身待遇難以保障等問題，這直接導致了政策執行效果的弱化，加劇了基層治理的風險，損害了政府合法性和公信力。任何一項公共政策都需要經由政策執行這一環節得以落實和實現。因此，在整個政策過程中，政策執行處于核心位置。有學者認為政策執行是政策執行者的再設計過程[26]，可見政策執行者的作用不可替代。在基層政府執行人員中，除了正式編制人員執行政策以外，還存在大量的編外人員，在一些地方或者部門其數量甚至超過了編內人員，這些編外人員主要從事的就是基層事務執行工作，因此，編外人員是基層執行人員隊伍的重要組成部分，是基層政策執行不得不考慮的一個重要因素。為政策執行者創造良好的條件，對政策目標實現具有重要意義。但是從現實來看，編外人員尚且不具備很好地執行政策的條件，主要表現為：

第一，編外人員對行政技術、行政程序和行政精神沒有很好地把握，業務能力與編內人員存在差距。從聘任途徑來看，一些編外人員通過政策內就業安置或者依靠關系進入政府內部工作，一般沒有經過公開考試和系統職業訓練的過程而直接由政府統一安排和調配，與經過重重嚴格考試進入政府的公務員相比，在業務能力、政策執行力方面存在一定差距。從人員要求來看，一般基層政府在招聘編外人員時多要求是具有當地戶籍的公民，因此，通過聘任途徑進入政府工作的編外人員多為當地人，他們熟悉當地情況，具有一定的地方知識。當然這對于服務基層工作有一定優勢，但在履職過程中他們也容易受到鄉村人際關系、人情、面子等人為因素的影響，進而偏離政策初衷。

第二，政府對編外人員的管理相對松散。一方面，政府尚未對編外人員的法律地位和身份進行明確的規定，編外人員的身份認同普遍較低，缺乏歸屬感。不論是《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《地方政府和各級人民代表大會編制管理條例》，還是《事業單位人事管理條例》都沒有對編外人員的法律地位和身份進行明確的規定。編外人員盡管在政府部門中工作，參與公共事務，但是并未受到體制保護。這種法律制度性缺失和體制性保護缺失使得編外人員產生一定的心理落差，難以真正融入政府組織工作。另一方面，政府尚未建立對編外人員規范管理的剛性制度。政府對編外人員的管理多依賴于政府內部自制的規定、準則，比如，南京市政府出臺的《關于嚴格規范市級機關和事業單位編外人員管理的意見》要求嚴格編外人員管理，甘肅省政府要求在行政機關工作的編外人員只能從事行政執法管理的輔助工作，不能單獨從事行政執法活動等，但是這些規定缺乏標準、程序、監督、考核等方面內容，約束力普遍較弱、隨意性較大。

第三，編外人員的薪資待遇普遍較低，且沒有相應的晉升通道。相較于正式編制人員，編外人員工作內容較為繁雜，工作強度普遍較大，且工資待遇普遍較低。有調查顯示，在一些政府部門中，編外人員多被安排在臟、累、危的工作一線，但多數正式編制人員的工作相對比較清閑。以T市L縣T鎮政府為例，該鄉鎮政府共有9名編外人員，包括7名事業聘用人員、1名人事代理人員和1名勞務派遣人員。據該名勞務派遣人員反映，“我現在每個月只有1650元的死工資，這個工資參照的是L縣最低工資標準，沒有‘五險一金’，更不存在什么福利津貼和激勵晉升了。”⑥

可以看出，作為政策執行者，編外人員尚未完全具備政策執行達到良好效果時執行者應該具備的條件。因此，對基層政策執行產生了負面影響。第一，編外人員在公共政策執行過程中，傾向于采用變通執行、選擇性執行、象征性執行的方式，“政策走樣”“執行偏差”、權力腐敗等問題時有發生，造成政策執行難以達成初始政策目標。基層政府工作千頭萬緒，尤其是鄉鎮政府。鄉鎮政府一般下轄十幾、二十個行政村，面對上萬人口，幫助廣大村民解決大小問題。面對繁重的基層工作事項，人手不足問題突出，但是為了完成任務，編外人員便會采用選擇、變通等方式來執行上級政策。第二，編外人員在沒有執法權的情況下，違規使用執法權，損害民眾正當利益。根據我國相關法律法規的規定，行政執法人員必須是行政執法機關在編的工作人員。由此，在行政執法機關的編外人員不屬于行政執法人員，沒有行政執法權。但即便如此，在現實中還是時常出現編外人員違規執法、暴力執法的行為。例如，2012年湖南邵陽市容監督員通過罰款獲取“提成”、2013年陜西延安市“城管跳腳踩商戶頭部”事件、2014年南昌市西湖區城管臨時工敲詐商家事件、2018年深圳市南山區城管外聘人員暴力執法事件、2018年浙江龍游協管員翁騰羽私自截留罰款的貪污案等。⑦

編外人員在基層政策執行過程中產生的如上問題，不僅會對政策效果和政策目標產生負面影響，更重要的是可能導致基層政府面臨政治風險。基層政府執行人員連接基層政府與廣大民眾，是打通基層治理“最后一公里”的關鍵一環。非正式官僚⑧失控影響公眾對政府的信任和基層穩定，進而影響國家權力的合法性基礎。從理論上講，當前我國政治體制呈現“壓力型體制”的運行特征。壓力型體制之下，基層政府面臨著沉重的壓力，一方面是對上的任務，另一方面是對下的民眾。由于上級政府擁有政策目標的控制權和檢查驗收的控制權，而激勵權和實施過程的控制權由下級政府掌控，[27]為了保證完成上級下達的任務和指標，基層政府往往對下采取“加溫加壓”的方式。但是正如彈簧都有最大彈性度一樣，基層的承受力也是有限度的，如果超過了這個限度，必然會產生一系列問題。

四、優化基層政府編外人員治理的對策

基層政府聘用編外人員進行政策執行和基層治理的策略有其內生的必要性和合理性。編外人員作為政府組織管理、人事管理中的靈活因素，其存在是多重治理邏輯共同作用的結果。雖然編外人員的存在有其內生驅動力，但無論政府部門對于編外人員的管理還是編外人員參與社會管理和提供公共服務的過程，都暴露出不少問題。一是從編外人員自身角度來看，編外人員面臨著身份認同缺乏、薪酬待遇不佳、晉升通道不暢、公信力缺失等問題；二是從基層治理角度來看，由于編外人員素質能力的參差不齊、招募程序相對寬松隨意、權力歸屬和責任劃分尚未明晰，編外人員在參與基層治理的過程中仍舊存在違規執法、暴力執法、以權謀私等偏離公共精神的行為，這不僅弱化了政策執行的效果，而且撼動了基層治理合法性的根基。因此，編外人員管理的規范化勢在必行。

第一，完善編外人員管理法制，增加制度供給。基層政府編外人員參與政策執行和基層治理并發揮積極作用的前提應該是明確的權力歸屬和責任劃分。很顯然，政府尚未通過正式且嚴格的法律法規或者制度規則對此進行規范，并且當前編外人員對基層治理的種種負面影響歸根結底也正在于此。因此，國家應制定關于編外人員法律地位、政府聘任編外人員行為的相關法律法規；同時，政府部門內部亦應制定關于編外人員崗位職責、權限、程序、問責等方面的細則，搭建起一套編外人員管理的制度體系，通過充足的制度供給來規范政府聘任編外人員的行為以及編外人員管理。

第二，嚴格編外人員的準入，強化教育培訓。編外人員的準入可以借鑒公務員招錄程序，盡量采用公開考試、面向社會的方式，避免暗箱操作。這樣不僅有利于保障公平、公正、公開的良好秩序，同時也有利于在公平競爭的條件下擇優錄取。即使是基層政府委托勞務派遣公司開展編外勞務派遣崗的招聘工作，同樣適宜采用此種方式。對于已經進入政府工作的編外人員，應該定期開展針對編外人員的思想政治和專業技能培訓，以促進編外人員行政素養的提升、思想觀念的更新和業務能力的改進，進而提高其服務群眾的能力。

第三，強化編外人員考核，規范監督管理。編外人員進入政府的通道有勞務派遣和就業安置的區別，因此對其考核亦應有所區分。對于以勞務派遣方式招錄的編外人員，應該將政府考核與派遣公司的考核相銜接；對于以就業安置方式聘任的編外人員，政府應該完善對其考核。編外人員盡管不具有政府正式編制，由于其在政府部門工作、參與公共政策執行活動，編外人員在事實層面上扮演著“準代理人”的角色，履行政府代理人的部分職責。因此，必須加強對編外人員，尤其是行政執法領域中的輔助執法人員的行為監督，強化紀律約束。一方面，正式執法人員應該監督編外人員輔助執法，避免編外人員獨立行使執法權；另一方面，借助可追溯、可倒查的電子化設備和智能化、信息化執法平臺，監督編外人員輔助執法過程和程序。

第四，健全編外人員保障機制，促進其職業發展。目前編外人員和編內人員之間在工資待遇、福利保障和激勵晉升方面都存在較大差異，這種差異對編外人員參與基層政策執行和基層政府組織發展均產生了負面影響，因此，政府應該在組織注意力和自身財力條件允許之下，建立健全編外人員的保障機制，保障其基本待遇和基本職業發展，進而發揮其對基層治理的正向功能。依據編外人員履行職責、工作任務量的差異，建立編外人員薪資待遇的動態調整機制，使得編外人員薪資待遇與編內人員適度匹配；拓寬編外人員進入編內系統的多元通道，例如編外人員連續幾年考核為優秀后可以享受同級事業編制的待遇，編外人員在工作滿一定年限后，直接或優先轉為編內人員等。

注釋：

①事實上，除行政系統外，編外人員廣泛存在于各種行業中，如消防系統編外人員、教師系統編外人員、醫療衛生系統編外人員、法院系統編外人員等。

②本文中的基層政府指縣級政府和鄉鎮政府。

③整理自對T市H區T居委會主任的訪談材料。

④整理自對H市C縣B鄉黨委宣傳部門負責人的訪談材料。

⑤整理自對T市L縣T鎮勞動事務辦主任的訪談材料。

⑥整理自對T市L縣T鎮勞動保障事務辦編外人員B的訪談材料。

⑦參見：陳璇.邵陽城管“罰款提成”引爭議[EB/OL].http://zqb.cyol.com/html/2012-08/30/nw.D110000zgqnb_20120830_1-11.htm；延安城管執法畫面：雙腳跳起暴踩男子頭部[EB/OL].http://news.ifeng.com/society/1/detail_2013_06/03/26034177_0.shtml?_from_ralated；南昌城管局請為“臨時工”的行為負責[EB/OL].http://finance.ifeng.com/a/20140703/12645547_0.shtml?wratingModule=1_15_103；城管外聘人員粗暴執法被舉報 民警警告無效后就地拿下[EB/OL].http://k.sina.com.cn/article_6145283913_16e49974902000cl4u.html；“編外”不是法外 浙江省首例被留置編外人員獲刑[EB/OL].https://zj.zjol.com.cn/news/900890.html。

⑧基于前文的概念界定，這里的非正式官僚，即編外人員這一群體。所謂非正式官僚失控，是指在委托-代理關系中，政府難以對非正式官僚進行有效管理和控制的狀況。詳見：倪星，鄭崇明.非正式官僚、不完全行政外包與地方治理的混合模式[J].行政論壇，2017（2）。