論我國四大板塊高質量發展的新動能培育

（中國社會科學院 工業經濟研究所，北京 100836）

新舊動能轉換是經濟結構動態調整升級的過程，是高質量發展的內在要求，是深入推進供給側結構性改革的目標所向。我國是一個區域發展不平衡不充分的發展中大國，不同區域板塊培育經濟發展新動能的目標方向、重點任務、實現途徑以及相關配套政策要有所差異。只有這樣，我國經濟發展才能有效發揮各地區比較優勢，提高地區間聯動性和協調性，實現高質量的區域協調發展。

一、我國四大板塊新動能發展的基本趨勢與制約因素

改革開放40多年來，我國四大板塊經濟發展取得顯著進步，經濟增長動力結構持續改善。當前，在傳統動能作用逐漸下降的情況下，加快培育經濟發展新動能比較緊迫，具有重要的戰略意義和現實意義。現階段，我國四大板塊新動能發展具有地區差異較大、不同步的特征，表現為以下幾個方面：

第一，從全要素生產率增速變化看，近年來東部地區增速高于其他區域板塊。改革開放以來，我國四大板塊全要素生產率總體趨勢是先在經歷了劇烈震蕩過程中實現緩慢上升，然后在波動中緩慢下降的過程。近年來，隨著經濟增速的放緩，四大板塊全要素生產率增長呈現分化的態勢。如圖1所示，2012-2017年東部、中部、西部和東北全要素生產率年均增速分別為2.38%、2.36%、2.30%和1.06%，全要素生產率逐漸成為四大板塊經濟增長的主要源泉。在經濟增速放緩的背景下，全要素生產率對經濟增長的支撐作用更能反映經濟增長的質量。

第二，從新經濟發展看，東部一線城市成為全國新動能發展的引領區。據中國社會科學院工業經濟研究所產業競爭力課題組發布的報告顯示，2016年東部、中部、西部和東北新經濟指數分別為38.78、18.95、12.63和13.56，表明了東部在創新能力、全球化、綠色化、數字化、網絡化、智能化等方面明顯超越了其他區域板塊。[1]從城市新經濟總量排名看，北京、上海、廣州、杭州、深圳、南京位居全國新經濟總量城市排行榜的前六位，西部地區的成都和重慶分別位居第七位和第十位，中部地區的武漢、鄭州和合肥分別位居第十三位、第十五位和第十六位。這個排名能夠反映我國四大板塊新經濟發展的差距。

圖1 四大板塊全要素生產率增速變化趨勢

第三，從獨角獸企業地區分布看，北京、上海、杭州、深圳等城市獨角獸企業引領當前新動能走向。獨角獸企業榜單從某種意義上可以被稱為我國城市“大眾創新、萬眾創業”的風向標，從中可發現四大板塊新動能進展和方向。從2016年和2017年兩個年度的獨角獸發展報告結果看[2][3]，東部地區獨角獸企業無論是規模還是估值都占據明顯的優勢，北京、上海、深圳、杭州、廣州等一線城市更是集中了超過80%的獨角獸企業，廣泛分布在電子商務、人工智能、大數據、云服務、交通出行、商務服務、智能硬件、互聯網金融、互聯網教育等近20個細分行業，這些領域基本都是互聯網經濟涵蓋的范圍。

第四，從七大戰略性新興產業的發明專利授權量看，東部地區創新能力具有明顯的領先優勢。如表1所示，從專利申請量看，東部地區江蘇、廣東、北京、山東、浙江和上海的專利申請量都超過了1萬件，而中部地區只有安徽超過了1萬件，西部地區僅有四川和廣西超過了1萬件。從專利授權量看，北京、廣東和江蘇的七大戰略性新興產業專利授權量最多，中西部地區省份專利授權量都低于1萬件。從有效發明專利擁有量看，江蘇、廣東、北京、上海、山東等東部省市戰略性新興產業有效發明專利擁有量遙遙領先于其他省份。[4]

表2 2017年四大板塊創業投資的基本情況

第五，從創新創業的環境看，我國呈現懸殊的區域板塊間梯度差距。一方面，從創業投資看，2017年東部地區集中了占全國73.43%的創投機構和75.2%的創投基金，管理了占全國72.24%的管理資本，明顯高于其GDP占全國的比重（52.86%），而中部、西部和東北的創業投資幾項指標占比都低于其GDP占比（見表2）。[5]另一方面，如表3所示，從眾創空間和科技企業孵化器發展的情況看，東部地區眾創空間、眾創空間創業團隊、科技企業孵化器、科技企業孵化器孵化企業等四項指標的占比分別為60.76%、58.83%、61.85%和60.48%，明顯高于其GDP占全國的比重。中部地區眾創空間、眾創空間創業團隊、國家科技企業孵化器和孵化企業等四項指標的占比明顯低于其GDP占比（20.83%）。西部地區科技企業孵化器和孵化企業占比明顯低于其GDP占比（19.90%），而眾創空間和眾創空間創業團隊這兩項指標的占比與其GDP占比接近。東北地區科技企業孵化器和孵化企業占比略高于其GDP占比（6.4%），但眾創空間占比則低于其GDP占比。

事實表明，在經濟下行壓力加大的背景下，我國四大板塊加快新動能發展具有緊迫性。當前，中央和地方政府都在積極推動一批重點項目開工建設和創造更好的政策環境。同時，在現實中，我們也應該看到，我國四大板塊新舊動能轉換還存在著一些制約因素，主要表現為：

一是體制機制障礙影響較深。在現行的政績考核體系和財稅體制下，地方政府千方百計進行招商引資，大力發展新興產業，于是就容易出現周期性、低水平重復建設的“潮涌現象”。此外，我國科技創新體制不夠靈活，人才、技術等要素流動障礙較多，知識產權保護力度不夠，不利于科技創新。

二是勞動力成本快速上漲。如果用平均實際工資來反映勞動力成本的變化，那么2017年我國城鎮單位從業人員平均實際工資是2010年的5.5倍。[6]勞動力成本快速上漲對勞動力密集型產業形成較大的壓力。同時，我國土地成本不同程度上漲，東部地區上漲最為顯著，中西部上漲較小。

三是核心技術積累不足。我國在集成電路、航空發動機、新材料、生物醫藥、計算機操作系統等領域所掌握的核心技術較少，許多行業缺“腦”缺“芯”問題突出，影響到國家經濟安全和核心利益。“中興事件”側面反映了這個問題的嚴重性，也說明了彌補這塊發展短板的緊迫性、艱巨性和長期性。

四是配套環境不夠完善。金融服務實體經濟不足、不實是四大板塊發展新動能普遍存在的問題。高房價、霧霾等問題已降低了一線城市和部分二線城市對年輕人才的吸引力。而營商環境較差、產業配套能力弱等因素則成為欠發達地區發展新動能的短板。

五是地方政府對中央文件精神反應和落實力度具有能力差異。在相對一致的宏觀環境下，我國各地區產業轉型升級卻出現了步調不一、成效差異顯著的現象。廣東、浙江、江蘇等省份大力調整產業結構，積極培育發展新興產業，實現新舊動能較快轉換。相反，甘肅、山西等省份發展非資源性產業進展緩慢，東北地區振興發展面臨較多的挑戰。這些現象反映了地方政府實施產業轉型升級的決心不足、方向不明，體制改革不深入、不到位，相關配套引導政策沒有跟上，進而說明了地方政府的執政能力不足，因而錯過了轉型升級的最佳時機。

二、四大板塊培育發展新動能的實現途徑

由于我國四大板塊發展階段、產業基礎、發展任務等方面都存在明顯差異，其培育發展新動能的實現途徑也應該不一樣。經過深入研究和前期調研，分別來看，我國四大區域板塊培育發展新動能可以通過以下主要途徑實現。

（一）東部地區培育發展新動能的實現途徑

第一，依靠雙創培育發展新業態。東部地區創新創業的要素條件、支撐載體和政策環境整體較好，地方政府可以利用現有眾創空間、孵化器等平臺載體，細化配套支持政策，吸引人才投身創業，帶動智能終端、智能硬件等新興業態發展。同時，地方政府要給予創新創業融資的支持政策，探索“政府創投母基金+天使投資+眾創空間”聯動運作模式，實現政府與市場良性互動和優勢結合；為完善創新創業生態，也要積極支持新型研發機構創新發展，解決行業共性技術供給不足、創新資源碎片化等問題。

第二，調整升級傳統優勢產業。東部地區擁有一批具有世界制造能力的傳統優勢產業，但面臨著大而不強的問題，地方政府為此要鼓勵行業市場整合，支持龍頭企業做精做強，實現要素資源更高效利用。同時，為了創造更加公平的市場競爭環境，地方政府要繼續完善要素價格的形成機制，減少對微觀經濟主體的干預，降低要素市場的扭曲程度。當然，無論是企業還是政府，都要高度重視補強產業自主創新的短板，加快重點領域的核心技術實現突破。

第三，利用消費升級催生新需求。東部地區已擁有一批具有較強市場競爭優勢的企業，這些企業如能積極順應我國消費升級的演變趨勢，建立快速的市場響應機制，及時推出新產品、新服務，就能開辟更大更新的市場空間。同時，有些企業立足細分領域優勢，積極開辟差異化的小眾市場，也有望成為行業的“隱形冠軍”。毋庸置疑，消費需求升級將煥發市場生機，也倒逼企業應用新的商業模式。

第四，構建有利于新興技術突破的區域創新體系。東部地區已有創新資源的積累和產業應用的市場環境，今后產業創新環境的建設應轉向構建適應新興技術突破的區域創新體系。從我國國情看，地方政府可以結合本地實際，探索差異化的區域創新體系，如，以集群為依托的產業專業化型創新體系、以大城市為依托的多元化環境型創新體系、以大型的行業科研機構為依托的集中攻關型創新體系或以創新型大學和國家級科學研究機構為依托的政產學研用融合型創新體系。[7]

（二）中部地區培育發展新動能的實現途徑

第一，承接國內外產業轉移。中部地區當前正處于承接產業轉移的機遇期，地方政府不宜繼續停留于政府推動式區域合作，而要積極探索市場化產業對接協作機制，導入或成立像中關村發展集團這樣的平臺型的園區開發專業企業，承接產業園區招商引資和服務管理。同時，地方政府也要按照國家有關政策要求嚴格執行國家產業準入政策，提高承接產業的質量。河南、湖北、湖南、安徽等省份都是人口大省和勞務外出大省，地方政府要鼓勵外出務工經商人員返鄉創業，創出帶活一批產業。

第二，促進傳統產業調整升級。中部地區傳統產業規模較大，涉及能源、化工、建材、有色、鋼鐵等多個領域，地方政府要果斷采取經濟、行政、法律等多種手段，壓減一批過剩產能，淘汰落后產能，堅持生態優先、綠色發展，優化調整資源加工業。同時，對于保留下來、具有發展潛力的企業，地方政府要加強引導，鼓勵企業實施技術、工藝或生產設備改造升級。另外，地方政府也要大力清理各類優惠政策，除了技術改造之外，原則上不宜對傳統產業進行政府性資金補貼。

第三，對接國內外市場需求。中部地區要充分利用區位優勢，創新推進國際交通物流樞紐建設，培育發展對物流成本或物流時間比較敏感的高端制造業和現代服務業。中部地區也具有內陸開放的條件，要繼續擴大自貿區試點范圍，建設高水平的對外開放平臺，帶動發展開放型新興產業。一些地方可以規劃建設“實體市場+電子商務+產業園區+物流港”相結合的綜合性專業市場，以此集聚產業。

第四，提升中心城市創新能級。中部地區省會城市已集聚了一批科技創新資源，為此要結合科教資源稟賦特點，建設特色科技創新中心，圍繞優勢領域培育形成一些特色新興產業。同時，要加快區域創新體系建設，打破各類機構之間體制壁壘，探索共同出資、技術入股等市場化途徑，吸引政、產、研、用、融等主體共同構建區域創新聯合體，調動、整合區域創新資源，為經濟發展新動能提供支撐。

第五，積極推進市場化進程。中部六省市場化程度具有明顯的地區差異，應從簡政放權入手，及時退出與市場基本規律相抵觸的政策法規，培育“法無禁止皆可為”的市場環境。同時，地方政府也要加強自身建設，嚴厲打擊官商勾結和破壞市場秩序的行為，營造“信守契約”的營商環境。

（三）西部地區培育發展新動能的實現途徑

第一，創新機制吸引高端要素。西部地區培育經濟發展新動能的困難較多，但可以集中人力物力財力，用足用好用活政策資源，構筑高端要素集聚高地，支持省會城市和部分地市到東部地區一線城市設立研發基地，確立“創新在東部、成果轉化到西部”思路，實現產業鏈與創新鏈協同互動的戰略布局。同時，中央也應考慮發展西部地區資本市場，吸引西部企業上市融資并在本地區投資興業，鼓勵其他地區企業到西部資本市場上市并投資西部。

第二，提高中心城市創新發展能力。西部地區省會城市政府要有敢于創新的勇氣，實施科技創新百日新政，解決科技創新的痛點難點。利用當地科教資源，設立創新創業特區，激發創新創業活力。堅持開放發展，規劃建設中外科技創新合作新區，引進國外科技創新的新機制新模式。

第三，推動資源依賴型經濟向數字驅動型經濟升級。利用和消化過剩能源資源，變能源優勢為數據優勢。充分利用豐富的勞動力資源，變勞動力優勢為數據服務優勢，發展數據加工和應用服務產業。認清西部人口基數大背后的商業優勢，變人口優勢為產業發展優勢，通過消費行為的大數據分析帶動下游的應用產業發展。

第四，建設跨地區協作的飛地型園區。一方面，西部地區各省區有必要在省域范圍內探索飛地型園區發展模式，允許承擔生態功能的地市到省域其他地市設立跨區合作的“飛地園區”，發展飛地經濟，提高經濟發展內生動力。另一方面，目前，國家有關部門正在實施的東西對口幫扶模式也要有所創新，把建設雙邊、共管、互惠的飛地型園區作為未來探索的一個方向。

第五，大力優化營商環境。針對西部地區行政效率較低、營商環境較差、干部整體素質不高等問題，地方黨委政府要嚴厲整治公職人員懶政、怠政，同時要樹立好招商引資的誠信口碑，打造風清氣正的營商環境。西部地區要積極向中央爭取在有條件的省份擴大自由貿易試驗區的試點范圍，適時推出營商環境的改革方案，以開放帶動營商環境改善。

（四）東北地區培育發展新動能的實現途徑

第一，深入推動體制轉型。東北地區需要全方位的體制機制創新，但從改革效果看，科技體制創新見效可能較快、較明顯，因此要盤活存量科技創新資源，鼓勵地方科研單位體制改革。同時，東北三省要積極培育發展新國企，探索適合東北特點的混合所有制改革，選擇一批在東北的中央企業和地方國有企業率先改革，進而引入社會資本和管理團隊。在供給側結構性改革方面，地方政府要著力解決一些長期存在的難題，特別是要建立完善的企業退出機制和企業退出援助機制，鼓勵一批僵尸型、低效型、落后型的企業進入破產清算程序。

第二，千方百計留住人才。東北地區人才外流現象突出，當前之舉是要提高本地專業技術人才的待遇，原則上不低于東部地區二線城市同等水平。同時，地方政府要支持企業留住產業人才，完善產業人才培養機制，健全產校結合的人才培養機制，建立絕學型工藝技術傳承人培養制度。在引進人才方面，地方政府應該大力吸引高層次專業人才，特別是吸引俄羅斯專業技術人才到東北創業。

第三，大力改善營商環境。東北地區各級政府要堅持簡政放權、激發活力，加大“放管服”改革力度，建立服務企業管理平臺，減少企業辦事跑腿和走彎路。各級紀檢監察部門要貫徹“老虎”“蒼蠅”都要打，嚴厲懲治基層“微腐敗”；同時建立政風監督檢查機制，強化對服務企業管理平臺的日常督察，及時查處各級地方官員故意刁難企業的不作為行為，實現政府效能督察、紀檢監察全程跟蹤監督。

第四，構建產業發展新平臺。東北三省產業結構調整不斷深入，但也面臨著較大困難，限于當前的狀況，不宜全面實施產業振興計劃，而應該選擇一批衰退型工業園區作為試點，設立產業發展新型園區，探索由省政府直管、省市縣三級稅收分成的合作機制。引入園區新型管理體制，實施園區經理人管理。堅持“畝均論英雄”導向，引入用地效益考核企業的發展模式。

三、四大板塊培育發展新動能的配套政策

“十三五”后半期，我國經濟增長速度將繼續放緩，尋找新增長點的關鍵在于積極引導四大板塊培育經濟發展新動能。為此，中央有關部門既要做好頂層設計，建立高效的協調機制，有力整合各部門的政策資源，又要設立以點帶面的示范平臺，構建具有地方特點的區域創新體系。

第一，制定體現地區差異化發展特點的《全國區域新動能發展指導意見》。根據四大板塊的基本情況和發展方向，因地制宜提出不同的發展目標、重點任務以及重點項目安排，進一步細化國家推動新動能發展的有關政策。這個指導意見要與《中國制造2025》《西部大開發“十三五”規劃》《促進中部地區崛起“十三五”規劃》《東北振興“十三五”規劃》等其他政策文件相互銜接，并更聚焦于新時期新動能轉換的薄弱環節和公共基礎設施建設。

第二，建立支持新動能發展的產業、財政、土地、金融、科技等政策的聯動機制。針對新動能的不同領域和區域特點，支持政策要加強組合實施，防止政策碎片化或泛化。在現行政策體系下，深入探索政策部際會簽、項目部際會審、試驗區建設部際共抓、政策實施效果第三方評估等機制。

第三，因地制宜設立新舊動能轉換試驗區。選擇一些條件較好、新舊動能轉換有特點的城市或產業園區設立新舊動能轉換試驗區，在體制機制、營商環境、人才培養等方面率先實現突破，支持這些試驗區探索建成區域高質量發展的示范區。同時，引導新舊動能轉換試驗區改善創新環境，建立企業創新能力激勵提升機制和組建產業共性技術平臺，形成良性的創新生態。

第四，加快構建中國特色的區域創新體系。引入新型研發組織等第三方力量主導建設區域創新體系，引導各級政府整合各類資金以直接入股和購買服務的形式參與，利用政產學研用融的股權關系，構建協同創新的利益共同體。鼓勵新型研發機構和科技服務中介的發展，發揮其“穿針引線”的協調作用，使之成為區域創新體系的支撐點。

第五，加強工作的統籌領導。在國家層面，要設立“全國推進新動能發展領導小組”，領導小組成員由有關部委組成。領導小組的職責就是加強對不同區域新動能培育發展的協調指導，研究設立新舊動能轉換試驗區以及研究制定促進新動能發展的有關政策。