都市區建設亟須解決三個問題
——2019年春節回鄉調研報告

□邵振紅

自從2009年調到杭州工作，至今離開金華已十個年頭。每次回金華過年，老領導老同學老朋友都會相約敘舊，這些同學同事現在大多已經走上領導崗位，大家聊起金華發展的變與不變，都不約而同指向幾個關鍵問題，比如金華的城市建設、金華的中心地位、金華市區在金義大都市區當中的首位度以及金華的文化教育影響力，等等。當前，省委省政府推出“四大”建設，在推進縣域經濟向城市經濟、都市區經濟轉型過程中，大都市區逐漸成為經濟社會發展重要平臺和主戰場。結合春節回鄉觀感，筆者認為，當前大都市區建設中人口人才、文化塑造和管理體制三個問題突出，亟需高度重視予以破解。

人口集聚與人才流失之惑

春節期間與一個學弟閑聊，他剛新任某區區委宣傳部長，提出能不能給新城區引進一所高校，解決一下新城區開發10多年來人口集聚不高、人氣不旺的問題！新城區已開發建設15年，當年金華市委市政府設立新區，本意是做大城市兩翼，但一直效果不明顯。從城市形態和結構來看人口集聚，金華市區空間結構拉得太大，雖然拉開了城市框架，但是與其他三個大都市區核心區相比，人口集聚緩慢，2013年至2018年的6年時間，市區常住人口只增加6.4萬人，人口集聚能力偏弱。現階段已不宜用城市規模擴張來求得城市發展的時期，新常態、高質量、競爭力等理念，一個重要內容應是空間發展的高質量。從城市生活和肌理看人口集聚，城市內部部分空間結構調整，破壞了原來良好的人口承載環境，比如，一些較好的城中村和舊城的拆遷改造，本來是城市中低收入者和外來人口居住就業的最優環境，但拆遷后本地人流走，外來人流失，現二七新村拆遷地塊一片空地，周邊人氣大幅萎縮。大規模的封閉小區建設，不僅喪失了城市社區的生產生態生活肌理，城市就業創業容納能力大幅下降。從產業發展和區位條件看人口集聚，市區的產業規模排位不高，義烏、永康、東陽實力居前，市區產業吸引力不強，以產業集聚促進人口集中效果不明顯。特別是高鐵開通后，對三、四線城市來講是一把“雙刃劍”，雖然一方面提升了城市物流效率和市場配置空間，但是另一方面對城市人才集聚是一個致命因素，三、四線城市人才向一線、二線城市流失成為必然，人才引進也更加困難！這幾年，金華人才向杭州、上海等地流失十分嚴重。與浙師大校領導溝通，浙師大前幾年不僅人才流失突出，而且引進人才也困難重重，有一年引進27個年輕博士，一年后就走了13個。

圖/邵振紅

金華有浙江師范大學、金華職業技術學院、上海財經大學浙江學院、浙江科貿職業學院等高校，其中浙師大是首批省重點建設高校，金職院是省五所重點建設高職之一而且居首，但一直沒有發揮應有作用。全國各大城市都出臺政策留住大學畢業生，但金華留下的比例卻不高。2018年浙師大畢業學生留金華比例只有15.47%，金職院30%左右，這意味著金華一直在掏錢為其他城市培養人才！我原在金華做發展規劃，一直希望以浙師大為核心，依托近在咫尺的高鐵金華西站、G60高速公路出口的區位優勢，再集聚金職院等高校資源，在尖峰山下劃出地塊建設浙中高校科創園，將在金華的高校科研成果和高教資源優勢轉化為城市創新資源、產業開發資源，而不是去搞某個新城區，但毫無結果。這幾年聯系高校后，積極促成浙師大非洲研究院、軌道交通與智能制造產教融合基地與金華發展對接，稍有一點成效。近年來，浙江許多設區市積極引進高校或創辦高校，但對如何發揮省屬高校更大更好作用缺乏熱情和支持力度，許多地方的實踐證明，引進外省高校的代價遠比辦好省屬高校代價要大，現在一些部屬高校瞄準地方政府引進人才和創新資源的急切心理，到處跑馬圈地，實際作用和效果并不如初。

隨著工業化、城市化、信息化進程的加速，一個城市如果沒有較大的人口規模支撐，不可能稱其為城市！城市本來就是一個重要人口聚落，一旦造成人口流失，城市必然走向衰退，城市的消費需求、產業發展等就不可能有實力和競爭力。如果沒有高素質的人才支撐，創新發展、產業轉型等，就不可能實現，也就不可能有發展潛力。今后衡量一個城市競爭力和綜合實力的標準是人口和人才，人口決定了一個地區的綜合實力和可持續發展水平，人才決定了一個區域的創新實力和發展潛力。人口的容納和水平、人才的集聚能力和高度，是判斷一個地區是否有競爭力的重要前提。城市管理者應十分注重城市空間結構和生態肌理的打造，對一些舊城和城中村改造持慎重態度，要有容納和吸納人口政策的胸懷；對新城建設，應從最優人文環境來打造，試行一些“破墻”政策，使一些城市社區、公共服務社區、機構率先打開圍墻，建設一流的開放社區。高校作為高端人才匯聚的主陣地、社會人才培養的主渠道、科學技術創新的主力軍，是一個城市的功能區、創新源、人才庫、消費體和指標系，從提高大都市區的創新力和首位度看，應當充分發揮所在地高校的作用，促進高校布局、人才集聚向大都市區匯聚，促進都市區創新中心、文化中心、教育中心的形成。

文化導入與城市缺失之短

春節住在老丈人家里，老丈人說這兩年婺江邊改造了城市假日公園，新建了燕尾洲濕地公園和梅園，叫我們去看看。金華三江六岸沿江綠化帶建設確實下了功夫，包括將江堤改造成游步道，沿江綠化和綠道做得都比較好，成為市民休閑的一個好去處，去年中央電視臺還專門宣傳了金華“還堤與民、注重民生”的好做法。大概與我去年研究起草《浙江省詩路文化帶發展規劃》習慣有關，特別留意城市道路、小區、公園、休憩綠道的文化導入。兩天下來，除燕尾洲濕地公園的廊橋由北大俞孔堅教授借鑒金華板凳龍形象設計、五佰灘公園有一處文化名人墻外，其他假日公園、沿江綠道基本沒有金華文化元素的導入，十分遺憾。其實，許多外地人來婺江邊旅行或散步，首先品賞的是這個城市的文化風情和地域風景。去年做詩路規劃到金華調研，八詠樓、古子城和文化創意園等都比較有文化韻味，但都沒啥人氣，如何提高城市文化品位和文化運用，這是城市決策者需要認真思考的問題。現在許多地方對文化建設很重視，但對如何提高文化美譽度和影響力研究不夠。

金華是國家歷史文化名城，是一個非常有人文底蘊的城市，也是江南一座宜居之城，具有“東南鄒魯”之稱，歷史遺跡、非物質文化遺產和文化名人很多，沈約的八詠聯章，造就千年律詩；呂祖謙的金華學派，引領宋元理學；李清照的婉約詞賦，留下千古名句；黃賓虹的濃墨國畫，造譽“南黃北齊”；蒲松齡的小說《聶小倩》，情歸《倩女幽魂》；施光南的優美旋律，譽為“時代歌手”；艾青的現代詩歌，展現詩壇泰斗……非物質文化遺產方面有婺窯瓷器、紅曲黃酒、金華火腿、金華婺劇、金華斗牛、金華道情、板凳龍燈……還有許多地方名優特產。以前我把這些歸納為“一山（金華山）一江（婺江）一洞（雙龍洞）一腿(金華火腿)一手（金華佛手）一臺劇（婺劇）一壇酒（金華府酒）一器物（婺窯瓷器）”，都說比較形象生動。

圖/邵振紅

對于大都市文化軟實力和競爭力提升，需要深入研究。現在杭州走在全國前列，分析主要成因，一方面是杭州市委市政府的高度重視，注重城市文化塑造和優勢文化挖掘，另一方面有中國美院、浙江傳媒學院、浙江理工大學和杭州師范大學等一批藝術院校、學科專業、文化人才優勢，加上文化創意產業起步早，擁有一批知名文化企業，形成了“地方政府+藝術院校+企業資本+專業人才”良性互動格局。對于金華城市文化提升，應做好三篇文章，一是加強城市建設文化導入，注重傳統優秀文化的展示和現代文化元素的融合；二是加強城市文化創意產業發展，集中資源打造若干文化創意產業和古子城等文化創意街區；三是加強與浙師大、金職院藝術學院的合作，引入中國美院、浙江傳媒等院校資源，加強與國內外知名文化企業合作，解決人才和資本問題，著力提高文化美譽度和影響力。

圖/邵振紅

體制機制與行政效率之障

1997年8月大學畢業后，我在金華發改委工作了12年，一直從事發展戰略、規劃和政策研究工作。記得1998年浙江率先提出城鎮化發展思路，1999年國家發改委在金華召開了第一次城鎮化發展論壇，對全國全省掀起城鎮化浪潮起著重要推動作用。當初研究金華城鎮化問題，關鍵是解決兩個問題，一個是金華城市群建設（現在叫浙中城市群）問題，一個是如何提高金華市區首位度，或者是發展地位問題，其中都碰到一個核心問題——行政管理體制機制矛盾。當時金華坊間流行一句話，就是“一街三府，不窮也苦”。2003年，金華市委下定決心改變市區行政管理體制，撤銷原金華縣和老婺城區，市區行政主體變成5個，包括婺城區、金東區、金華經濟開發區、金東經濟開發區、金西經濟開發區，加上市政府，其實金華市區共有6個行政主體。當時市委市政府本意是發揮多個主體的積極性推動市區建設，開始幾年一如其他中心城市建設一樣，城市面貌發生重大變化，城市變大了、變高了、變美了……經濟規模也逐步提高。但離開金華10年后，現在的金華市區行政主體已然變成9個，包括金華市政府，婺城區、金東區、金華經濟技術開發區（金西經濟開發區撤并）、金義都市新區（金東經濟開發區改名）、婺城新城區、金東新城區（兩個新城區已有所淡化）、金華山旅游經濟區（雙龍國家風景名勝區）、多湖中央商務區等，原來的流行語變成了“一城九府，不窮也苦！”，其實區內還有金磐開發區（磐安山海協作“飛地”）、仙源湖旅游度假區（屬婺城區）。金華市區2045平方公里內有11個行政主體。大家認為，這十年金華是有發展的，但與同層次的嘉興、臺州相比距離越拉越遠，與周邊的衢州、麗水相比，人家奮起直追，干部的精氣神比金華更好！金華GDP總量從原先全省第六位，下降到2018年的第七位，2018年常住人口GDP增速全省倒數第二，“浙中崛起”口號要打問號！

在省直管縣體制下，市本級的資源環境稟賦空間，實質上也就是市區行政區劃空間，大家認為市區行政管理體制問題對城市建設發展影響很大。一是多頭管理造成開發空間分割、資源配置分散，以土地出讓彌補經濟開發區滾動投入模式，容易造成多個行政主體多頭出讓，前幾年金華商品房空置率較高，房價一直上不去有此原因，土地利用效率也不高；二是原有縣域經濟管理體制逐步不適應城市經濟、都市區經濟管理體制，以原有經濟開發區模式（以工業為主導），來推進城市經濟管理（以服務經濟為主導），從內涵和外延上都發生了重大變化，不適合城市經濟管理體制要求；三是相互分割的行政管理體制，財政供養人口多，行政關系扯皮，造成管理邊界不清，集中不了人力物力財力干大事，干部的積極性創造性大打折扣，行政效率低下。再看看其他設區市情況也都存在這一問題，建議在全省行政機構改革的大背景下，要對四大都市區的行政體制機制作一個深入調查研究，著力破除體制機制障礙，構建有利于四大都市區建設的行政體制和管理機制。

從金華來講，一是進一步優化行政主體設置。建議壓縮經濟開發區行政主體設置，開發區重在產業開發和創新發展，已成熟開發區塊歸還婺城區、金東區管理，增強兩區的社會公共服務功能，鼓勵兩區以社會事業和社會產業的提升，促進市區經濟、文化、教育、科技、社區等核心功能提升。二是發揮金義都市區的輻射帶動作用，著力打造金華市區—義烏核心軸線，推進金華—蘭溪、金華—龍游、金華—武義—永康—縉云的優勢產業帶、文化旅游帶、生態休閑帶、快速交通帶建設，選擇一些潛力項目，構建若干經濟文化旅游協作區。三是圍繞浙師大、金職院等科教區，以高校、人才、科技、資本為先導，引入省內外科創資源，打造浙中科創園或高校科創園等若干高能級新動能發展區塊。