居民參與視角下的社區治理創新研究

◎ 方 浩 李雪偉

20世紀90年代以來，我國一直在探索社區建設與社區治理的模式，總體上形成了政府主導、市場主導、居民自治、專家參與等幾種典型代表的社區治理模式。雖然這些模式在一定程度上實現了“共建、共治、共享”，但并未形成真正意義上的“社區”，即滕尼斯所說的“社會共同體”。從社會學視角來看，社會共同體的形成主要包含兩方面的要素：第一，在一定地域范圍內形成互惠互助的社會網絡；第二，成員擁有共同的利益，其行為符合既定的規范與章程。[1]從這一角度來看，我國社區尚未形成社會共同體的主要原因可以歸結為以下幾點：一是政府在社區治理過程中長期扮演主導者的角色；二是社區自治組織在社區治理中尚未取得合法性地位；三是社區居民參與熱情低，參與主動性差，未能有效地認識到自己的責任與權利；四是社區內部利益相關者社會網絡關系的破裂與居民之間的信任程度降低。因此，在面對社區居民參與率低、參與效能不高、參與主體偏老齡化等問題時，如何從居民參與的視角來探索社區治理的創新路徑顯得十分重要和迫切。

一、研究問題：如何理解居民參與社區治理的動力不足

以往的研究在探討社區治理中的居民參與時，主要形成了四種不同的解釋角度。

一是結構主義視角。該視角主要是在國家與社會的框架下進行解釋，認為當前居民參與不足主要源于強政府、弱社會的格局，壓制了社會空間，從而抑制了居民參與的能動性。[2]具體來說表現在：社區服務過度依賴于政府，社區服務的供給與居民的實際需求相背離，社區居委會的行政色彩濃厚。在這種視角下，學者們認為激發居民參與的核心在于推行政社分離，保證社區居民的自治性，激發社區居民參與的熱情和信心，重塑現代公民社會。

二是制度主義視角。該視角主要是從政府的管理體制和制度供給來進行解釋，認為當前居民參與不足主要在于制度供給不足，如缺乏社會組織參與社會服務的通道、缺乏社區參與的制度環境、缺乏居民議事的平臺以及政府不科學的管理方式等。在這種視角下，學者們提出只有將政府自上而下的政治需求和公民自下而上的社會需求相結合，才有可能創造出真正的創新制度，并將這種新的創新制度變成社會互動的普遍規則，讓居民充分了解和熟悉這些規則，使居民由被動參與轉化為主動參與。[3]

三是文化主義視角。該視角主要是從社區成員內在的價值體系及居民之間的交往方式來進行解釋，認為當前居民參與不足主要來源于破裂的社會網絡關系、公民精神缺失、社區認同感及社區意識淡薄以及搭便車行為，使得居民參與社區治理陷入文化陷阱。[4]在這種視角下，學者們認為要培養居民的共同利益和社區認同關鍵在于建立社區居民參與網絡。在這種網絡關系中，社區居民的搭便車行為會遭受到集體的排斥和懲罰，為了持續性地融入到集體之中，他們自然選擇主動參與，并在此過程中建立起互信互助的日常規范，最終形成社區歸屬感。[5]

四是社會資本視角。該視角主要從社會資本存量角度來解釋，認為當前居民參與不足主要來源于社區成員的異質性、流動性較強，社區內部的信任程度較低，內部社會網絡關系暫未構建起來，居民達成集體行動的協調成本過大。[6]在這種視角下，學者們認為要培育社會資本，可以從發展社區的非盈利組織入手，重點增強社區居民的互動性、互惠性、組織性和資源共享性。

上述4個理論視角對于社區治理中的居民參與動力不足有較強的解釋力，然而，隨著我國社區治理實踐的不斷發展，這些理論卻面臨著新的社會挑戰，即我國社區治理盡管存在總體性參與不足的情況，但卻呈現出特定群體參與熱情較高的群體分異現象。這些特定群體主要包括黨員骨干、家庭主婦、社工、老年人等，而廣大年輕人則相對較少地關注和參與社區公共事務。實際上，對于居民參與社區治理的內在動力是什么、如何更有效地促進居民參與社區治理、如何來理解現代社會居民參與的結構型限制條件等問題，現有的研究探討相對較少，且沒有給出明確的回答。因此，本文主要從社區治理創新路徑的三個維度——動機、工具與保障出發，來探討如何從社區參與視角下來創新社區治理的路徑，從而為我國社區治理創新提供一定理論基礎與實踐指導。

二、創新社區治理的動機：理解居民參與治理的重要性

第一，居民的參與可以發出不同的聲音，對作出公平的決策起到更有效和更有影響力的作用。社區最早源于滕尼斯提出的“社會共同體” 的概念，它是由人類自身的本能、記憶和習慣推動，以團結和互助為特征的社會組織方式。[7]社會共同體以人們的共同利益為紐帶而形成，這種共同利益不是來自彼此交換過程中的利益博弈，而是產生于日常互惠過程中的鄰里效應。居民作為共同體中的一員，有權利更有義務對社區中的公共事務發表自己的看法。埃莉諾·奧斯特羅姆認為在小規模公共池塘資源系統中，只有居民不斷參與，不斷發出自己的聲音，他們才能識別出團體中最信任的成員。當人們在這個環境中相處很長一段時間，就會自發地形成共同的行為準則和互惠的處事模式。[8]2009年北京阿蘇衛垃圾焚燒廠事件，由于具有較強知識背景的奧北社區居民的集體反對與阻撓，并起草《中國城市環境的生死抉擇——垃圾焚燒政策與公眾意愿》，最終引起政策決策者的重視，開始對垃圾焚燒廠項目的社會影響和環境影響全面地考察與分析，并通過多種渠道和形式向社區居民解釋垃圾焚燒的工藝流程和實際影響。這次社區居民的集體維權事件，不僅促使《北京市生活垃圾管理條例》出臺，也維護了社區居民自身的知情權與決策權。[9]

第二，居民的參與使利益相關者不斷自發組織或者被組織起來，有利于促進市民意識的覺醒。社區治理是社區居民共同協商解決社區公共事務的過程，其關鍵就是建立多元主體的協調機制和參與網絡。這種參與網絡是政府、居民、社會組織、第三方機構等多元利益主體在持續互動過程中經過反復的博弈而建立的合作與互惠關系，它的形成會進一步內化于社區共同的信念和價值觀，如信任、認同、包容等。當所有的社區居民在參與過程中形成穩定的網絡關系時，為了維護當前的網絡結構或社區聲譽，他們會自發地組織起來，通過成立業委會或加入各種草根組織，積極地履行自己的權利和義務。這種自發組織的過程，實際上就是市民意識覺醒的過程。

第三，居民的直接參與和治理，可以培育居民的社區歸屬感、認同感和現代社區意識。我國的居民參與通常指社區居民自覺自愿地參加社區各種公共活動和管理事務。居民在參與的過程中，一方面有機會面對面地互動、合作，為解決社區問題出謀劃策；另一方面，在互動過程中增加居民對社區環境的感知，增進鄰里之間互相了解，修復居民之間原本破裂的社會網絡關系。因此，當居民了解自己的生活環境、認可周邊的鄰里、依賴于自己所處的社會網絡關系時，他們就自然而然形成了歸屬感、認同感和社區意識。這種對社區的歸屬感又會進一步刺激居民參與的能動性，居民的參與動機不再局限于個人利益導向，而是為了需求聯系和社交的需要。巢小麗（2013）基于Z省N市的172名居民的調查實證分析，發現居民參與社區事務越多，對社區越熟悉，越容易在社區內與其他成員建立良好的社會關系，其自豪感與主人翁的意識越強烈，社區歸屬感也明顯得到提升。[10]同時，該研究也指出傳統式街坊社區類似“熟人社會”，居民社區歸屬感最強，居民參與的比例達到80%；安置型社區通過黨建引領與社區組織培育，吸引居民參與社區活動，居民的歸屬感較強，參與的比例也較高；而商品房社區由于居民異質性及居住空間的私密性，居民的社區歸屬感較差，居民參與的比例也非常低。因此，未來應該采取措施增強居民對居住地的歸屬感、認同感及其他依附情感，從尋求社區歸屬感的心理需求來動員居民參與，才能真正有效地解決居民參與中集體行動困境問題。

三、創新社區治理的工具：理解居民參與治理的路徑

理解了社區治理過程中為什么不能缺少居民參與這一環節之后，需要進一步理解居民應該如何參與到社區治理的過程中。現實生活中常常是政府主導社區治理，居民只是被動式地參與或被告知，大事小事都由政府來做主，如何破解社區居民“不愿參與”“懶于參與”“不會參與”的治理問題，已經成為政府開展社區治理的棘手問題。接下來，我們將從參與的內容、方式與激勵三個維度來創新社區治理的工具。

（一）居民參與的內容

無論是社區更新規劃、居委會決策還是社區公共事務的處理等，都在強調居民參與。居民參與十分重要，但是如何促進居民參與，或者應該參與什么內容呢？從社區本身所需要的服務與功能來說，它主要包括環境衛生功能、公共文化功能、公共服務功能、社會福利功能以及照顧社區弱勢群體功能；從居民參與的客體角度來考慮，社區的資源既有硬件設施資源，也有服務性項目資源。硬件設施資源通常指環境衛生、治安、服務設施、活動場所、交通條件等；服務性項目資源通常指文娛活動、體育活動、慈善活動、教育培訓等。現有的學者大多都是從社區功能本身出發，對社區參與活動進行分類。楊敏將居民參與的活動劃分為四種類型：福利性參與、志愿性參與、娛樂性參與和權益性參與。[11]黎熙元等根據居民參與項目內容，將居民參與活動劃分為文娛活動、體育健身活動、教育培訓活動、志愿者活動、慈善活動等。[12]也有一些學者從社區現有的資源要素對居民參與進行劃分，田北海等將居民參與分為社區公共管理參與和社區公共服務參與，前者主要包括參與社區公共事務決策、重要事項評估、公共事務管理，監督社區公共事務運行情況；后者主要包括參與社區治安聯防活動、社區環保活動、社區志愿者活動及社區教育、宣傳、培訓活動和公共文化娛樂活動。[13]成都市肖家河街道通過引入“愛有戲”組織和晚霞居家養老助殘服務站，利用社區廣場、街巷、社區服務中心等公共空間，開展“義集、義倉、義坊”活動，舉辦居民藝術節、拍攝微電影、建立社區印象博物館、興辦社區學院等，大大豐富了居民的業余生活，為居民的互動參與提供了多元化的渠道。[14]

（二）居民參與的方式

為了解決社區內部的公共利益被侵犯問題（如建垃圾廠、化工廠等），居民很可能會被卷入到居民參與中，并采取抗議性的集體行動來捍衛自己的利益。這種利益沖突會激發居民自我維權意識和團結精神，并動用各種資源和渠道來表達自己的不滿和利益訴求。然而，現實中大部分個體不知道如何表達需求，使自己的訴求被他人理解和接受，因此當遇到棘手問題時，只有求助于居委會或尋求各種私人關系來解決問題。造成這種個體參與的障礙主要有兩點：第一，公眾自身缺乏相應的參與知識和能力，不能理解公共政策設定、決策與執行過程，無法進行正常干預和有效談判；第二，缺乏制度上的保障，居民的反饋并未得到實質有效的回復。不同社會屬性的居民參與成熟度不同，參與成熟度主要包括參與能力和參與心理素質，前者指居民的知識和技能，后者指居民參與的意愿和道德素質。一些學者率先在國內制定參與成熟度的初步評價標準，根據對規劃知識的理解、對規劃目標的理解、是否有參與經驗、是否有駐派規劃師來評判參與能力成熟度，根據參與規劃的目的是什么、是否愿意參與來評判參與心理成熟度。[15]在確定居民參與成熟度的基礎之上，將居民參與形式劃分為四個層次：通知、協商、合作、授權。針對參與能力低、心理成熟度低的居民，主要采用通知形式，即基層政府幫助他們開展社區教育，告知他們政策內容，傳達政府的工作目的；針對參與能力適中、心理成熟度適中的居民，主要采取協商形式，即基層政府在制定政策目標時，需要傾聽居民的意見，并進行正式的反饋；針對參與能力適中、心理成熟度高的居民，主要采取合作形式，即基層政府與居民之間相互協商，共同制定和選擇政策目標，并做出最終決策；針對參與能力高、心理成熟度高的居民，主要采取授權形式，即政府只需要制定某些政策的邊界和原則，由居民獨立完成政策目標的制定、選擇，并做出最終決策。

（三）居民參與的激勵

社會制度的穩定運行需要構建一套包含激勵主體、激勵對象、激勵標準、激勵手段和激勵過程的完整激勵機制。[16]然而，社區居委會依賴于打“感情牌”或發放“小禮品”等物質性回報來誘導居民參與，這種參與行為往往表現為一種短暫的“情感行動”，久而久之就會形成一種路徑依賴，始終沒有上升到價值的認同層面。一方面，當沒有小禮品誘導時，或當前的小禮品沒有以前的小禮品好時，居民參與的動力會大打折扣，行動的彈性和隨意性較大，可持續性不足。另一方面，居民的參與沒有話語權，很多社區活動都是由上級政府委派，由社區居委會組織開展，為了完成政府考核的業績需要，居民通常都是被動陷入設定好的各種考核評價體系中，長此以往，一些居民對這種象征性和儀式性的活動感到麻木而不愿意參與。

破解居民參與難題的關鍵在于徹底激發居民的能動性，核心不在于物質或精神的回報，而在于“賦權于民”的過程，將社區公共事務的決策權、執行權與評價權真正地交還給社區居民。例如，杭州市開展參與式社區治理的經驗體現在政府賦權于民的過程。首先，以公眾選舉參與決定社區組織的建構。2010年以來，杭州市在全市576個社區中全面實施公眾直接參與選舉社區居委會主任及其他自治組織負責人的制度，選舉參與的意義不僅有利于增加成員對社區自治組織的信任，更有利于形成居民選舉聯絡的社會關系網絡，并使社區公共事務得以被廣泛地討論。其次，拓展居民參與社區決策的多重渠道，包括設置“四會”工作制度（民情懇談會、工作聽證會、事務協調會、成效評議會），聽取社區居民的意見，以及建立榮譽紀念制度，鼓勵公眾對社區公共事務建言獻策。最后，通過黨建文化促進制度化參與。杭州市在全市社區中按“社區建黨委，樓道建支部，單元建小組”的方式建構社區黨委，并借助制度化的政治資源激發、動員社區居民參與到社區公共事務之中。[17]

四、創新社區治理的保障：理解居民參與治理的限制條件

在構建了社區治理的工具箱之后，如何保障居民可持續地參與社區治理，這個過程自然少不了對居民參與治理的限制條件進行探討。雖然政府掌握了有效的治理工具箱，但是忽視現實社會的限制條件，在動員社區居民的過程中一樣會碰壁。只有在承認其限制條件的情況下，通過治理工具箱逐步降低其限制條件的影響程度，才能真正確保可持續的參與式治理。

（一）個人的理性主義

馬克思認為：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”社區參與經常遇到的困境就是“事不關己，高高掛起”，如果是關乎自己利益的事情，居民參與的積極性就會非常高；而如果是涉及公共利益的事情，居民就很少參與。因此，利益的相關性直接決定居民參與的方式和程度。根據居民的參與方式，通常將社區居民分為三類：搭便車者（很少關心社區公共事務的人）、看門人（只參與少數關系自身利益的關鍵議題的人）、積極參與者（積極參與社區公共事務管理的人）。[18]個體之所以愿意參與社區公共事務管理，其動力不外乎來源于兩個方面：一方面是物質回報，在公共利益的分配過程中，獲取公共資源的剩余收益；另一方面是精神回報，在集體協商的過程之中，樹立個人的威信和集體崇拜。然而，現實是城市居民與社區之間的關系比較松散，社區規模越來越大，居住群體成分越來越復雜，利益相關性越來越低，達成集體共識的難度越來越大。另外，個人的利益本身具有一定的隱私性，只有產生利益沖突時，居民的個人利益信號才會被釋放出來。因此，在無法了解居民的個人利益偏好時，想要達成共同利益，并促成集體行動就變得難上加難。

（二）社區管理體制過度行政化

改革開放后，隨著住房商品化制度改革在全國興起，單位制逐步解體，原來由單位承擔的社會職能逐步轉向社區。與此同時，大量外來人口不斷涌入城市及本地居民對生活質量的要求提高，都對社區的發展提出新的要求。2000年11月，中共中央辦公廳與國務院辦公廳轉發了民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》，鼓勵在全國城市開展社區建設工作，為不斷增長的城市居民需要提供社會服務。2004年10月，中共中央辦公廳又轉發中組部《關于進一步加強和改進街道社區黨的建設的工作意見》。此外，黨的十九大進一步提出“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”。基層社區管理越來越受到重視，相應地，各種行政性事務也越來越多。

社區管理的事務全部落到基層社區居委會，但權限仍然在街道。居委會沒有相應的權力，但又要完成上級的各項檢查，只有憑借熟人之間的人情、面子以及私人之間的信任和互惠機制，形成中國基層治理“社區居委會—積極分子—普通居民”的動員路徑。這種參與方式收效甚微，因為它表達的并不是大多數居民的真實意愿，而是以完成行政任務為導向的被動式參與。在這個過程中，社區居委會一直充當“保姆”角色，居民習慣一有事情就找居委會，對居委會充滿依賴，導致自治意識逐漸被消磨，很容易造成“服務越多、自治越弱”的內卷化困境。[19]未來，應該對社會組織進行更多賦權和對居民進行增能，一方面，通過提高社會組織和居民的自治能力，減輕基層工作人員的行政壓力和工作負擔；另一方面，將更多權利賦予基層組織和社會組織，通過多樣化的方式來動員和組織居民參與社區治理。

（三）城市化過程中的陌生化與流動化趨勢加強

隨著城鎮化與工業化快速發展，中國當前的社區正在經歷著雙重轉型。從體制上看，單位制正逐步被社區制所替代；從形態上看，傳統老舊小區正逐步被商品房社區所替代。新型商品房社區居民可能來自不同地方、不同職業，構成成分較為復雜，鄰里之間彼此陌生，相互居住在屬于自己領域中的一個方格中，雙方幾乎沒有任何的交往和聯系。這種相互隔離的空間狀態很容易導致“冷漠”。因此，商品房社區已不再具備傳統社區建立在熟、親、信基礎上的強大凝聚力。除了城鎮化過程中帶來的陌生化趨勢加強，人們的生活、工作節奏也越來越快，導致人們沒有時間和精力去處理社區的公共事務。此外，網絡通信技術與交通工具的發展使原本由傳統社區所承擔的休閑、工作、社會交往等眾多功能逐漸外移，社區居民的大量社會活動分散至社區外不同的空間，發生于社區內的社交活動逐漸減少，對社區鄰里的依賴性也逐漸減弱，居民對社區關系網絡需求的弱化直接造成了鄰里關系的冷漠與疏遠。[20]

五、未來社區治理中的居民參與發展趨勢

基于以上對居民參與治理動力不足的解釋，以及圍繞動機、工具與保障三個維度來探討如何動員居民參與社區治理，在整個探討的過程中，發現了當前社區治理的現狀，仍然是精英式參與、政府主導式參與以及對治理效果的感性認知評估。然而，隨著民主化進程的發展以及公民意識的覺醒，未來居民參與社區治理的過程必然會面臨著較大的轉折。

（一）居民參與治理主體：由少數精英式轉向大眾式

當前，我國許多具有鮮明特色的社區治理，主要是因為政治精英的有效治理和社會精英的制度化參與，才使得社區治理開展得有聲有色。社區精英權威式地位與其“公共身份”的獲取密切相關的，他們主動投入到社區公共服務事務中，在服務的同時也加入社區權力結構中，使其有足夠的權力去調動和整合社區現有的資源，獲得好的治理結果進一步強化其“公共身份”，并得到居民對他們能力的承認與認可。然而，精英式治理在發展過程中逐漸呈現出很多弊端：第一，“公共身份”的獲得并沒有制度化的許可機制，社區精英很難保持持續的參與熱情；第二，社區精英在決策過程中也存在非理性思維，一旦決策失誤，個人的信任、社會網絡等社會資本將會遭到巨大的損失風險；第三，精英式治理很容易產生個人崇拜，會導致個人權力和欲望的膨脹。[21]由于居民不滿足于精英式治理所帶來的低效率與官僚化，當前社區正在興起以“業委會”為代表的大眾式治理模式。業委會是由社區居民自發組織的團體機構，其職責主要是維護社區居民的公共利益，協調社區的公共事務處理，監督社區公共資源的利用。伴隨著城市發展進入存量規劃的時代，未來社區內部將會出現大量的房屋外墻脫落、小區內部綠化不足和設施老化、無障礙化設施不足等現象，這些需要集體維權的公共事務將會使得精英式治理弊端更加凸顯，所以應該通過業委會將社區集體維權行動納入組織化、常規化的合法渠道，以基于契約的協商和對話機制來實現新的治理模式。

（二）居民參與治理過程：由被動式轉向主動式

當前，我國的社區管理方式依然采用“兩級政府、三級管理、四級網絡”的體制，社區居委會對社區擁有直接管轄權。社區資源的使用、公共事務的決策、公共服務的提供等權力基本掌握在政府的手中，政府也傾向于大包大攬，一直充當“保姆”角色，造成了居民只是被動的接受者，而不是主動的參與者，對政府和居委會具有高度依賴性，自治意愿消磨殆盡。然而，這種被動式參與正在導致社區治理陷入“服務越多、自治越弱”的內卷化困境，社區居民和社區居委會都不滿意彼此，相互抱怨。如何由被動向主動轉變，西方國家的公眾參與給了我們一個很好的啟示——依賴于成熟的非政府組織（NGO）發展。NGO來源于地方社區，對當地居民的實際問題認識更深刻。相對于居民來說，NGO在協商、組織、溝通上更加專業，它們可以使用更加綜合性的方法，來改變社區內部的物質環境與社會文化。它們在社區的發展過程中一方面充當政府與居民之間的中介，另一方面擴大社區服務能力，培養社區領袖、教授居民技能，并且很多NGO的創始人有著非常強烈的責任心和奉獻精神，這些都對居民主動參與有著強大的驅動力。

（三）居民參與治理效果：由感性認知評估轉向理性能力評估

當前，我國對居民參與社區治理效果的評價主要是測量社區治理滿意度或治理績效。大多數學者傾向于以社區功能實現作為其治理績效的評價標準。傅利平等主要從認知層、意愿層和參與層三個方面對社區治理滿意度進行測量，測量指標偏主觀認知和主觀評價，存在較大的測量誤差[22]；王素俠等主要從居民生活狀況、生活環境、社區治安狀況、環境秩序、安全知識、公共服務設施、配套設施及政治生活、文化生活等進行全方位考察，雖然某些測量指標相對客觀，但測量內容太過于龐雜，沒有突出社區治理所關注的重點。[23]徐林等在前者研究的基礎上，對治理績效測量進一步精簡為能否滿足居民需求和提高社區的資源動員能力。[24]國內學者對于社區治理績效從最早的認知與意愿層面進行主觀測量，轉向關注客觀的物質環境與社會秩序的測量，最后聚焦于人的能動性測量，即社區成員是否有能力和資源讓社區變得更美好。然而，國外對于社區治理效果更傾向于考察人的能動性，Williams在研究夏威夷州青少年飲酒問題時，將社區能力歸納為六個主要領域：組織、效率、員工知識和技能、資金和其他資源、文化競爭力、可持續性。[25]Kemner也將社區能力概括為領導力、合作伙伴結構、與合作伙伴的關系、合作伙伴能力、合作伙伴的政治影響力、對合作伙伴參與社區治理和成為社區成員的看法。[26]無論是國外還是國內對社區治理效果的評價，都在逐步由抽象的、感性的認知評價向具體的、理性的能力評估轉變。