打造成都北部新城示范社區治理模式創新研究
——以四川建院與德陽市樂安社區合作為例

□張 翔 董漢松 黃 皎

一、引言

德陽市經濟技術開發區目前將樂安社區作為重點打造社區，未來將建成“一核三治“新型城市社區現代治理旌東品牌，成為全市、全省甚至全國的人文示范社區、國際示范社區。基于2017年2月四川建院與德陽市經濟技術開發區樂安社區的“雙創工作”研討會，雙方于2017年3月簽訂了《四川建筑職業技術學院德陽市樂安社區居民委員會共建社會實踐基地的協議》。雙方秉承“資源共享、文明共建、發展共筑、探索共創、互利共贏”的原則，實現涵蓋民生工作、就業創業、職業培訓、文化傳承、精神文明及公共服務等領域的合作。充分發揮高校和社區各自優勢，為德陽經濟技術開發區“做強工業、做大產業、做美城市、做實民生”，為樂安社區建立人文社區、國際社區、為德陽市加快實現千億產業新城貢獻力量。

小區治理是社區治理的重要組成部分。小區是居民生活休息的場所，是德陽市經濟技術開發區打造人文社區、國際社區的最小單元。轉非小區，是指轉非人員集中居住的居民小區，這類社區的居民主要由轉非人員組成。它是伴隨著城市向外擴張，大開發大建設而出現的。小區，特別是“轉非小區”的治理水平以及居民居住環境，直接影響經濟技術開發區的該項指標是否圓滿完成。因特殊原因，這些轉非小區應該成為經開區打造“一核三治”新型城市社區現代治理旌東品牌的重點改造對象。為此，四川建院專門針對經濟技術開發區樂安社區轉非小區展開了社區治理模式創新研究。

二、樂安社區轉非小區現狀分析

四川建院研究人員經過為期兩個多月實地調研，樂安社區轄區東湖苑、龍井新村、西芳苑、西沁苑等四個轉非小區，該轉非小區存在如下現實狀況。

(一)樂安社區轉非小區形成原因。

1.轉非小區是城鎮化建設的產物。城鎮建設開發征地直接改變了相關農民的居住方式。在轉非以前，他們的身份是農民，住房自己修建，分散居住，轉非后，他們成為居民，大多被集中安置在一個小區，小區一般由幾棟6層左右的樓房組成。可以說，在開發區的土地上，在新建的廠房和商業住宅的同時，也出現了這些轉非居民小區。

2.轉非小區是不同時期征地住房安置政策的一種產物。根據不同時期的政策，被征地的轉非人員的住房安置經歷了從優惠購房到互換房，又從互換房到住房貨幣化與互換房相結合的變化過程。從樂安社區轉非人員住房安置的情況來看，多數是政府部門統建房安置，客觀上也就出現了集中安置的格局，為轉非人員修建的統建房小區就成為轉非小區。

3.轉非小區也是轉非人員自愿的選擇。從樂安社區的情況看，多數轉非人員在住房安置時，選擇了住房安置而沒有選擇貨幣安置。轉非人員一是考慮到目前城區房價上漲較快，所得的貨幣補償很難在市場上買到好房子；二是他們更愿意和以前同村的人同居住，互相之間也有個照應。

(二)樂安社區轉非小區的現狀特征。

1.人員結構。樂安社區轉非小區90歲以上老人29人、殘疾人30人，政府登記困難戶141戶，勞動人口2,503人，退休人員647人，學齡人口218人，癱瘓失能5人。該四個轉非小區勞動人口密集，且多為“40后”、“50后”人員。

2.基礎設施建設情況。從樂安社區轉非小區的基礎設施建設情況看，標準低，功能不齊，各小區之間差異較大。早期建成的轉非小區路小綠化少、環境衛生差，下水道、化糞池也經常發生堵塞，基本沒有消防設施或配備不齊。修建較早的轉非小區基本上都沒有供居民休閑運動的場地，房屋之間間距小，外觀看上去破舊擁擠。

3.這四個轉非小區的物業服務完全處于停擺狀態。一是小區多日沒有進行地面清掃，垃圾露天亂放，甚至影響到周邊街區；二是小區車輛停放無規劃、無秩序，有較多農用拖拉機隨意停放；三是小區公用設施配套不齊，甚至是基本無公用設施供居民使用；四是小區綠化規劃太差，有的小區基本無綠化；五是因轉非居民集中安置，沒有交物業管理費的習慣，小區保安保潔沒有配備齊全，甚至壓根就沒有保安和保潔。

三、樂安社區轉非小區存在的主要問題

(一)拆遷遺留問題。

1.征地遺留問題。因拆遷有先后，農轉非補償的標準是隨著時間而變化的，不少轉非小區的居民是在不同的時間轉非的，因而根據不同時期的政策享受的補償標準不一樣，而后期拆遷居民的補償要遠比之前拆遷的的補償高得多，引起早期農轉非的那部分積極支持政府拆遷工作的人的極度不滿。

2.規劃遺留問題。因城市建設需要，樂安社區大多轉非小區修建及搬遷時間非常短，因此質量本來就先天不足，同時轉非小區規劃建設時沒有長期戰略眼光。時間短工期重的建設使轉非小區的基礎設施、環境跟不上實際發展的需要。小區硬件設施配備不完備，外部環境差，導致居民諸多不滿。

3.無維修資金問題。早期修建的轉非小區根本沒有維修資金，轉非小區大修無錢可用，多數時候只能找社區解決，如果解決不好又會造成轉非居民的怨氣，也給社區帶來了沉重的負擔。

(二)轉非小區人員市民化問題。

1.失業問題。調查發現樂安社區轉非小區失業問題嚴重，大多數失業人員的學歷低、素質低、就業難，且多為“40后”、“50后”人員，他們等靠要思想、吃老本現象凸出，有逐漸貧困化傾向。

2.精神文明建設問題。轉非人員雖然已經成為了城市居民，但其思想、行為和習慣往往還保留了農民的特性，社會公德意識差，業余活動基本為賭博。

3.穩控人員問題突出。因政策、失業、無收入來源等因素造成部分人員成為政府重點關注的“穩控人員”，他們對街道對社區有很大怨氣，會單個或串連鬧事，和街道及社區對著干，甚至還會有組織的去上訪,也有人因為無業，成天游手好閑，造成社會的極大的不穩定。

四、調查結論

(一)樂安社區轉非小區有逐漸貧困化的趨勢。轉非小區居民因耕地被征所得政府房屋安置，并不能保障他們在失去第一產業農業的情況下，取得新的生產資料。也就是失地農民就失去了他們維持生計的生產資料，要想再就業比較困難。他們只有吃政府低保，有逐漸貧困化的趨勢。

(二)以前轉非小區安置方式不利于轉非居民融入城市。樂安社區轉非小區居民因周邊居住的都是轉非以前的同村、親友等。他們在轉非前形成的思想、行為已經有固定的模式，且多為上文提到的不良習慣。他們之間因現在居住在一起又會相互影響，導致惡性循環，不利于他們快速融入城市，不利于他們的市民化進程

(三)集中居住導致轉非小區怨氣相互傳染。樂安社區轉非小區因轉非居民的處境相似，利益趨同，很容易就結成了利益共同體。因政策、補償、關懷、攀比心理及精神文明建設等不到位，會使他們怨氣加重。如果有別有用心之人加以煽動，就可能造成群體事件。

(四)管理機構與管理方式問題。樂安社區轉非小區與城市商住小區不同的是小區沒有物業管理公司，有業主委員會但基本沒有發揮作用，小區無論大小事都由社區承擔，因此所有矛盾也就都集中到了社區，而社區人力財力都不夠，顯得不堪重負。社區對于轉非小區基于政策照顧就顯得政事不分，統包統攬，造成社區工作難免有所缺失，疲于應付。

五、針對樂安社區轉非小區治理方案

(一)政府購買公共服務進樂安社區轉非小區。一是日常保安保潔問題全面解決，全面改變現在轉非小區無管理的現象；二是可就地解決部分小區待就業人員的就業問題；三是發揮四川建院在建筑設計、城市規劃、園林設計、景觀規劃等方面的智力資源，大力改善樂安社區轉非小區的硬件條件；四是在半公益性承擔了更多社會責任的物業公司的協助下，充分發揮轉非小區業委會、黨員、干部的作用，實現小區的自治。

(二)扶持引導公益性社會組織參與轉非小區治理。依托四川建院在社區管理方面的專業優勢及資源，引進德陽市民政局、婦聯、殘聯等政府部門的公益性的項目，定點到轉非小區開展，提升轉非小區居民幸福點指數；同時也充分發揮四川建院的高校精神文明建設優勢，將青年志愿者隊伍、法制宣傳隊伍、文藝表演隊伍全向樂安社區傾斜，潛移默化地實現豐富和改善樂安社區轉非小區居民的精神文明風貌。

(三)實現社區管理轉型，積極發揮社區服務職能。以樂安社區和四川建院合作這個平臺，樂安社區也可以加大力度，積極發揮社區干部的能力，通過復合式辦公、開放式服務實現樂安社區的“三個轉型”：社區由“行政辦公”向“民生服務”轉型；干部由“后臺管理”向“一線社區”轉型；社區工作人員由“集中封閉式辦公”向“網格化開放式服務”轉型。

相信只要把德陽市經濟技術開發區和四川建筑職業技術學院強強聯手的“校政合作”落到實處，就能構建和諧宜居、富有活力、產教融合的德陽新旌東，為加快建成千億產業新城，打造成都北部新城貢獻新的力量。