深化國(guó)家級(jí)農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)

徐志明 高珊 呂美曄

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，深化改革是關(guān)鍵一招。中國(guó)改革從農(nóng)村發(fā)端，并由此推動(dòng)城鄉(xiāng)各個(gè)領(lǐng)域的改革，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不竭動(dòng)力。2011年底，農(nóng)業(yè)部將蘇州市列為第一批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，開(kāi)展完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制試點(diǎn)。隨后，試驗(yàn)內(nèi)容和試驗(yàn)地區(qū)不斷拓展，目前江蘇是國(guó)家級(jí)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)最多、承擔(dān)農(nóng)村改革試驗(yàn)任務(wù)最多的省份之一。

江蘇省國(guó)家級(jí)農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)以完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、完善鄉(xiāng)村治理為主線，開(kāi)展了多項(xiàng)探索。在完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度方面，2014年常州市武進(jìn)區(qū)承擔(dān)了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理”的改革試點(diǎn)任務(wù)，2015年又承擔(dān)“農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”任務(wù)，2016年蘇州市被列入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出試點(diǎn)名單，2017年蘇州市虎丘區(qū)在3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)29個(gè)村（涉農(nóng)社區(qū)）穩(wěn)步展開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出工作。在健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度方面，2014年南京市承擔(dān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革試點(diǎn)任務(wù)，2015年蘇州市承擔(dān)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)。在建立農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度方面，2014、2016年常州市武進(jìn)區(qū)和張家港市分別承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格、農(nóng)產(chǎn)品收入保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，2016年張家港市探索政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)。在創(chuàng)新農(nóng)村基層治理制度方面，2014年底常熟市承擔(dān)農(nóng)村基層黨建創(chuàng)新試點(diǎn)任務(wù)、洪澤縣承擔(dān)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)任務(wù)，2015年張家港市開(kāi)展村民自治試點(diǎn)。以上改革試驗(yàn)取得了一批重要的改革成果，夯實(shí)了農(nóng)村體制改革的基礎(chǔ)，激活了農(nóng)村各類(lèi)生產(chǎn)要素的潛能，為推動(dòng)全省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

與此同時(shí)，受主客觀條件限制，一些試驗(yàn)區(qū)的改革還沒(méi)有達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)仍有待突破。

一是改革的體制機(jī)制有待完善。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，集體資產(chǎn)股份制改革的重要目標(biāo)是明晰產(chǎn)權(quán)、擴(kuò)大股份權(quán)能，但由于集體產(chǎn)權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊性，農(nóng)民對(duì)股份的轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等權(quán)能并沒(méi)有真正得到落實(shí)。此外，在蘇州等地探索的政經(jīng)分開(kāi)改革，其目的是為了破解權(quán)責(zé)不清等諸多發(fā)展問(wèn)題，但由于面臨許多理論和實(shí)踐上的問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)村兩委與村集體經(jīng)濟(jì)組織在人員、財(cái)務(wù)、議事決策等方面分離的并不多。

二是改革的部門(mén)整合有待加強(qiáng)。隨著農(nóng)村改革步入深水區(qū)，許多問(wèn)題涉及多個(gè)部門(mén)、多種配套政策，破解起來(lái)難度很大。試驗(yàn)區(qū)缺乏在試錯(cuò)條件、免責(zé)措施、風(fēng)險(xiǎn)防控、考核評(píng)價(jià)等方面明確的政策規(guī)定。以集體資產(chǎn)股份制改革為例，集體經(jīng)濟(jì)組織改制成股份合作制組織后，股份合作制組織既不同于原集體經(jīng)濟(jì)組織，也不同于一般意義上的企業(yè)，需要有一套特殊的登記、稅收等政策，但由于相關(guān)配套政策仍缺少相應(yīng)的改革，導(dǎo)致股份合作經(jīng)濟(jì)運(yùn)行仍面臨許多困難。

三是改革的成本分擔(dān)有待厘清。改革試驗(yàn)總體上仍然屬于“自費(fèi)改革”的模式，雖然省、市政府給予了一定的財(cái)力支持，但沒(méi)有建立完善的改革成本分級(jí)分擔(dān)機(jī)制。如武進(jìn)區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)改革目前未納入省級(jí)以上補(bǔ)貼范圍，屬于地方自費(fèi)改革項(xiàng)目，區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼占80%。未來(lái)大規(guī)模推廣農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)，如果沒(méi)有上級(jí)財(cái)政的支持，推廣難度較大。在土地承包權(quán)有償退出、政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)等改革試點(diǎn)中存在著同樣的問(wèn)題。

四是改革的干群積極性有待提高。改革涉及利益關(guān)系再調(diào)整，加上農(nóng)村管理部門(mén)職能分割和力量不足，導(dǎo)致基層干群的改革積極性有待提高。如農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革的政策性較強(qiáng)，涉及廣大農(nóng)民群眾切身利益調(diào)整，矛盾糾紛較多。不少村干部擔(dān)心失權(quán)、失利，怕亂、怕難、怕繁瑣，改革的積極性不高。此外，基層承擔(dān)改革的力量不足。如集體資產(chǎn)股份制改革涉及宣傳發(fā)動(dòng)、清產(chǎn)核資、成員界定、權(quán)益量化、制定章程等多個(gè)環(huán)節(jié)，改革任務(wù)本身工作量較大，但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站普遍存在人員力量薄弱、改革精力不濟(jì)、知識(shí)老化等問(wèn)題，難以擔(dān)此重任。

對(duì)此，要破除妨礙深化改革的思想觀念，破除制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制機(jī)制性障礙，把改革不到位造成的問(wèn)題與改革帶來(lái)的問(wèn)題區(qū)別開(kāi)來(lái)，把改革操作問(wèn)題與改革方向問(wèn)題區(qū)別開(kāi)來(lái)，把一般性工作失誤與改革措施失誤區(qū)別開(kāi)來(lái)，把改革必須付出的成本與改革失誤區(qū)別開(kāi)來(lái)，進(jìn)一步深化農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)。

圍繞鄉(xiāng)村振興需要，增設(shè)一批新的試驗(yàn)項(xiàng)目。選擇制約江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作為改革主攻方向。一是土地流轉(zhuǎn)的履約保證保險(xiǎn)改革。針對(duì)土地流轉(zhuǎn)中違約情況比較多的現(xiàn)象，研究探索土地流轉(zhuǎn)履約風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，探索“零風(fēng)險(xiǎn)”流轉(zhuǎn)方式等。二是財(cái)政資金股權(quán)化改革。探索農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目財(cái)政資金支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展新機(jī)制，建立農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員更加緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。三是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革。探索以出租、合作等方式盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地，鼓勵(lì)各地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，結(jié)合下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等先行先試，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。四是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓制度改革。探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，在不改變土地集體所有的前提下，增加農(nóng)民來(lái)自土地的財(cái)產(chǎn)性收益。

優(yōu)化試驗(yàn)方案設(shè)計(jì)，完善農(nóng)村改革組織機(jī)制。做好頂層設(shè)計(jì)，有利于改革試驗(yàn)工作明確目標(biāo)，統(tǒng)籌推進(jìn)，也有利于防范風(fēng)險(xiǎn)、糾正偏差，避免走大的彎路。一是優(yōu)化農(nóng)村改革試驗(yàn)項(xiàng)目任務(wù)方案。細(xì)化方案內(nèi)容，分解落實(shí)工作步驟，尤其是明確推進(jìn)實(shí)施目標(biāo)，適當(dāng)增加量化指標(biāo)。對(duì)于部分試驗(yàn)區(qū)由于客觀形勢(shì)發(fā)展變化方案設(shè)計(jì)中已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要的部分改革試驗(yàn)項(xiàng)目，要允許試驗(yàn)區(qū)可以終止或調(diào)整。二是適當(dāng)延長(zhǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目承擔(dān)年限。根據(jù)試點(diǎn)政策制定、實(shí)施、反饋、修正的周期，適當(dāng)延長(zhǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目承擔(dān)年限。通過(guò)3—5年的運(yùn)作，給試點(diǎn)項(xiàng)目容錯(cuò)空間，便于地區(qū)內(nèi)部自我調(diào)整、完善及推廣，也更容易取得相對(duì)穩(wěn)定的政策實(shí)施效果以及更加可靠的工作經(jīng)驗(yàn)。

強(qiáng)化統(tǒng)籌推進(jìn)力度，健全農(nóng)村改革協(xié)調(diào)機(jī)制。改革是一項(xiàng)規(guī)模宏大、艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要上下聯(lián)動(dòng)和整體配套。一是加大部門(mén)資源的協(xié)調(diào)整合力度。完善部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度和各部門(mén)分工負(fù)責(zé)、緊密配合的工作推進(jìn)機(jī)制，健全部門(mén)溝通機(jī)制以及對(duì)改革試驗(yàn)的指導(dǎo)機(jī)制，引導(dǎo)參與改革的部門(mén)提高改革效率。二是賦予試驗(yàn)區(qū)更大的先行先試權(quán)。加快研究并通過(guò)一定的程序賦予試驗(yàn)區(qū)更大的“先行先試”權(quán)利，明確試錯(cuò)條件、免責(zé)措施、風(fēng)險(xiǎn)防控、考核評(píng)價(jià)等界限，在確保改革封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控和不違背基本國(guó)策的基礎(chǔ)上，給予試驗(yàn)區(qū)一定的試錯(cuò)權(quán)。三是給予試驗(yàn)區(qū)更大力度的政策支持。要盡快啟動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的修訂，對(duì)暫時(shí)不能進(jìn)行修訂或法律空白的問(wèn)題，要爭(zhēng)取給予試驗(yàn)區(qū)一定的政策支持。

尊重基層首創(chuàng)精神，建立農(nóng)村改革容錯(cuò)機(jī)制。改革既要有頂層設(shè)計(jì)，也要有基層創(chuàng)造。必須建立起廣泛的社會(huì)參與機(jī)制，尊重他們的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和參與權(quán)。一是廣泛宣傳喚起基層參與意愿。以群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，多種渠道宣傳農(nóng)村改革試點(diǎn)的目的和意義。特別是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)及退出改革、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革、鄉(xiāng)村治理改革等涉及千家萬(wàn)戶(hù)切身利益的試驗(yàn)項(xiàng)目，要秉承逐步引導(dǎo)的方針，真正激發(fā)農(nóng)村干群主人翁意識(shí)，避免急于求成和“一刀切”的行為。二是建立改革容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。注重公開(kāi)透明，建立健全申訴救濟(jì)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，激發(fā)廣大干部愿干事、敢干事、干成事的熱情，積極營(yíng)造鼓勵(lì)改革創(chuàng)新的政治生態(tài)環(huán)境，讓在農(nóng)村一線工作的同志解放思想，放下包袱，輕裝前進(jìn)。

（作者單位：江蘇省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）責(zé)任編輯：王婷