加強地方政府債務管控和防范金融風險的對策研究

湖北省襄陽市財政局課題組

內容提要：地方政府債務風險和金融風險，尤其是隱性債務風險，已嚴重威脅到我國的財政安全和金融安全，成為經濟運行中的重大風險。本文試圖在總結梳理襄陽市加強地方政府債務管控和防范金融風險方面實踐與探索的基礎上，針對痛點和難點，尋求解困之策。

一、實踐與探索

近年來，湖北省襄陽市全面貫徹新發展理念，持續打好“三大攻堅戰”，堅決防范化解重大風險，采取一系列措施，突出加強對政府債務風險和金融風險的防控，進一步嚴格政府債務管理，堅決制止各類違法違規或變相舉債行為，取得了一定成效。

（一）建立健全地方政府債務管理機制、風險預警機制和應急處置機制

為加強政府債務風險防控，市財政局起草并經市政府批準印發了《襄陽市防范化解政府債務風險攻堅戰工作方案》，明確了防范化解政府債務風險攻堅戰工作的總體目標、重點任務、具體措施和完成時限等。摸清債務底數，開展了債務清理核實工作，明確了債務清理核實的范圍、流程和結果報送等。為加強債務風險應急管理，市政府出臺了《襄陽市政府性債務風險應急處置預案》（襄政辦函［2017]73號文件），建立完善了全市政府性債務風險應急處置工作機制。對所有政府債務分類納入預算管理，將“財政支出責任”納入政府債務監管范圍。在全面清理的基礎上，進一步厘清了政府性債務和平臺公司債務的邊界，明確各級政府及其組成部門、各平臺公司在各類債務管理中的職責劃分，實行政府性債務、平臺公司債務還本付息定期統計分析報告制度，確保及時還本付息。根據政府一般債務、專項債務、或有債務、償債財力等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估債務風險狀況，對高風險債務項目提前進行了風險預警。建立了政府債務還本付息定期統計分析報告制度，健全了重大債務事項或債務項目風險應急處置機制。妥善處理政府或有債務，積極督促債務單位清理優質資產，做好儲備，制定應急預案。設立了預算穩定調節基金。

（二）建立規范的地方政府舉債融資機制

認真落實政府債務限額管理政策和分類預算管理政策，規范政府舉債程序和債券資金用途，要求置換債券資金必須嚴格用于置換和歸還政府存量債務，新增債券資金必須嚴格用于公益性項目資本金支出。在新增地方政府債券發行方面，襄陽市加大財政約束力度，依法采取發行政府債券方式規范舉債，嚴格按照《財政部關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》要求，在確保2019年末地方政府債務余額不突破省政府核定的限額前提下，結合本地區財力水平，統籌考慮項目建設進度和需求，合理申請轉貸新增債券規模。在新增地方政府債券使用方面，按照中央和省的要求，新增地方政府債券資金依法用于公益性資本支出，不得用于經常性支出和樓堂館所等中央明令禁止的項目支出。按照市委、市政府的統一部署，2019年，市財政局會同有關部門加大項目策劃包裝力度，積極爭取新增地方政府債券資金48億元，優先保障鄭萬鐵路、漢十鐵路等重大項目建設，漢十鐵路將于2019年年底實現通車；同時，支持水利補短板、“廁所革命”以及規劃館、博物館、圖書館、文化藝術中心等重點工程建設。

（三）剝離融資平臺公司政府融資職能，全面推進融資平臺公司轉型

襄陽市依法依規建立了以政府債券為主體的政府舉債融資機制，剝離了融資平臺公司政府融資職能。要求政府債務一律不得通過企事業單位舉借，建立了“借、用、還”相統一的債務管理機制，對政府存量債務實行分類限額管理，并分類納入預算管理。為全面推進融資平臺公司轉型，襄陽市對平臺企業實施了資產重組，分離經營性業務，將其中競爭性業務進行歸并，成為業務相對獨立的子公司，引導其聚焦于某個競爭性領域，保持相對清晰的主業，具有一定的經營能力和投資能力，并逐步發展成為產業集團。將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設。積極推動平臺企業建立現代企業制度，大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構。明確要求融資平臺公司不得新增政府債務。

（四）妥善解決在建項目后續融資問題

襄陽市按照總量控制、區別對待的原則，支持在建項目的存量融資需求，對需要納入政府債務的在建項目后續融資需求，在測算統計當年新增地方政府債務限額時，統籌予以考慮和申報，依法通過申請發行地方政府債券舉借。此舉能有效防范“半拉子工程”“爛尾工程”的出現，避免造成更大的債務風險和經濟損失。

（五）健全防范化解金融風險攻堅戰工作機制

襄陽市成立了市防范化解金融風險攻堅戰指揮部，印發了《襄陽市防范化解金融風險攻堅戰工作方案》《襄陽市防范化解金融風險攻堅戰工作考核辦法（試行）》《2019年全市金融風險攻堅戰工作要點》等文件，將攻堅戰工作納入全市綜合考評，形成了市縣聯動、部門履職盡責、督辦考核的工作推進機制。實施風險責任清單管理，按照“指揮部牽頭、辦公室統籌、行業部門負責、縣（市、區）政府主導、全領域覆蓋、全時段監控”的原則，開展了金融風險隱患大排查活動，對全市非法集資、P2P網絡借貸、重點企業債務等突出金融風險隱患開展新一輪大排查，對發現的風險隱患明確化解責任人、化解路徑。

（六）持續開展不良貸款化解行動

一是落實銀行主體責任。襄陽市2018年全年全轄銀行機構共化解不良貸款82.81億元，2019年上半年共化解不良貸款21.08億元。二是實施清單責任管理。組織專班對全市各銀行500萬元以上不良貸款逐戶進行了摸底，制定一戶一策化解措施，將任務分解到行、責任到人。三是加大政策支持力度。落實《襄陽市支持金融機構化解不良貸款十項措施》，從加大財政扶持力度、提高司法處置效率、注資市屬擔保機構、發揮企業過橋基金作用、簡化資產登記流程、加大失信聯合懲戒力度、建立督辦考核機制等方面，支持銀行化解不良貸款。過橋基金自2018年6月份運行以來，承辦機構已與華夏、湖北、交行、中信銀行簽訂過橋基金合作協議，累計為相關企業提供14筆過橋基金共計1.5億元，緩解了部分企業流動資金緊張問題。建立了金融司法聯席會議制度，在金融案件多的樊城等地設立金融審判合議庭，健全金融案件繁簡分流機制，統籌推進金融借款案件辦理質效。

二、痛點與難點

地方政府債務風險和金融風險由來已久，之所以難以管控和化解，是因為存在多方面的深層次原因，既有思想認識上問題，也有體制機制上的問題。據粗略分析，加強對政府債務風險和金融風險的防控主要存在以下痛點和難點。

（一）隱性債務統計口徑不一的問題亟待解決

目前，隱性債務的統計有多種口徑，比如，按政府購買服務協議金額、按銀行授信金額、按實際提款額統計，等等，不同口徑下的債務余額相差很大。特別是在不考慮授信額度，按實際提款額統計的情況下，容易導致大部分項目難以在原授信范圍內繼續提款，造成爛尾工程，僅靠發行政府債券解決，滿足不了資金需求。

（二）債務空間受限，難以保證實際需要

襄陽市正加快推進“一極兩中心”建設，涉及的中央、省、市重點項目較多，如漢十高鐵、鄭萬鐵路、蒙華鐵路、東津高鐵站、鄂北地區水資源配置工程，以及襄陽市重大基礎設施等項目，建設任務重，工期要求緊，需要大量資金作保證。但當前財政保工資、保民生、保運轉的任務很重，通常只有通過舉債方式支持項目建設。而在債務限額確定的前提下，債務空間被壓縮，限額內舉債支持發展的力度也是有限的。

（三）不同程度存在資產底數不清的問題

在防范化解政府債務風險工作中，財政部門、債務單位雖然梳理了債務底數，但往往忽略了對資產的全面清理，以至于對資產的類別、數量、質量、價值以及能否覆蓋負債、資產缺口等情況掌握不清。

（四）企業杠桿率過高對地方政府存在連帶風險

雖然從理論上講，企業債務與政府債務有著明顯的界限，但實際上不可能完全割裂開來。基層政府對當地規模以上企業在財政上有一定的依賴性，一旦這些企業經營不善，不但財稅貢獻大為縮水，而且可能為了維護社會穩定還需要當地政府財政支持。不少地方的支柱財源都固定在有限的規模以上企業，一旦支柱財源出了問題，地方政府也難免會存在連帶風險。

（五）償債壓力越來越大

近三年來，債務償還進入了高峰期，償債壓力越來越大。隨著更大規模減稅降費政策的實施，資金矛盾將更加突出。

（六）土地市場風險不可小覷

當前，地方政府化解政府債務的主要途徑之一是取得土地出讓收入。地方政府寄希望于通過穩定的土地出讓收入化解政府債務，這無可厚非，但一個不爭的事實是，土地是不可再生資源，隨著可供出讓土地的逐步減少，過度依賴土地會出現無地可賣的風險，同時也會造成房地產市場的不穩定。雖然大部分隱性債務對應有土地資產，但由于土地出讓市場行情等具有不確定性，會出現土地不能按照預計時間出讓，出讓收入達不到預期等情況，進而導致土地出讓時間、出讓收入不能根據債務期限結構按時匹配的風險。而對土地的過度開發出讓，會造成土地價格大起大落，既不利于形成穩定的財政收入，也會影響房地產市場的穩定。

（七）非法集資防控形勢依然嚴峻，互聯網金融風險依然存在

由于非法集資情況復雜，案件處置周期長，涉及人數眾多，投資人“要求追回受損經濟利益”，上訪維穩壓力較大。在全國大量P2P機構爆雷進入清理整頓的大背景下，襄陽市P2P機構風險形勢較為嚴峻，機構規模占全省規模的十分之一，僅次于武漢，情況復雜，外地分支機構多。轄內7家法人網貸機構均存在未落實銀行存管、違規宣傳、單戶借款金額超限等違規問題，2家已立案，個別規模較大的機構也存在爆雷風險。

（八）不良貸款仍在較高水平運行，短期壓降壓力較大

截至2019年上半年，全市銀行機構不良率3.36%，較年初上升0.81個百分點，其主要是國有大型銀行按照銀保監會要求，從2019年2月起，將逾期60天以上的貸款納入了不良，1-6月5家國有銀行不良貸款新增18.73億元，占全市新增不良貸款的77.27%。

三、對策與建議

面對地方政府債務和金融風險的挑戰，必須突出問題導向，綜合施策，規范政府舉債融資行為，將風險苗頭和風險聚集點扼殺在萌芽狀態，及時化解潛在的風險。

（一）正確處理好防范政府債務風險、重大金融風險與高質量發展的關系

各級黨委、政府要充分認識到防范化解政府債務風險和重大金融風險的極端重要性。防范政府債務風險和重大金融風險，不僅是經濟工作，也是政治工作，不僅關系到經濟社會可持續發展，而且關系到社會穩定。如果對這個問題認識不足、站位不高，很容易在工作中出現極大偏差，導致局部風險的爆發。不要把防范政府債務風險、重大金融風險與高質量發展對立起來，二者是并行不悖的，是有機統一的。只有堅持高質量發展才是防范化解政府債務風險和重大金融風險的根本之策，不發展才是最大的風險。

（二）高度重視立法和分權的問題

一方面，要通過立法解決舉債的問題。地方政府債務的產生固然有多方面的因素，但立法滯后不能不說是一個重要的原因。2014年開始實施的新預算法放開了地方政府的舉債權，為地方政府融資提供了法律支撐，開辟了合法渠道，但還缺乏相關配套法律，換言之，地方債務管理的法律體系還不夠完備。完善立法才是解決地方政府舉債的各種問題的根本途徑，要通過不斷完善地方債務管理的法律體系，嚴格地方政府舉債的法律程序，讓地方債務資金在舉借、融資、使用、償還以及法律責任等方面都通過立法加以規制，做到有法可依。另一方面，要通過立法解決分權的問題。中央與地方的事權劃分不清，不斷擴大的地方事權和相對有限的財權之間的不平衡，是誘發地方政府債務風險的重要原因之一。在現行的管理體制下，“上面點菜，下面買單”的現象不同程度地存在，上面要求的剛性支出必須滿足，但地方財力“捉襟見肘”，又缺少合法的融資渠道，地方政府往往不得不違規舉債、變相舉債。有鑒于此，必須以立法形式明確各級政府的財政事權與支出責任，避免中央與地方相互轉移事權和債務風險，從源頭上加強對政府債務風險的防控。

（三）把政府債務的分析與處置放在突出位置

加強對地方政府債務的管控，離不開監測、分析、處置。目前，襄陽市已按照中央和省的要求，按月統計監測政府債務及隱性債務變動情況，但在分析、處理層面仍有欠缺。債務分析，不僅僅是了解債務底數，而是要分析債務風險等級、債務承載能力、債務償還措施、未來借債方案，等等，必須予以高度重視。一是要核實資產情況。對資產情況進行清理核實，確保償債的重要來源底數明確、權屬關系清晰。二是要堅持宏觀與微觀相結合，把國家、省、市出臺的債務管理政策、經濟發展政策與當地的產業經濟情況、債務單位償債能力等有機結合起來。三是要堅持定性分析與定量分析相結合。對債務數量、性質等有定性了解之后，可以建立數據模型，引入財政、資產及外部經濟數據，以及融資平臺公司的財政轉移收入、融資、投資、還本付息等信息。對此，襄陽市財政局擬建立市本級債務風險監控系統，根據本地需要進行債務分析、預警，提高風險處置能力。四是不斷提高債務管理人員的專業水平。政府債務管理工作政策性強、專業要求高，做好政府債務風險管理，債務管理人員不僅需要具備財政業務知識，還需要綜合運用經濟、金融、財務、統計等專業知識對債務進行監測分析。為此，必須加強對政府債務管理人員的業務培訓，同時債務管理人員也要加強自身的學習。

（四）積極穩妥化解存量政府債務

化解債務的重要來源是資產，需要對資產進行梳理處置。一則，要對土地資產進行梳理。一方面，組織對政府收儲的土地、棚戶區改造騰出的土地按綠化用地、公共用地、住宅用地、商業用地、交通用地等類別進行梳理，對土地成本、收入進行評估確認；同時，建立土地臺賬，制作形象示意圖，將地塊位置、面積、成本核算、收入測算等在地圖上清晰反映，適時更新，做到心中有數。另一方面，對行政事業單位資產進行梳理評估。再則，要妥善處置存量資產，合理出讓部分政府股權和不直接關系國計民生的經營性國有資產權益，償還一部分債務。同時，依法依規通過注入經營性資產方式向政府投融資平臺注資。

1.針對不同債務主體和類別，進行分類化解。一是對政府債務及政府中長期支出責任，根據當年財力狀況，統籌本級預算償還政府債務本息，落實政府中長期支出責任。二是對事業單位債務，由事業單位作為償債主體，通過其經營收入和項目收入逐步化解。三是對政府投融資平臺債務，要全面梳理公司資金、資產、資源狀況，編制償債計劃，對銀行貸款、企業債券，要強化主體責任，分類落實償債資金；對短期債務、財務成本高的債務，利用存量閑置資金提前歸還；對長期債務，要制定中長期償還規劃，妥善化解債務。

2.對融資平臺公司到期存量隱性債務，根據國家有關政策，分類采取針對性緩解風險措施。一是盤活各類資金資產，及時償還。二是政府依法依規通過預算安排資金和注入經營性資產方式向國有企業注資。三是補充有效抵質押物或由第三方擔保機構擔保等方式合法合規增信，保護債權人合法權益。四是債務單位與金融機構協商研究設立企業周轉便利類融資工具，對債權債務關系清晰、對應資產清楚、項目具備財務可持續性、化債方案明確、短期償債流動性壓力較大的到期債務，可適當延長債務期限，并降低利息成本。五是融資平臺債權人將到期債務按照市場化、法治化原則協商轉讓給金融資產管理公司。收購到期債務的金融資產管理公司，依法依規承繼原債務合同中設定的還款承諾、還款來源和還款方式等合法權益。金融資產管理公司應當按照盤活存量、化解風險的功能定位，對融資平臺公司債務進行實質性重組，整體化解風險。六是根據需要成立由最大債權機構發起、主要債權人參與的債權人委員會，債務人、債權人按照市場化、法治化原則平等協商，落實到期債務應對措施。

（五）加快推進政府投融資平臺轉型

政府投融資平臺市場化轉型，是化解債務并持續健康發展的必由之路。襄陽市本級在推進市級城投公司即漢江國投轉型上取得了一定成效，接下來，要按照現代企業制度“產權清晰、責權明確、政企分開、管理科學”的要求，建立規范的公司治理架構，繼續強化國有資本的“管、運、融、投、研”能力，優化內部資源布局、突出培育主業發展、“壓層級減法人”，以市場化方式開展并購重組、債務處置、資產經營管理、股權投資、控股經營、市值管理等，進一步增強企業活力、核心競爭力和影響力。提升企業經營能力和抗風險水平，維持現金流穩定和守住資產負債率70%的紅線。完善法人治理結構，規范董事會建設，加強對董事會、董事考核評價和管理，建立完善董事會年度工作報告制度。以信息化管理為抓手，持續深入推進企業內部“三項制度”改革。當前縣（市、區）政府投融資平臺轉型較慢，根據各縣（市、區）實際，市級指導縣（市、區）按照“一企一策”原則分類推進投融資平臺公司市場化轉型，積極剝離融資平臺公司原承擔的政府債務，并通過兼并重組、整合歸并同類業務等方式，轉型為國有企業，承接政府委托實施的基礎設施等公益性項目建設。

（六）嚴格項目審批和投資計劃審核

政府債務大多對應有項目，除了對債務本身進行監控外，還應從債務的源頭即項目上嚴格把關。規范政府公益性項目投資審批程序，重點審核項目投資是否在財政承受能力范圍內，對于資金來源不明確或通過違規舉債獲得資金的項目，以及脫離實際、好高騖遠、過度負債的各類“政績工程”“形象工程”，一律不予立項；對于未納入年度政府投資計劃的項目，一律不能啟動工程實施；對長期未開工資金趴窩、已開工進展緩慢以及資金使用不規范的項目，及時收回資金或調整投資計劃。

（七）持續開展不良貸款化解行動

地方金融主管部門要積極支持各銀行向上級行爭取不良貸款核銷和批量轉讓等相關政策支持，采取多種方式化解不良貸款。嚴格按規定履行“助保貸”“銀政合作產業基金”等風險分擔類銀政合作中的代償責任，營造良好的信用環境。襄陽市正積極爭取省地方金融監督管理局支持，加快籌建市級融資擔保集團，以鞏固良好銀擔合作關系。

（八）堅決打擊非法違規金融活動

加強公安、金融、市場監管、法院等部門聯動，做好信息共享，健全督辦通報機制。加強打非宣傳和排查，嚴控新增風險。持續關注P2P平臺風險，全面清退僵尸類機構，推動規模較小的機構無風險退出和高風險機構的平穩退出，積極引導尚在經營待處理機構主動良性退出。