企業成本與國家財政

汪德華

內容提要：從國家政策層面關注企業成本管理，在新中國70 年的發展歷史上有悠久的傳統。主要原因是企業成本與國家財政息息相關。在過去，國有企業的成本管理好壞影響其利潤，或者影響其上繳的財政收入，或者影響彌補虧損的財政補貼。在新時代，主要體現為減稅降費，通過主動的財政減收幫助企業降成本，通過做大蛋糕進而夯實財政增收的基礎。在不同歷史時期，國家政策對企業成本管理的關注點也有所差異。在過去，企業成本主要被看作內部管理問題。但在“三年國企脫困”時期，已注重從外部宏觀環境入手幫助企業降成本。新時代的“降成本”，更需要堅持宏觀思維，綜合施策。在國際競爭大背景下要特別關注發揮超大規模經濟體的優勢，增強產業鏈協同性。

在人們的一般認識中，企業成本管理、降低產品成本是企業內部微觀管理的范疇，是市場主體自身的事情，不應當成為宏觀政策的關注對象。但近些年來，企業“降成本”已成為宏觀經濟政策的重要關注點。2015 年習近平總書記提出以供給側結構性改革作為我國主要經濟政策以來，“降成本”一直是供給側結構性改革的重要抓手。十九大報告以及2017 年底召開的中央經濟工作會議均要求，為實現高質量發展，需長期堅持以供給側結構性改革為主線。其中，“降成本”是供給側結構性改革的重點工作。由此，“降成本”作為中國宏觀經濟政策的重要創新，已成為供給側結構性改革的主要抓手之一。

事實上，國家宏觀政策高度關注企業成本管理，在新中國70 年發展的歷史上有其悠久的傳統。其中的一個關鍵連接點，就在于企業成本與國家財政息息相關。本文主要回顧70 年來國家成本管理政策演變的重要事件，特別注重分析在不同歷史時期企業成本與國家財政關系的異同點。文章最后還對如何推進新時代的“降成本”提出若干建議。

一、歷史上的企業成本管理與國家財政

企業成本管理水平，是其經營管理水平的綜合體現。在計劃經濟時期以及20 世紀80 年代，因為國家財政收入的大頭是國有企業的利潤上繳，所謂降低企業成本就是增加國家財政收入。①樓繼偉：《40 年重大財稅改革的回顧》，中國財政經濟出版社2019 年版，p19。因而，企業成本始終是宏觀政策關注的對象。

在新中國成立初期，就確定了增加生產、厲行節約和在發展生產的基礎上逐步改善人民生活的經濟建設方針。但在國民經濟恢復時期、“一五”計劃時期，建立相關經濟管理框架性制度、加大建設力度、鋪好攤子，是國民經濟管理面臨的主要任務。“厲行節約”的理念雖已明確，但如何通過加強成本管理來實現這一理念尚未得到足夠的重視。1959 年國家計委、財政部聯合發布了《關于加強成本計劃管理工作的幾項規定的聯合通知》等數個文件。這些文件明確了企業成本計劃的編制范圍、編制內容、編制程序和審批，以及成本執行計劃核查等問題，為企業采用成本計劃的方式加強成本管理奠定了基礎。①陳如龍主編：《中華人民共和國財政大事記（1949-1985 年）》，中國財政經濟出版社1987 年版。其后，企業的成本計劃與成本管理開始有章可循。

1961 年，為克服“大躍進”中企業管理出現的混亂現象，中共中央發布了著名的《工業七十條》，其中的若干關鍵條款均涉及到成本管理問題。例如，文件中規定國家對企業必須實行“五定”，其中原料、材料、動力等消耗定額就是成本管理的內容；企業對國家必須實行“五保”，其中一條是要求保證完成成本計劃，力求降低成本。這個文件中就已經出現了“降低成本”的要求。②薄一波：《若干重大決策與事件的回顧（下）》，中共黨史出版社1993 年版，p668-690。當然，這里的“降成本”，是指企業通過加強內部成本管理，履行對國家的義務。

在計劃經濟時期，總體上成本管理與控制依然比較粗放，甚至在宏觀上還發生了成本失控的重大事件。1971 年，周恩來總理發現我們國家宏觀經濟“三個突破”，即職工人數突破5000 萬人、工資支出突破300 億元、糧食銷量突破800 億斤。③陳如龍主編：《中華人民共和國財政大事記（1949-1985 年）》，中國財政經濟出版社1987 年版。這三個突破，一方面的原因是國民收入中積累率過高，另一方面的原因是企業成本沒有控制好，由此可能給國民經濟各個方面帶來一系列的問題。后來為了解決這個問題，對于職工人數和工資水平均嚴加控制，由此在1977 年國有企業工人的平均工資實際上較十年前還略有下降。改革開放之初，為了彌補過去的低工資，給國有企業工人大幅調增工資，由此又導致國家財政在1980 年、1979 年大幅虧空，造成了新的問題。從這一事件可以清楚地看出，計劃經濟時期的人工成本乃至企業的成本管理，與國家財政緊密相關。

改革開放之后，國營企業的成本管理依然是政策關注重點。1984 年，國務院發布《國營企業成本管理條例》，這是關于企業成本管理最高層級的法規?！稐l例》第一條就明確，“為了加強成本管理，降低成本耗費，提高經濟效益，增加社會財富，保障企業合法的經濟權益，促進社會主義現代化建設，特制定本條例?！钡诙l明確，包括工業、商業、金融在內的所有國營企業，都是降成本的對象。第三條明確成本管理的基本任務是：通過預測、計劃、控制、核算、分析和考核，反映企業生產經營成果，挖掘降低成本的潛力，努力降低成本。《條例》的發布，對于推進成本管理和研究都發揮了很好的作用。正是在這一時期，中國成本研究會于1980 年9 月成立，成為唯一的一個以成本理論和實踐為研究對象的國家一級學會。

1990 年末期的時候，國有企業的盈利大幅下滑，經營狀況普遍不樂觀。當時曾提出“國企三年脫困”的戰略目標，并提出了若干具體措施，如債轉股、減人增效、加強企業內部成本管理等。④朱镕基：《朱镕基講話實錄》（第三卷），人民出版社2011 年版，P165-172。這些幫助國企脫困的政策措施，可以認為是適合當時具體環境下的“降成本”政策。

如果仔細比較，20 世紀90 年代末期的“降成本”政策，與過去相比既有相同又有相異之處。首先，當時的“降成本”政策，與過去一樣同樣要求國有企業加強內部成本管理，這都屬于微觀范疇。其次，當時的“降成本”政策，首次從外部宏觀環境上為企業降成本推出了諸多舉措，這是與過去不同的地方。比如債轉股，就是通過國家的力量，讓企業少支付利息，降低企業融資成本；比如減員增效，就是通過國家的扶持，降低企業人力成本。最后，從企業成本與國家財政的關系來看，過去的降成本主要是依賴企業內部加強管理，以增加企業上繳利潤進而增加財政收入；而這一時期的降成本，主要目的其實是減少財政補貼。因為1994 年分稅制改革時，已經定下來國有企業不再上繳利潤給財政，財政主要靠稅收；但是財政對國有企業的責任沒有減少，如果虧損加大的話，國家財政要給大量的補貼。三年脫困，即是希望國有企業增強自生能力，減少乃至擺脫對財政補貼的依賴。所以，這一時期的降成本與財政的關系也是非常直接的。

二、新時代的“降成本”與國家財政

在市場改革取向時期，除了國企脫困的三年，大多數時候人們都認為企業成本是微觀管理范疇，是企業自己的事情。特別是企業所有制多元化之后，宏觀政策上對企業成本很少關注。但是自2015年中央經濟工作會議提出降低實體企業成本以來，企業“降成本”又開始進入宏觀視野。其后，國家陸續出臺了多項政策。中國財政科學研究院采用大規模調研的方式，連續跟蹤降成本政策的實施情況及其影響。①中國財政科學研究院“降成本”課題組：《降成本：2018 年的調查與分析》，中國財政經濟出版社2018 年版。中國成本研究會也連續多年以此為年會研討主題，②高培勇、汪德華主編：《降成本與供給側結構性改革》，中國社會科學出版社2017 年版。這些研究都深入探討了新時代“降成本”政策的重大意義及其方方面面的影響。

對于新時代“降成本”，必須要認識到其是建設現代化經濟體系的關鍵環節，是長期任務。③汪德華：【十九大·理論新視野】降成本是建設現代化經濟體系的長期任務，http：//www.cssn.cn/zt/zt_mjjt/zt_mkszy_llxsy/zt_mkszy_llxsy_mjjd/zt_mkszy_llxsy_bwtg_sy/201802/t20180209_3846406.shtml。現代化經濟體系的首要特征是質量第一、效益優先，這就意味著現代化經濟體系必須是一個“講成本”的經濟體系。建設現代化經濟體系，需要將“降成本”作為一項常抓不懈的工作。

在市場經濟條件下，成本就是為達到特定目標所必須付出的資源耗費或價值犧牲。成本與效益是辯證統一的關系。所謂效益，就是以成本最小化的方式實現特定目標。建設現代化經濟體系的核心目標，是通過高質量發展滿足人民對美好生活的需要。這種需要的滿足，必然要以一定的物質資源和人力資源耗費等為代價?，F代化經濟體系強調“效益優先”，這就意味著必須提升全要素生產率，以最小的資源成本滿足人民對美好生活的需要。

正是在這個意義上，習近平總書記多次強調的“降成本”，是現代化經濟體系“效益優先”的本質要求，是建設現代化經濟體系的長期任務。經濟體系的成本影響因素眾多，既有企業內部的管理因素，又有現代化經濟體系硬件系統如實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源之間能否協同發展，甚至具體產業鏈之間的相互協調性，還有國家發展的制度環境的影響。在市場經濟條件下，企業作為合格的市場主體，會為提高企業效益不斷優化內部管理降成本，但解決好產業鏈之間的相互協調性、現代化經濟體系硬件系統之間的協調發展，優化現代化經濟體系的軟件系統即國家發展的制度環境等，則需要充分發揮好政府作用。經濟體系總是動態發展的，在不同的發展階段，現代化經濟體系這些領域存在的問題表現形式會有所不同，“降成本”的重點和發力點會有所不同，需要久久為功。

值得指出的是，“降成本”與“質量第一”并不沖突，同樣是辯證統一的關系。質量不達標的產品或服務的生產過程和生產耗費，本身不能創造任何價值，卻是成本的一部分，我們通常稱之為質量成本。因此從企業角度看，“降成本”必須是在符合“質量第一”前提下的成本管理，提高質量就是降低質量成本。從宏觀角度看，提升產業鏈之間的相互協調性，促進現代化經濟體系硬件系統間的協調發展，優化國家發展的制度環境，是貫徹“質量第一”理念的必然要求，可以為企業提升產品和服務質量，降低質量成本提供有利的外部條件。

將新時代的“降成本”政策與歷史上的加強成本管理或“降成本”政策相比較，可以發現其有如下特點。

首先，新時代的“降成本”主體是宏觀經濟政策，要求采取綜合措施來降成本。而歷史上的降成本，或者以強調企業內部成本管理為主體，或者結合加強內部成本管理和外部宏觀環境的降成本措施。十九大報告中具體要求是：“大力降低實體經濟成本，降低制度性交易成本，繼續清理涉企收費，加大對亂收費的查處和整治力度，深化電力、石油天然氣、鐵路等行業改革，降低用能、物流成本”。從中可以看到，新時代的“降成本”主要是從外部宏觀環境入手。特別是2018 年、2019 年的大規模減稅降費政策，對于降低企業成本幫助很大。

其次，新時代的降成本政策關注點不再局限于國有企業，甚至可以說其政策重點不再是國有企業，而是民營企業，主要是想辦法從宏觀環境入手幫助民營企業降成本。而在過去，所謂加強成本管理或“降成本”，其指向無一例外都是國有或國營企業。

其三，新時代的降成本政策與國家財政的關系更為復雜。一方面，新時代國有企業的成本管理與國家財政又發生了緊密關聯。十八屆三中全會確立了國有企業的利潤要部分上繳財政，還要分紅給社保戰略儲備資金。新時代的國有企業內部成本管理，對于財政的影響很大。另一方面，以大規模的減稅降費政策為例，是政府主動減收以達到幫助企業降成本的效果。而在過去，國家財政受企業成本的影響，企業成本管理好了，財政或者增收或者減少補貼。如果進一步深入分析，減稅降費主動減少財政收入，幫助企業降成本促進經濟發展，最終目標是通過做大蛋糕的方式，使得財政增收的基礎更穩固。新中國成立以來，決策者都非常重視經濟發展和國家財政之間的辯證關系；大家都認識到經濟發展了，國家財政才有可靠的保障。

三、新時代的“降成本”需堅持宏觀和戰略思維

“降成本”是中國現代化經濟體系建設的長期任務。但怎么降成本？已經出臺的方案很清楚，主要思路是堅持宏觀思維，要綜合施策。在大國競爭時代，產品有沒有競爭力一方面取決于企業的內部管理，但另一方面與企業綜合產品成本、產業鏈的相互協調性，包括基礎設施配套程度都緊密相關。

十九大報告提出的“降成本”具體要求以及習近平總書記多次強調的“降成本”，都是從產業鏈之間的相互協調性、現代化經濟體系硬件系統之間的協調發展、國家發展的制度環境等角度提出的，都明顯體現出新時代“降成本”需堅持宏觀思維，注重綜合施策?？傮w而言，在當前時點，“降成本”需要更好發揮政府作用：堅持“質量第一”理念，嚴格要求做好質量監控工作；促進實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源之間的協同發展；采取各項政策提升產業鏈之間的相互協調性；降低制度性成本。社會各界都要更新成本管理理念，注重宏觀思維、綜合施策抓好成本管理研究和實踐工作。

首先是要建設好成本管理理論體系。要按照十九大報告精神，從更廣的視角看待以“降成本”為核心目標的成本管理。“降成本”不是單一維度的“省錢”，并非僅是企業內部管理問題，而是現代化經濟體系各部分能否協同發展的內在體現。從現代化經濟體系協同發展的視角看，成本的組成部分有哪些？經濟體系各個部分對企業成本的影響渠道有哪些？宏觀上看成本與微觀上看成本有何不同？動態成本和靜態成本有何區別？從理論上厘清這些問題，對于在實踐中搞好“降成本”工作至關重要。

在新中國成立之后的計劃經濟時期，相當一段時間內都存在忽視企業成本管理、搞生產建設不問經濟效益的傾向，對國民經濟發展造成了嚴重的損害。改革開放以來，成本管理得到空前重視，但主流觀點依然將其視為企業內部管理問題。在1980 年中國成本研究會成立大會上，許毅等學者曾提出國民經濟成本概念，即要求研究社會生產、分配、交換、消費的組織管理，經濟結構的合理安排等同產品成本之間的規律性聯系，著眼于從國民經濟戰略決策上探索降低成本的途徑。①許毅：《論社會主義的成本管理》，《財貿經濟》，1980 年第5 期。但也有不少學者認為，沒有必要建立國民經濟成本管理這樣的概念范疇。②本刊通訊員，加強成本管理和成本研究工作—中國成本研究會成立大會暨第一次成本理論討論會簡介，《財貿經濟》，1980 年第5 期。此后，從國民經濟視角進行成本研究的進展并不顯著，成本研究依然主要局限于企業內部管理范圍內。新時代的成本理論體系建設，更為需要的是從國際競爭的視角，高度重視內外部環境對企業綜合成本的影響。

其次是在政策層面，要堅持以實體經濟運行成本為重點，注重協同性抓好”降成本”重點工作。實體經濟是現代化經濟體系的堅實基礎。降低實體經濟成本，需要重視科技創新、現代金融、人力資源發展狀況對成本的動態影響，還需要重視電力、石油天然氣、鐵路等基礎性產業成本在產業鏈上的傳導。防范化解重大金融風險，核心是更好發揮現代金融體系服務實體經濟的功能，就是要降低金融服務實體經濟的成本。打好污染防治攻堅戰，雖然從短期和個體層面看，會增加企業成本；但從宏觀層面看，這是降低美好生活的整體成本。

其三是要高度重視產業鏈協同性對企業成本的影響，要在國際競爭中充分發揮中國超大規模經濟體的優勢。中美貿易戰，迫使我們思考國家未來長期的發展道路：國家競爭就是成本競爭。2019年8 月舉行的中央財經委員會第5 次會議上，專門強調要“充分發揮集中力量辦大事的制度優勢和超大規模的市場優勢，打好產業基礎高級化、產業鏈現代化的攻堅戰?！雹踙ttp：//www.xinhuanet.com//2019-08/26/c_1124923867.htm。這是在新的國際競爭環境下，從宏觀視角推動“降成本”，增強企業競爭力的重要發力點。

中國是一個超大規模經濟體，是唯一一個所有產業門類都齊全的國家。產業鏈的協同性對于提升企業成本競爭力幫助很大，這種優勢一定要發揮。但我國的產業鏈也還存在很多薄弱環節，在貿易摩擦發生的時候，容易被人卡脖子。所以，這次中央財經委員會也專門提出，需要重視產業鏈的薄弱環節，提高產業鏈的協調性、穩定性。

最后是在企業層面，要勇于變革過去傳統的成本管理方法，要以“質量第一，效益優先”理念為指引，從動態、宏觀的角度看待成本管理，而非單純的“省錢”問題。在當前，尤為重要的是樹立“質量第一”理念，不斷提升產品和服務質量，注重質量成本；要更為重視企業戰略的選擇是否適應新時代的經濟發展方向，重視企業科技創新在長期中降低成本的潛力，重視戰略成本問題。