第22次全國財政理論研討會分論壇二暨《財政科學》2019年第3期專題沙龍“國家治理與稅制改革”綜述

編者按：第22次全國財政理論研討會分論壇二暨《財政科學》2019年第3期專題沙龍“國家治理與稅制改革”在北京國家會計學院舉行。本期專題沙龍首次與中國財政學會分論壇合作，充分發揮中國財政學會分論壇的專業性，同時利用專題沙龍平臺的傳播作用，通過網絡實時推送、線上線下互動模式，擴大此次分論壇的影響力和傳播力。論壇選題意在結合當下社會普遍關注的熱點稅收話題如“減稅降費與財政可持續”“全面深化稅制改革的目標與路徑”等，邀請財政科研與實踐領域的專家進行廣泛而深入的討論和交流。本欄目將為您呈現沙龍的主要觀點與部分研究成果，希望讀者在閱讀過程中有所收獲。

2019年10月11日上午，第22次全國財政理論研討會分論壇二暨《財政科學》2019年第3期專題沙龍“國家治理與稅制改革”在北京國家會計學院守信樓舉行。本期專題沙龍通過與中國財政學會分論壇合作，邀請財稅領域知名學者就“國家治理與稅制改革”相關問題進行深入交流。同時，還有來自中央有關部門、科研機構、高等院校，以及地方財政系統的專家學者參加了論壇。

此次研討活動分為上下兩個單元。第一單元主題為“減稅降費與財政可持續”，由中國人民大學財金學院朱青教授主持；第二單元主題為“全面深化稅制改革的目標與路徑”，由廣東財經大學于海峰校長主持。國家稅務總局實施減稅降費工作領導小組辦公室專職副主任孫群、中央財經大學財政稅務學院黨委副書記樊勇、中國財政科學研究院公共收入研究中心副主任梁季、阿里研究院副院長譚崇鈞、中國社科院財經戰略研究院稅收研究室主任張斌、東北財經大學財政稅務學院副院長谷成、中國財政科學研究院公共收入研究中心研究員許文等7位專家在研討論壇上分別做了主題發言。現將會議內容綜述如下。

在正式研討開始之前，論壇召集人中國財政科學研究院公共收入研究中心張學誕主任首先介紹了此次全國財政理論研討會分論壇二的主題，他指出此次論壇選題意在結合當下社會普遍關注的熱點稅收話題如減稅降費和稅制改革等，邀請財政科研與實踐領域的專家們進行廣泛而深入的討論和交流。他還指出這次分論壇是與《財政科學》編輯部一起組織的，采取沙龍形式并通過線上線下互動的方式進行。這種創新既可以充分發揮中國財政學會分論壇的專業性，同時也可以充分利用中國財政科學研究院刊物編輯部專題沙龍平臺的傳播作用，通過網絡實時推送、線上線下互動模式，擴大此次分論壇的影響力和傳播力。

孫群從實際工作層面作了題為“稅務系統貫徹落實減稅降費工作情況介紹”的主旨演講。他簡要介紹了稅務部門落實減稅降費的工作情況，包括四方面內容，一是落實減稅降費是稅務部門必須完成好的政治和戰略任務。從經濟戰略決策上講，要求減稅降費力度要大，今年規模達到兩萬億，獲得感要強。總書記、總理明確提出三個確保：確保制造業稅負明顯降低；確保建筑業、交通運輸業等行業稅負有所降低；確保其他行業稅負只減不增，包括生活服務業、金融業等。還有社保費率要降低，要求不得采取增加小微企業實際繳費負擔的做法、不得自行對歷史欠費進行集中清繳、務必使企業特別是小微企業社保繳費負擔有實質性下降。二是稅務部門落實減稅降費的主要做法。首先兩萬億的減稅降費政策可以分成三類：2019年新出臺的減稅政策、2018年實施并且對2019年形成翹尾影響的減稅政策以及2018年到期后延續的政策。2019年新出臺的減稅政策，可以概括為“1+3+N”的一攬子政策組合，簡單來說可以用國家稅務總局王軍局長的一個很形象的比喻進行歸納，即“一道大菜、三道輔菜、多道小菜”。其中，“一道大菜”就是深化增值稅改革；“三道輔菜”主要是個人所得稅第二步改革、小微企業普惠性稅收減免、社保費降率；“多道小菜”主要是鼓勵創新類、改善民生類、促進環保類等稅收優惠政策。總之，今年有十幾項減稅降費的政策，歸納起來2019年的政策不僅力度大，范圍也很廣，減稅降費力度可以說是前所未有的，不管是從縱向歷史的減稅降費來看還是橫向與國外來比，都是前所未有的。稅務部門落實減稅降費的具體做法：稅務部門成立了減稅降費工作領導小組，并且成立了減稅辦專職推進這套機制，各級稅務系統從省到市到縣都成立這套機制，并且采用九個一工作推進機制，確保減稅降費政策落到實處。三是減稅降費政策的初步成效。首先從總體上來說，2019年不僅會完成兩萬億的減稅降費任務，可能還會超出兩萬億的預期。其次是到目前為止我們做到了所有行業稅負只減不增，做到了制造業稅負有較大幅度下降，包括交通運輸業、金融業等。而且除了增值稅，如果把所得稅、社保費降率等所有的這些減稅降費的政策都統籌來算的話，應該說我們基本上是做到了所有行業或者絕大部分企業都是減稅降費的，做到了稅負是下降的。最重要的是通過分析發現減稅降費在很多方面發揮了一些積極的作用，特別是在優化收入分配方面。四是面臨的一些難點問題和下一步努力的方向。最大的難點就是稅務部門既要落實減稅降費，又要完成地方稅收收入的預算任務，難度是非常大的。我們還會面臨社會上的一些對減稅降費的不理解，這是另一大難題。下一步還要繼續抓統籌、抓協調，因為減稅降費涉及到20多個部門，涉及到不同的行業，涉及到方方面面。我們還要抓協同共治，因為這次減稅降費我們也有一些經驗和體會，特別是在部門協同上，各級地方黨委政府和部門對減稅降費的支持力度也是非常大的，這也是我們2019年減稅降費能夠得到各部門、社會各界普遍好評的重要原因。

樊勇的發言主題為“減稅背景下的深化增值稅改革”。樊教授詳細分析了減稅背景下我國增值稅稅負的變化，并且對增值稅稅負進行了國際比較，他認為我國增值稅在整個政府財政收入中的占比相對世界上的其他國家而言規模較大，增值稅法定稅率排名也較為靠前，但是貨勞稅占GDP比重卻居世界中等偏下水平，繼續減稅降費的空間存在約束性。OECD國家貨勞稅占GDP比重較高的原因是一般性消費稅比例較低，特別性消費稅比例較高，這部分解釋了當前我國增值稅占GDP比重較低而增長又較多的現象。在減稅背景下，政策致力于減少企業交易環節的稅收負擔，有利于增值稅稅制完善并促進增值稅回歸到中性，也不影響中間環節的稅負。樊勇最后建議中國深化增值稅改革的目標應設定為將我國的增值稅建設成為真正標準的一般性消費稅，同時減并增值稅稅率；擴大增值稅的抵扣范圍，因為這是增值稅制度的核心，要重視增值稅抵扣稅制度的完善，他還澄清了增值稅抵扣的是稅額而不是費用；擴大留抵改退稅范圍，他認為改留抵制度比降稅率更好，雖然存在一些問題，但是我們國家在增值稅改留抵制度中，能讓增值稅成為一個標準型的消費稅的路徑改進，所以留抵制度也是可行的，也就是如何真正地讓生產環節不考慮稅負的問題；完善增值稅優惠制度設計，少優惠或沒有優惠是實現增值稅征收鏈條完整的前提，也是理想增值稅制度所追求的，相對于其他增值稅大國，我國的免稅項目相對較多，而零稅率項目較少；加強以抵扣憑證為核心的增值稅征管，可防止騙稅和上游企業偷逃稅現象，要加大以抵扣憑證為核心的征管力度，讓企業征多少抵多少或交多少抵多少，深化稅制管理，降低管理風險；適當提高特別消費稅比重以解決所有貨勞稅比重過低的問題，這與我們的改革目標相向，也促進了我國稅制與國際接軌。

梁季的發言題目為“減稅降費對經濟影響的再思考”。她分別從減稅降費理論依據與實際調研結果反映的減稅降費對經濟的實際影響兩方面展開。結合自己的調研實證分析了減稅降費對經濟的影響，梁季提出了諸如未來減稅降費的空間等亟待深入思考和解決的問題。她認為，減稅的理論依據主要就是凱恩斯的短期刺激理論和供給學派理論。而中國經濟發展的現狀需要首先解答的問題是究竟是有效需求不足還是潛在生產力不足；減稅是否真的能夠有效刺激內需、提升邊際消費傾向、提升儲蓄進而擴大投資、刺激企業投資；減個人所得稅是否能夠增強人們的獲得感、減公司所得稅能否拉動經濟的增長；增值稅減稅能帶來多大程度的商品和勞務價格的下降。通過調研，發現對企業投資起決定性作用的首先是市場，其次是資金，最后才是稅收，這可能才是企業的真實情況。她認為目前企業稅費負擔總額占綜合成本比重僅為6%，而且繼續減稅降費的空間并不大，從而提出兩點設想，一是減間接稅會直接減少GDP總量，因為我國的生產稅大口徑上與間接稅是相同的，所以減間接稅會降低收入法計算的GDP數量；二是應適時考慮減稅和增支兩項措施的比較優勢，作為低迷時期的兩大手段，我們應該更好地利用好這些政策手段，激活低迷期的經濟；三是處理好政府與市場的關系，因為中國特有的體制就是將減稅的錢用在政府支出就是集中力量辦大事，但是投到市場上就是撒胡椒面，建議應重視減稅降費帶來的財政收支矛盾給經濟運行帶來的可能的負面影響；平衡減稅降費與穩定企業經營預期的關系，因為我國政府對增值稅八年十大改，小微企業稅收政策是十年八次調整，頻繁的變化對企業會造成極大的成本增加以及其他的影響，所以要對兩者關系進行平衡；同時建議政府應明確財政運行原則，究竟應以收定支還是以支定收，并據此選擇科學的預算理念。

譚崇鈞的發言主題是“稅收應更關注競爭中立”。他提到，阿里平臺上各個商家即微觀市場主體關心的問題是能夠公平納稅，指出從市場與市場主體的角度出發，競爭中立是最重要的，我們應更加關注競爭中立的問題。市場靠競爭發揮作用，稅收應使良性競爭機制更完善。稅收對競爭中立的影響包括遵從成本、心理壓力，以及企業家的經營預期，因此稅收決策時應多考慮競爭中立以及當前互聯網經濟中跨界競爭普遍的問題。他指出改革開放的關鍵依然是處理政府與市場（社會）的關系，要使市場在資源配置中起決定性作用必須關注競爭這一市場經濟體制的核心機制，現實中稅收對競爭中立影響重大但關注不夠。因此，我們的稅收介入要努力以稅款為限，不產生額外負擔而扭曲市場配置資源機制。他還關注市場的競爭到底是優勝劣汰機制還是逆向淘汰機制，如果說是優勝劣汰，那么應該有不同類型企業之間的競爭，不過不是所有企業都是稅收中立的。他還提出了六點建議：堅持使市場對資源配置起決定性的作用和更好發揮政府的作用；應全方位地考慮競爭中立，除了對直接相關的行業還要對其他行業進行了解，也就是對跨界競爭要引起注意；要重視透明度問題，特別是公開征求意見很關鍵，應考慮其對競爭狀態的改變；不能忽視普遍性和特殊性的問題，對小微企業的稅收優惠政策應穩定下來；無論是政策環境還是相關的配套措施，要雙管齊下，不能單打獨斗；建立政策評估和糾錯機制，重視事后第三方評估，并且將競爭狀態列為重要因素，要看其有無發生逆向淘汰，對其他重大戰略的推進有無不利影響。

張斌的發言題目為“中國稅制改革的外部環境、約束條件與目標定位”。他主要是針對即將出臺的“十四五”規劃時期的稅制改革問題談了看法，主要包括未來中國稅制改革的外部環境是什么、面臨的約束條件是什么、如何進行目標定位。他指出，我國當前稅制改革面臨以下幾個方面的問題：一是老齡化。國家統計局的數據顯示，我國的老齡化問題已經凸顯出來了，老齡化會帶來收支壓力、代際不平衡的問題，特別是老齡化的負擔會壓到后代人的身上，所以無論是稅制還是支出政策，還包括儲備、國債都要特別關注老齡化的問題；二是數字經濟與新技術革命。數字經濟對傳統稅制的沖擊是很顯然的，而且數字經濟正在日益成為經濟本身，在這種背景下會產生共享經濟和智能經濟，因此也必須要有現代化的稅制來與之相適應，稅制將會發生根本性的變化。新技術革命也就是第四次工業革命，由于新技術比如人工智能的出現會實現人工替代，也就是人力資本的成本會越來越低，所以對資本和勞動征稅就會面臨巨大的挑戰；三是經濟全球化與收入分化及民粹主義盛行的復雜外部環境。在全球化背景下兩極分化或者說收入分配差距的擴大也會給收入分配帶來挑戰，加上民粹主義盛行，這些都是我們必須預先判斷的基本問題。稅收不僅需要應對個稅稅基萎縮、養老支出加重、收入差距擴大、稅基侵蝕等風險，更需要注意由于新技術的發展應用而產生的國際稅收規則制定所依據的社會分工與產業分工基礎的改變，同時，數字經濟正在成為經濟本身的趨勢下，對基本稅制的研究正在引起國際廣泛關注。我國稅制改革的約束條件主要是：征管技術與制度，因為征收率在大小企業之間的差異很大，所以在調整的過程中是會有陣痛的，也需要對各方利益進行大規模的調整，這就需要高水平的征管技術與制度；國際稅收競爭，要充分考慮到大國與小國之間的區別，以及相應的競爭力、影響力都是不同的；納稅人的意識與配合，因為對自然人征稅不僅僅是一個稅收問題，還涉及到一系列國家治理的問題。基于以上分析，他認為我國稅制改革的目標應該適時考慮收入中性原則，并將其作為一個基本前提，他還提出從成本收益角度平衡減稅政策與支出政策，并指出未來的稅制改革要提高累進性并且要簡化稅制。

谷成的發言題目為“稅收確立方式與現代國家治理”。他通過介紹稅收確立方式的主要類型、影響因素來分析其對現代國家治理的影響。他將稅收的確立方式，即國家和社會成員之間對稅收征納關系的構建方式分為：自由貢獻、請求援助、專制課征、立憲協贊等四種方式。他指出影響稅收確立的三大因素分別是：對稅收依據的認識、對傳統文化的路徑依賴以及征納雙方的力量對比。他深入分析了影響稅收法定的因素，認為囿于稅收依據的認知、傳統文化的路徑依賴、社會資源在公共部門和私人部門之間的配置狀態，中國以往的實踐中更多強調稅收的財政收入職能和宏觀調控職能，對國家治理職能的關注相對有限。他分析了在政府追求財政收入最大化過程中所面臨的協商能力、競爭約束和交易費用等制約因素，指出我國以往稅制改革往往存在重技術而輕治理的現象。因此，他建議未來的改革應該盡量避免稅收立法行政化，在遵從《中華人民共和國立法法》所規定的稅收要素前提下，完善社會成員的訴求和意愿表達機制，推進政府與社會成員之間良性互動關系的形成，進而實現所有稅收要素依法確定，通過逐步推進稅收確立方式的現代化，實現國家治理能力和治理體系現代化的目標。

許文的發言題目為“深化稅制改革的發展趨向思考”。他從我國稅制改革的漸進性、約束性、選擇性三個方面進行分析。關于稅制改革的漸進性，他指出我國1994年之后稅制改革呈現明顯的分步推進的過程，第一輪是2003-2013年期間的新一輪稅制改革，第二輪是2014年開始的新時期稅制改革，兩輪稅改的分界線就是中共十八屆三中全會。他認為即使到現在我國的稅制改革走過了這么多年，但是依然沒有突破1994年的稅制框架。我國稅制改革約束性則主要源自社會經濟形勢發展的需要與稅收征管的水平，即稅制改革決定于經濟社會的發展形勢，稅制需要改革是因為現有的稅制已經不適應社會經濟形勢的需要，因此1994年后的稅制并沒有發生明顯的改變也是因為經濟體制沒有發生根本變化；此外，落實稅收法定原則、實施減稅降費政策、財政體制以及地方稅體系構建等因素也會制約我國的稅制改革。而稅制改革的選擇性則主要體現為對公平與效率、減稅政策與稅收基本原則、稅制結構類型等方面的選擇。最后，他建議從五個方面深化我國的稅制改革：稅制結構的設計應從實際國情出發，我國現在采用降低增值稅稅率水平來實現改革，這也是我國經濟結構和經濟基礎決定的，也是適合我國現在國情的，并不能一味地與國外進行比較；稅制安排應注重從科技創新的角度體現國家競爭力，因為在未來的科技革命中，提升國際競爭力是我們的目標，所以應該相應地提高我國稅制的國際競爭力；在減稅降費的基礎上進一步實施稅制改革，優化稅收制度，同時應逐步穩定對小微企業的稅制安排，更進一步地推進稅制改革；從減稅降費可持續的角度，應考慮適度提高消費稅中的綠色稅種，合理地利用綠色稅改的雙重紅利，借助綠色稅改的方式來推動實現稅負的穩定；借助新技術與信息化的發展推動稅收征管的突破。