遵義地區(qū)“兩區(qū)”劃定工作的分析與探索

盧光松

建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)是國家實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的重要舉措，順利開展“兩區(qū)”劃定、實現(xiàn)成果管理與信息化建設(shè)的重要手段。根據(jù)遵義地區(qū)“兩區(qū)”劃定項目的開展實際情況，分析了遵義地區(qū)“兩區(qū)”劃定工作存在的主要問題。并討論了相關(guān)問題的解決辦法以供相關(guān)決策機構(gòu)參考，順利開展山區(qū)“兩區(qū)”劃定工作。

建立糧食功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)是國家實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的重要舉措。順利開展“兩區(qū)”劃定、實現(xiàn)成果管理與信息化建設(shè)的重要手段。科學(xué)劃定“兩區(qū)”對國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展具有舉足輕重的意義。劃定“兩區(qū)”是實現(xiàn)在最適宜的地區(qū)種植最適宜的糧食作物品種，發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較優(yōu)勢;二是便于借助現(xiàn)代的技術(shù)手段對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)數(shù)據(jù)實行精細(xì)化管理，推進實現(xiàn)全國“兩區(qū)”布局“一張圖”信息監(jiān)管平臺;三是能夠促進國家農(nóng)業(yè)支持政策的精準(zhǔn)實施，降低農(nóng)業(yè)政策實施的行政成本。

1 . 遵義開展“兩區(qū)”的優(yōu)劣勢

山區(qū)劃入“兩區(qū)”條件首先應(yīng)是在15度以下永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)，應(yīng)具有糧棉油糖膠種植傳統(tǒng)、近3 年播種面積基本穩(wěn)定，光、熱、水、土質(zhì)量好的優(yōu)質(zhì)或已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，具備較好的糧食生產(chǎn)能力、生態(tài)環(huán)境良好的集中連片10畝以上未列入退耕還林還草、還湖還濕、耕地休耕試點等范圍耕地。

主要優(yōu)勢：遵義市地處云貴高原向湖南丘陵和四川盆地過渡的斜坡地帶，處于亞熱帶濕潤季風(fēng)氣候區(qū)，光、熱、水資源較豐富，氣候溫和、水熱同季，農(nóng)業(yè)有效利用率高，作物生長季長，土地生物的生產(chǎn)潛力大，氣候資源優(yōu)越，我市耕地面積達(dá)到了1257.6萬畝，農(nóng)業(yè)體量在貴州處于領(lǐng)先位置，素有“黔北糧倉”之稱。2017年第一產(chǎn)業(yè)增加值402.34億元，全年糧食播種面積72.2萬公頃。全年糧食產(chǎn)量294.87萬噸。

主要劣勢：我市地處云貴高原向湖南丘陵和四川盆地過渡的斜坡地帶，因地域原因，地形切割強烈，山高坡陡，耕地分散，梯田坡度大， 山地、丘陵、盆地、河谷都有分布，山多壩少，全市境內(nèi)山地面積占61.9%、丘陵面積占30.7%、山間平壩面積占7.4%，是一個典型的山區(qū)內(nèi)陸城市。坡度在15°以下永久基本農(nóng)田占比少。10畝以下連片地塊占有一定比例，導(dǎo)致部分 15°以下零散耕地不能劃入，減少了劃入部分的有效面積。畫出系統(tǒng)機構(gòu)原理圖，闡述系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及原理。

2.存在的主要問題

一是基本農(nóng)田被占用后未及時變更數(shù)據(jù)。國土提供的永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)基于2008年第二次全國土地調(diào)查， 10年間經(jīng)濟社會高速發(fā)展，土地使用情況變化很大。基本農(nóng)田數(shù)據(jù)與土地確權(quán)航拍影像疊加后發(fā)現(xiàn)，大量的基本農(nóng)田已經(jīng)被建設(shè)、退耕還林等占用。經(jīng)濟快速高效發(fā)展，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)、高速公路鐵路建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、水利建設(shè)、田間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目占用大量自然條件好、坡度小的基本農(nóng)田。為達(dá)到占補平衡，國土將基本農(nóng)田調(diào)整到150坡度以上、土壤肥力低的耕地，150以農(nóng)田被大量擠占，給“兩區(qū)”劃定任務(wù)帶來具大的困難。

二是永久基本農(nóng)田使用現(xiàn)狀改變。由于近年來各地退耕還林還竹、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)水土保持項目的實施，導(dǎo)致大量農(nóng)田使用現(xiàn)狀發(fā)生改變，有結(jié)構(gòu)調(diào)整改種水果、花卉苗木、中藥材的，有改建魚塘、荷塘的，致使實際可供劃入“兩區(qū)”面積減少。

三是坡度劃分精度不夠。存在15°以內(nèi)的永久基本農(nóng)田圖斑，外業(yè)核實坡度在15°以上，甚至大于25°的情況。由于耕地量算坡度是以一個完整的圖斑為單元，將不同坡地級別的耕地劃分在同一塊圖斑中，量算坡度級別時可能不夠準(zhǔn)確，就會存在坡度15°以上的基本農(nóng)田，實際核查時部分地塊在15°以下。

四是邊界不準(zhǔn)。國土提供的永久基本農(nóng)田圖斑比例尺大多為1：5000和1：10000，客觀導(dǎo)致邊界勾畫不準(zhǔn)確，同時，未實地勾繪、專業(yè)水平限制等人為因素導(dǎo)致圖斑誤差較大。在外業(yè)核實中，一塊完整的土地，一半劃入永久基本農(nóng)田，一半不是永久基本農(nóng)田的情況各縣均有出現(xiàn)。

五是土地分類不準(zhǔn)，數(shù)據(jù)收錄不全。存在分類為旱地的基本農(nóng)田，歷年的種植和實際現(xiàn)狀均為水田的情況，存在水源保障、種植良好的15°以下的連片稻田區(qū)，有的正在或已經(jīng)實施“千億斤糧食”、“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”建設(shè)項目的稻田，卻不是永久基本農(nóng)田。

六是小麥劃定與當(dāng)?shù)胤N植習(xí)慣不符。遵義地區(qū)重點是西部、北部有種植小麥習(xí)慣，根據(jù)我市任務(wù)重疊區(qū)只能是油菜和水稻重疊，小麥劃定按要求不能與玉米、水稻功能區(qū)重疊。而我市小麥屬越冬作物，來年與玉米是分帶間套作，與水稻是輪作，一年交叉重疊兩熟，沒有一年只種小麥的空閑地，單獨劃定小麥存在困難也不符合實際。

七是10畝以下連片地塊占有一定比例。遵義地處云貴高原向湖南丘陵和四川盆地過渡的斜坡地帶，因地域原因，地形切割強烈，山高坡陡，耕地分散，梯田坡度大，10畝以下連片地塊占有一定比例。導(dǎo)致部分 15°以下零散耕地不能劃入，減少了劃入部分的有效面積。

3.存在的問題解決建議

上述問題主要由于劃定標(biāo)準(zhǔn)未充分考慮北方平原和南方丘陵、山區(qū)的差異，應(yīng)慎重考慮坡度級別對當(dāng)?shù)亍皟蓞^(qū)”劃定工作的影響。未參考使用土地利用的最新現(xiàn)狀，資料現(xiàn)時性比較差，未充分考慮近10年土地使用情況變化，針對遵義地區(qū)出現(xiàn)的問題提出以下解決建議。

一是調(diào)減任務(wù)面積。參考最新的土地利用現(xiàn)狀和影像資料結(jié)合當(dāng)?shù)?5°以下永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)的實際情況。按山區(qū)實際調(diào)減當(dāng)?shù)貏澏ㄈ蝿?wù)量，以保證“兩區(qū)”劃定質(zhì)量。

二是放寬劃入坡度標(biāo)準(zhǔn)。鑒于我省山區(qū)地形地貌特征和土地破碎零碎的特點，15°以下永久基本農(nóng)田占比小，10畝以下連片地塊占有一定比例，導(dǎo)致細(xì)則規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的可劃入“兩區(qū)”面積減少。山區(qū)大量的糧食種植在15°-25°的梯田內(nèi)，將15°-25°以內(nèi)，具有“水稻生產(chǎn)功能”和圖斑面積較大、水源保障、種植基礎(chǔ)好的梯田納入“兩區(qū)”范圍。

三是放寬劃定范圍。將過去基本農(nóng)田漏劃，圖斑面積較大，立地條件好，正在或已經(jīng)實施“千億斤糧食”、“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”建設(shè)項目的稻田，卻不是永久基本農(nóng)田，具有糧食生產(chǎn)功能的連片耕地劃入“兩區(qū)”。保證地塊的完整性，將與基本農(nóng)田壓界具有種植條件好的地塊全部納入“兩區(qū)”。

四是尊重當(dāng)?shù)匦←湻N植實際。由于我省小麥大多屬越冬作物，來年與玉米是分帶間套作，與水稻是輪作，一年交叉重疊兩熟，與北方一年一熟麥區(qū)產(chǎn)量高不同，如只種一季小麥糧食單產(chǎn)低，還空閑半年，無效益反減少糧食，失去劃定的意義。應(yīng)尊重地方實際，允許小麥與水稻、玉米功能區(qū)重疊后納入“兩區(qū)”。

綜上，本文對闡述了遵義地區(qū)開展“兩區(qū)”劃定的優(yōu)劣勢以及對遵義地區(qū)“兩區(qū)”劃定存在的問題進行了總結(jié)，應(yīng)參考最新的土地利用現(xiàn)狀和影像資料，充分考慮當(dāng)?shù)貙嶋H地形地貌條件，因地制宜設(shè)置劃定標(biāo)準(zhǔn)。并針對遵義地區(qū)開展“兩區(qū)”劃定工作中存在問題的解決辦法做了探討，供相關(guān)決策機構(gòu)參考、對山區(qū)更好地開展“兩區(qū)”劃定工作提供經(jīng)驗。

（作者單位：563000 遵義市農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃辦公室）