論農村城鎮化進程中土地流轉問題

張士燕

城鎮化過程中必然伴隨著農村人口、土地等地理要素空間分布的調整，作為農業生產最重要的物質基礎，土地資源在城鎮化過程中不可避免將受到巨大影響，土地利用現狀的改變在所難免。于是，土地資源的合理利用便成為實現五原縣城鎮化健康發展的關鍵因素，其中，農村土地經營使用權的合理流轉將在很大程度上影響著土地利用的效率進而影響五原縣城鎮化的水平和質量。

一、五原縣目前鄉村城鎮化存在的問題

1、農村城鎮化水平低

受長期城鄉二元體制的影響，五原縣城鎮化一直處于一種低水平緩慢發展的狀態，與發達國家和我國發達地區城鎮化水平有較大的差距，也落后于世界平均水平。據統計2014年中國城市人口比重為54.77%，世界平均城市人口比重為54%，而發達國家城市人口比重均在80%以上，而我縣城市人口比重僅為30%。

2、對城鎮化存在著認識誤區

五原縣是典型的農業縣，農村的傳統觀念強調耕田種地是農民的本分，農民也對土地有著深厚的感情，很難完全舍棄農業生產。結果是大量的剩余勞動力困守在有限的土地之上，農民“離土不離鄉”造成了勞動生產率低下，傳統觀念制約著當地的鄉村城鎮化。

3、城鎮化的質量不高

五原縣是內蒙古西部一個小縣城，小城鎮的特定地位決定了其與農村的密切聯系，這種聯系客觀上造成許多居民身份不明確，處于“半工半農”或“不工不農”的狀態。正是由于這種既“難舍故土”又“若即若離”的農村情結，使得許多地方農業生產和土地利用處于一種低水平的狀態，成為農業現代化的制約因素。

4、進城農民很難真正融入城市生活

由于認識上存在偏見，農民及農民工在市民心中一直不具有較高的社會地位，農民工很難真正融入城市生活;受到政策排斥及制度壓抑，進城農民工在社會保障、勞動就業、教育衛生、住宅建設等方面，都難以享受到和普通市民同等的待遇，很難進入到城市正規體制內，實現與城市的真正融合，進城農民為此要支付更大的顯性和隱性的成本。

二、農村城鎮化進程中土地流轉的作用

1、農村剩余勞動力轉向非農產業的基礎

通過農村土地經營權的流轉，可以有效地解決農民“后顧之憂”，可以在保障農民基本權益的基礎上促使農村剩余勞動力向其他非農生產領域轉移。使農民在不喪失土地所有權的前提下，擺脫低效率的農業生產活動的牽絆，全身心投入到非農業生產活動中去，避免土地閑置和撂荒的現象發生。

2、農村土地利用集約化的重要條件

通過流轉農村土地的使用經營權，可以地促進土地資源的集中使用，有效地擴大農業生產的規模，解決農業生產效率低下的問題。將分散的土地集中起來，能充分調動種田大戶的生產積極性，主動在生產資料、農業技術和經營管理上增加投入，體現規模效益和科技效益，促使農業生產走集約化經營的道路，提高農村土地利用的集約化水平。

3、農村城鎮化建設的必由之路

通過農村土地經營使用權的流轉，能幫助進城農民盡快完成身份定位，解決小城鎮居民中普遍存在的“亦工亦農”又“不工不農”的現象，讓他們盡快融入城市生活，真正實現城鎮化。土地流轉帶來的影響將是人口的流轉，當進城農民的生產和生活的重心轉向城市以后，他們將告別市民加農民的雙重身份，擺脫在城鄉間頻繁奔波的生活方式。

三、農村土地使用權流轉中需要解決的問題

1、更新觀念，營造流轉良好氛圍

（1）農民要更新傳統觀念。通過宣傳教育，使農民逐步認識到土地流轉的重要性和必要性，進一步明確土地流轉是推進農村城鎮化、轉移農村富余勞動力、增加農民收入的根本出路。

（2）政府要轉變工作思路。樹立主動為土地流轉服務的觀念，把土地流轉工作當成一項建設社會主義新農村的重點工作來抓。加強調查研究，總結基層和群眾的實踐創造，及時發現新情況，妥善處理新問題，總結推廣新經驗，推動土地流轉工作健康發展。

2、加強管理，提高土地利用效率

（1）嚴格控制土地流轉過程中的“非農化”現象。要加強對土地流轉的監控和管理，健全土地流轉的規章制度。嚴格控制農用地轉變為非農業用地，在土地流轉過程中確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。

（2）積極推進農村居住用地流轉。隨著城鎮化的進展。農村居住用地的閑置浪費將會越來越突出。然而由于傳統觀念以及制度的制約，居住用地的流轉明顯滯后，成為制約農村土地利用率提高的一個重要障礙。所以，要結合社會主義新農村的建設，對村落進行合理規劃，整治空心村，對閑置土地進行了復耕，積極推進居住用地流轉。

（3）控制小城鎮的用地規模。對小城鎮的建設做好科學規劃、合理布局，嚴格土地管理，避免無償或低價使用土地而造成的浪費，從而控制小城鎮的用地規模，促進小城鎮土地的集約利用。

3、在城鎮化過程中創造良好的土地流轉外部環境

（1）健全規章制度。政府相關部門要對流轉行為進行規范，制定農村土地承包經營權流轉的規章制度，從流轉主體、流轉方式、流轉程序等方面對農戶的土地流轉行為進行規范。對流轉雙方可能涉及的一些權利、義務、違約責任做出明確要求，以保障土地流轉工作的順利進行。

（2）消除農民進城就業壁壘。加快農村人口的城市化步伐，大力促進城市二三產業的發展，通過提供更多的就業崗位，吸引更多農村人口進城務工、經商等;另外要積極營造良好的城市氛圍，減少對農民進城的歧視。

（3）提高進城農民就業能力。針對農村勞動人口文化素質普遍較低的現狀，在城鎮化過程中，一定要注意這些向城市轉移的勞動力教育培訓，提高其自身素質，增強他們進城務工就業的適應能力。

（4）壯大集體經濟實力，促進農業人口就地轉移。通過扶持和壯大農村集體經濟，培育產業集群來積極發展農村非農產業，消化吸收剩余勞動力，促進農業人口就地轉移，緩解人口增長對大城市造成的沖擊。

（5）進一步完善農村社保體系，消除土地流轉后顧之憂。結合社會主義新農村的建設，積極建立建全農村社會保障體系，建立農村基本生活保障制度、養老和醫療保險制度，消除農民土地流轉的后顧之憂。

（作者單位：152000黑龍江省綏化市北林區東津鎮農村經濟管理中心）