關于新型城鎮化工作的調查研究

王嘉祺

為深入學習貫徹黨的十九大精神和習近平總書記系列重要講話精神，探尋消除不利于城鎮化發展的瓶頸問題，奮力走出一條既不同于西方發達國家和地區，也不同于傳統發展老路的城鎮協調發展、城鄉共同繁榮的新型城鎮化道路，我們選擇確定了“破除城鄉二元結構，形成城鄉經濟一體化新格局進程的調查研究。”為調研方向，開展了牡丹江市新型城鎮化工作的調查研究。

一、牡丹江市新型城鎮化工作發展現狀

牡丹江市城鄉統籌工作正式啟動于2010年8月，2011年4月牡丹江市被確定為全省3個城鄉一體化試點市之一，2014年12月被確定為首批國家62個新型城鎮化綜合試點地區之一。近年來，按照國家、省、市新型城鎮化建設的要求和部署，牡丹江市全力搶抓國家和省試點機遇，全面貫徹落實黨的十八大以來、省委決策部署特別是習近平總書記對龍江發展兩次重要講話精神，緊緊圍繞“錢從哪里來、地從哪里出、人往哪里去、業往哪里就”四個關鍵問題，把提升城鎮綜合承載能力和創新體制機制，作為推動新型城鎮化建設的兩條主線，初步走出了一條“以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承”的新型城鎮化之路。2015年，全市戶籍人口城鎮化率達到60.2%，年均提高1.08個百分點，是全省新型城鎮化建設進程最快的地區之一。

（一）突出新型城鎮化規劃引領，頂層設計更加完善。從市級層面制定新型城鎮化重要文件十多個，較好引領了全市新型城鎮化工作持續健康發展。制定出臺了《統籌城鄉改革發展規劃（2013—2015年）》，構建了以“1核、5城、18鎮、100區”為主體的新型城鎮化體系，形成了全市新型城鎮化建設框架。確定了“聚集龍江絲路帶，加快發展牡丹江”發展戰略，積極建設“龍江陸海絲綢之路經濟帶”，使牡丹江市成為哈大齊牡城市群及黑龍江和內蒙古東北部地區沿邊開發開放帶的先導區和重要節點，牡丹江開放型城市建設起步良好。

（二）加快建設新型城鎮化體系，承載能力明顯提升。落實市委、市政府“近郊城市化、遠郊城鎮化、中心村社區化”的要求，充分發揮各功能區比較優勢，加快構建梯次分明、功能協調、多重互補、產城融合的“1核、5城、18鎮、100區”新型城鎮化承載體系和承載能力建設。

（三）注重新型城鎮化示范帶動，發展模式初步形成。在全市新型城鎮化建設實踐中，總結推廣了新型城鎮化“5+1”模式（即在重點鎮建設上實施政府主導、市場運作、園區吸納、產業帶動、合作共建5種模式，在新型農村示范社區建設上推行“保安模式”。）和“一分三向”模式（即圍繞國家“3個1億人”城鎮化行動方案，把戶籍屬性與居住地分開，逐步引導城鎮人口向市區、向縣城和重點鎮、向新農社區集聚，探索打造了“一分三向”經營模式。）注重中心城區與小城鎮的協調發展，探索就地就近城鎮化的新路徑。

（四）創新新型城鎮化體制機制，配套改革不斷深化。創新城鄉統籌改革舉措，積極破解“人、地、錢、權”等制約瓶頸，有效激發了全市新型城鎮化建設活力。全市農村宅基地、集體土地、集體林權確權頒證率分別達到76.3%、100%，98.8%。擬定了《牡丹江市居住證管理辦法》，取消了農業、非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口，累計農轉居約8.9萬人。

二、新型城鎮化建設存在的問題

近年來，牡丹江市推進新型城鎮化雖然取得了一定成績，但與全國先進地區發展水平相比還有相當大的差距，還存在不少的現實困難和問題。

（一）城鎮建設基礎薄弱。一是中心城市發展相對滯后。目前，牡丹江市常住人口數量少，經濟發展基礎薄弱，基礎設施建設滯后，城市功能不夠完善，對城市周邊的輻射帶動能力不強。二是縣城和小城鎮建設比較緩慢。與先進地區相比，牡丹江市縣域城鎮發展比較滯后。三是牡丹江市農村村屯總體布局分散、經濟發展滯后。

（二）產業支撐能力不夠強。一是主導產業優勢不明顯，對財稅增長的貢獻不大，促進就業的能力不足。二是服務業發展總體水平偏低，缺乏實力強、帶動能力強的大企業和大項目。三是產業集聚效應發揮不夠。特色園區、專業園區建設相對緩慢，影響了產業集群發展。

（三）保障措施跟進不夠。一是城鎮化建設資金短缺。牡丹江市經濟發展基礎薄弱，財力有限，財政對新型城鎮化建設的投入明顯不足。二是城鎮化建設用地保障難度大。目前，城鄉之間人地掛鉤、土地置換等政策不完善，對失地農民補償標準低，相關保障跟進不到位。三是社會保障制度改革相對滯后。城鄉統籌的社會保障體系不夠完善，農民進城享受的社會保障與原有城鎮居民存在較大差異，導致農民不愿進城。

三、建議和措施

為了走出一條城鎮協調發展、城鄉共同繁榮的新型城鎮化道路，針對調研中存在的諸多問題，我們認為應該從以下五個方面著重進行研究解決。

一是建立農業轉移人口市民化促進機制。在農業轉移人口城鎮落戶、就業能力提升、住房供應保障體系、基本公共服務均等化等方面進行探索，土地承包經營權、宅基地使用權、集體資產收益分配權進一步落實，就業、住房、義務教育、醫療保險、養老保險基本實現并軌。全覆蓋、保基本、多層次、可持續的基本公共服務體系基本建成。

二是提高城鄉統籌發展水平。明顯增強規劃引領作用，加快規劃編制實施法制化進程，初步確立跨區域城市發展協調機制，基本實現“多規合一”全覆蓋。中心城市能級要進一步增強，縣城和重點鎮規劃建設管理水平顯著提升，新農社區建設要取得明顯成效，城鄉建設、基礎設施、產業發展、公共服務、生態建設、管理體制等一體化進程進一步加快，城鄉關系更加和諧。行政層級和行政區劃設置進一步優化，行政成本降低，社區管理新體制初步建立，同人口經濟規模相適應的市鎮設置標準得到初步規范。

三是進一步加快產城融合發展。開發區產城一體化試點全面推進，具有核心競爭力的現代產業體系基本形成。智慧城市、人文城市、綠色城市建設步伐加快，城鎮產業發展、吸納就業、聚集人口、公共服務能力大幅增強，城鎮基礎設施水平顯著提升，城鎮人居環境明顯改善。

四是基本建立多元可持續的城鎮化投融資機制。投融資機制改革進一步深化，融資渠道進一步拓寬，市場化融資模式逐步確立，新型城鎮化資金保障能力顯著提高。

五是與新型城鎮化發展相適應的農村土地管理制度進一步完善。

（作者單位：063200華北理工大學基礎醫學院）