事業單位法人年度報告制度改革研究
——基于廣西的探索實踐

● 廣西壯族自治區事業單位登記管理局、桂林電子科技大學、廣西科技大學、廣西經濟管理干部學院聯合課題組

事業單位年度報告制度是事業單位登記管理的重要制度設計，在事業單位登記管理中發揮著重要作用。當前，隨著形勢任務的變化，年度報告面臨著與新形勢不相適應的問題。表現為：事業單位對年度報告主體責任落實不夠，事業單位年度報告不夠規范及時；年度報告內容有待完善，定性內容多，內容不全面，填寫規則不明確；年度報告應用缺乏有效路徑等。針對上述問題，廣西壯族自治區就事業單位年度報告制度改革進行了專題研究。同時，在研究的基礎上，探索開展改革試點。兼顧地域和經濟社會發展水平及事業單位種類，選擇桂林、玉林、百色、河池和自治區公路管理局（系統）及試點市所轄20個縣（區），共102個事業單位作為試點，取得了積極成效，同時，試點探索又為研究提供了實踐支持。本文對廣西事業單位法人年度報告制度改革設計進行分析，重點是年度報告內容確定的考慮、一級標題如何確定及主要內容、改革后的指標設計等，以期對其他地方改革提供參考借鑒。

一、年度報告內容確定的分析視角

（一）從上市公司報告制度角度

目前，我國上市公司有比較健全的財務報告制度。課題組在研究中發現其有一定的借鑒作用，通過在事業單位年度報告中設計比較完善的財務指標，可以反映其運行的經濟效益和社會效益，同時避免年度報告的趨同性，確保年度報告的真實性、可靠性。

1. 事業單位法人年度報告中列示財務指標的必要性

（1）財務指標是分析評價事業單位財務狀況及管理業績的重要標準。事業單位的財務狀況能夠直接反映出該單位的運行情況、管理水平和業績，通過對事業單位的相關財務報表進行分析，一方面可以形成考核的重要指標、達到有效監督的目的，另一方面能夠促進事業單位貫徹執行國家路線、方針、政策，保證事業計劃的完成。

（2）財務指標分析是確保財政資金有效利用的重要手段。事業單位作為非盈利機構，其財務支出一方面要符合預算要求，另一方面還要有效地履行其職能。有效的財務分析還要在確保財政資金合理科學利用的前提下做到對不合理支出以及資金的挪用起到監督作用。

（3）財務指標分析是幫助管理層執行正確決策的參考依據。財務指標分析有助于把控財務預算執行的動態。目前財務分析的內容包括財務收支情況，資產運用、管控狀況，收支預算的具體執行等，并采取一系列的分析方法，充分反映事業單位日?；顒优c經營動態，在第一時間反饋給事業單位管理人員及其上級主管部門，為其決策提供更加科學、合理、可行的依據。

2. 事業單位會計制度規定列示的財務指標

2013年1月起開始執行的《事業單位會計制度》規定了事業單位需列示經費自給率、人員支出公用支出占事業支出比率和資產負債率等三個財務分析指標。

（1）經費自給率。經費自給率是衡量事業單位組織收入的能力和收入滿足經常性支出程度的指標，是綜合反映事業單位財務收支狀況的重要分析評價指標之一。它既是國家有關部門對事業單位制定相關政策的重要指標，也是財政部門確定補助數額的依據，還是財政部門和主管部門確定事業單位收支結余、提取職工福利基金的依據。

（2）人員支出、公用支出占事業支出比率。它是衡量事業單位支出結構的指標，其中，人員支出是指事業支出中用于人員開支的部分，包括工資、補助工資、職工福利費、社會保障費和助學金；公用支出是指事業支出中用于公用開支的部分，包括公務費、業務費、設備購置費、修繕費和其他費用。分析人員支出和公有支出占事業支出的比率，可以了解事業支出結構是否合理。事業單位的類型很多，不能按照相同的標準來分析評價不同類型的事業單位支出結構是否合理。事業單位可以根據自己的業務特點和人員狀況，通過與以前年度的比較、分析本單位支出結構變化及發展趨勢是否合理。

（3）資產負債率。資產負債率是反映一定日期事業單位負債占資產總額比例的一個指標。它能夠衡量事業單位利用債權人提供的資金開展業務活動的能力，以及反映債權人提供資金的安全保障程度。

以上這三個財務指標多少比較合適，還應根據不同類型的事業單位進行確定。

3. 考慮應增加的指標

為了更有效地體現事業單位的公益屬性，除《事業單位會計制度》要求列示的三個財務指標外，可考慮增加以下財務指標：

（1）收入增長率。收入是指事業單位開展業務及其他活動依法取得的非償還性資金。收入是事業單位一定時期事業成果在經濟上的體現，是國有資產保值增值的主要來源。

需要注意的是，與企業不同，事業單位應根據業務的特點，可以選擇權責發生制或收付實現制確認收入，計量原則一般應保持一致，如果調整會計政策，應做追溯調整，歷年的收入才具有可比性。應分析各類收入的組成，找到收入變動的影響因素，為決策提供支持。

（2）支出增長率。支出是指事業單位開展業務及其他活動發生的資金耗費或損失。事業單位的支出可分為基本支出和項目支出。通過計算支出增長率，找到支出變動的原因。特別是要分析基本支出和項目支出的變動?；局С鲋饕糜谑聵I單位正常運轉發生的費用，基本支出應與居民消費價格指數波動基本保持一致。項目支出則不同，由于預算管理要求，項目支出的波動可能較大。應結合項目執行情況，分析項目支出變動。

（3）收入支出比。盡管事業單位的公益屬性不以利潤最大化為發展目標，但也要衡量投入產出比，以收定支，因此收入支出比應低于1，若收入支出比大于1，意味著事業單位收不抵支，較低的收入支出比意味著較強的成本控制水平。關注收入支出指標總量的同時，還應關注結構指標。不同于企業，事業單位的收入來源較多，根據收支配比原則，支出的種類也較多。因此，在關注收入總量和增長率的同時，還應關注收入結構的變化。在關注支出總量和支出增長率的同時，還應關注人員支出、公用支出等的支出結構的變化。

財務會計信息是反映事業單位發展的重要信息，財務報表分析是了解反映事業單位運營情況及其變化比較科學的途徑。通過在法人年度報告中公示相關事業單位財務報表分析指標，以便各方獲取科學、直觀、清晰的信息。

（二）從事業單位公益目標實現角度

公益目標是從事公益服務的事業單位提供的公益服務能夠達到的水平和能力（效能）。從事公益服務的事業單位的職能是向社會提供公益性服務，其改革的核心目標是通過體制機制創新提高公益服務的總量和質量；其組織性質和發展方向必須堅持公益目的，并盡可能實現公益性目標的最大化。從事業單位本身來看，公益服務應包括服務的總量、質量、效率。公益服務質量和效率的提高，是建設與和諧社會相適應的公共體系的基礎。效率是實現組織目標過程中的核心問題，缺乏高效的執行，任何目標都難以實現。

1. 事業單位法人年度報告內容以公益服務職能為導向。公益性是公益類事業單位的本質特性，決定了公益類事業單位在服務提供過程中要以公共利益為導向。事業單位法人年度報告內容始終以公益服務職能為導向進行設計的。

2. 事業單位法人年度報告內容以提高公益服務效能為目的?？偭俊①|量和效率是從事公益服務事業單位提供公益服務的核心。評估要保證公益服務總量和質量，避免公益服務效率損失。因此事業單位法人年度報告內容始終是以提高服務效能為目的。

3. 事業單位法人年度報告內容以促進事業單位自身發展為前提。公益類事業單位既是公益服務組織，也是具有獨立法律地位的公法行政實體，應保障其運行的獨立性、有效性和高效性。為此在公益類事業單位改革中，在強調其公益性的同時，必須最大限度地改革其內部運行機制，激發活力。因此事業單位法人年度報告內容要以促進事業單位自身發展為前提。

4. 事業單位法人年度報告內容以滿足公眾需求為宗旨。公益類事業單位的改革目標可以細分為三個層次：一是強化公益屬性，二是激發事業單位生機與活力，三是為人民群眾提供優質高效的公益服務。前兩個層次的目標是指為實現事業單位的健康發展和社會服務系統的良性循環，事業單位自身要激發活力，要提升自身的服務能力，在保證自身實現公益職能的前提下增強公益屬性，并著重提升社會效益。前兩個層次的目標是一體兩面的，且共同服務于最后一個層次。因此事業單位法人年度報告內容是以滿足公眾需求為宗旨的。

（三）從事業單位登記管理制度角度

事業單位法人年度報告改革的重點是“開展業務活動情況”，圍繞這一重點，以可量化、可比性、可操作為改革原則，以推動事業單位機構編制科學化管理、提高事業單位公益服務水平和事業單位誠信體系建設為改革方向，主要考慮以下幾種改革方式：

1. 職能清單式改革

僅以編委確立的宗旨和業務范圍為依據填寫業務活動開展情況，不涉及職能以外事項（包括政治教育、業務建設、上級任務等）。

（1）事業單位職能清單方式。操作方法是事業單位根據編委所定職能任務，細化為職能清單，“開展業務活動情況”就直接填寫清單內容。

（2）按照行業或其他分類方式，以行業職能為基準列出清單，所有行業內的事業單位均以此清單為標準填寫相應欄目。

（3）行業清單與單位清單相結合方式。主要從行業內單位的特殊性考慮，允許單位差異化。

2. 績效考核式改革

以專業指標為內容，規范事業單位“開展業務活動情況”填寫。

專項考核指標由各主管部門負責設計擬訂，直屬事業單位的專項考核指標由事業單位績效考核委員會辦公室制訂。專項考核指標由業務開展、社會效益和管理運營三個部分構成。

二、年度報告內容一級標題的確定及其主要內容

（一）一級標題

根據《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》精神，重點圍繞增強事業單位公益屬性，采取過程管理指標和目標管理指標相結合、內部指標和外部指標相結合的方式，從過程管理、目標管理、公眾滿意度等維度選擇一級標題。

在過程管理方面，一級標題選擇堅持創新體制機制原則，并注重便于監管部門對計劃制定、組織實施、完成情況的過程管理，實現登記、監督、管理、服務“四位一體”。因此，將過程管理指標確定為“公益服務概述”和“公益服務過程概述”?！肮娣崭攀觥敝攸c反映公益職能配置；“公益服務過程概述”重點描述黨建基本情況、公益目標建設情況以及管理部門的監管過程。

在目標管理方面，一級標題選取堅持“職能依據”原則。事業單位改革必須堅持公益服務方向，不斷提高公益服務總量和質量，以解決人民日益增長的美好生活需要和公益事業不平衡不充分的發展之間的矛盾。據此，選擇“公益服務總量”“公益服務質量”“公益服務投入”“公益服務專項”4個反映目標管理的重要標題。“公益服務總量”和“公益服務質量”主要反映從事公益服務的事業單位提供公益服務的水平和質量；公益服務的效率則隱含在總量、質量（產出）和投入三個指標中，因此，用“公益服務投入”指標來反映事業單位公益服務的效率；“公益服務專項”是指事業單位完成上級部門交辦職責以外的專項任務。

在公眾滿意度方面，一級標題選擇堅持“以人為本”原則，將“不斷滿足人民群眾和經濟社會發展對公益服務的需求”作為指標選擇依據。據此，公眾滿意度標題確定為“公眾滿意度”。

為解決法定代表人對年度報告工作不夠重視的問題，壓實年度報告真實性責任，增加承諾指標項目，即“事業單位法人承諾與委托”。如表1所示。

表1 年度報告中的一級標題

（二）一級標題的核心內容

1. 公益服務概述

以法律法規規章、黨中央國務院和廣西壯族自治區黨委政府規范性文件、部門機構編制文件等為依據，采用職能清單的形式，用簡單明了的概述性語言將事業單位的公益服務內容（公益職能）準確描述出來。通過職能清單，可以清楚地了解事業單位需要履行的公益職責。

2. 公益服務過程概述

公益服務過程概述包括7個方面，即黨的建設、業務能力建設、貫徹執行《事業單位登記管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）及其實施細則有關情況、相關資質認可或執業許可證明文件及有效期、接受捐贈資助及使用情況、績效及訴訟情況、信息公開及其他情況。

3. 公益服務總量和質量

根據不同類型事業單位的職能和其職能清單進行設計，列舉的清單主要包括：職能一中公益服務項目的完成情況、職能二中公益服務項目的完成情況、職能三中公益服務項目的完成情況等。其中“完成情況”要求盡可能使用量化的數據對公益服務的總量和質量進行描述。

4. 公益服務投入

根據事業單位舉辦的人員投入和經費投入與支出情況，細化為從業人數、經費來源、開辦資金、財政撥款和其他收入、支出等絕對數值，經費自給率，人員支出、公用支出占事業支出比率，資產負債率，收入增長率，支出增長率，收入支出比等相對數值，以及資產損益的年初數和年末數情況。通過量化數據的展示，可以了解該事業單位的公益服務投入情況。

5. 公眾滿意度

主要包含事業單位各種獲獎和投訴情況，包括公益服務過程、公益職能清單內容以及專項工作等方面的獎懲情況，表現為社會聲譽、服務對象滿意度、涉及訴訟情況、社會投訴情況等。

6. 公益服務專項

指公益職能外的其他上級交辦的重要任務。該類事項多為臨時性任務，具體表現為舉辦單位等上級主管部門下達的專項任務。

7. 事業單位法人承諾與委托

法定代表人對年度報告真實性進行承諾性簽字確認。

（三）事業單位年度報告內容指標體系

1. 公益服務概述

職能清單，就是用簡單明了的概述性語言將單位的公益職能準確描述出來。如表2所示。

2. 公益服務過程概述

公益服務過程共7個方面?！包h的建設”用于簡述單位在理論學習、黨的活動等方面內容，要求以黨的建設內容為基礎，表述簡略、內容清楚?！皹I務能力建設”用于簡述圍繞公益職能為目標的部門內部業務培訓，直接表述為培訓時間、項目名稱和人數?！柏瀼貓绦小稐l例》和實施細則有關情況”用于簡述事業單位法人變更情況和遵守《條例》和細則情況；變更情況用某月進行的變更項目名稱；遵守《條例》和細則直接表述為“嚴格遵守《條例》和細則，沒有出租出借印章、證書等違法行為”?！跋嚓P資質認可或執業許可證明文件及有效期”直接填寫文件名稱和有日期，不涉及內容的直接填寫“無”?！敖邮芫栀涃Y助及使用情況”填寫“某年某月接受某團體（或單位）以某名義進行的捐款多少萬元，并按要求完成了捐款的使用和公示”，沒有接受捐贈就填寫“無”?！翱冃Ш图霸V訟情況”，實施績效或與舉辦單位一起進行績效評估的事業單位，填寫績效等次；有訴訟單位填寫訴訟日期、內容和結果；沒有參與績效評估和沒有訴訟的單位填寫“無”。“信息公開及其他情況”用于簡述按信息公開的要求，事業單位必須公開的相關公益信息，表述為“公開日期和信息內容、公布的形式（報刊寫名稱、網站寫網址）”，“其他情況”是留給單位填寫認為應該公開的相關信息，單位可以自行選擇。如表3所示。

表2 公益服務概述

表3 公益服務過程概述

3. 公益服務總量和質量

這個部分有兩種填寫方式。第一種填法是將總量和質量整合在一起。如表4所示。

第二種填法是增加了一欄“具體職能清單項目數量”。兩種表格內容基本一致的，都是以職能清單為依據，然后再進行職能為基礎的項目分類，都以量化指標為目標。具體來講，表4中的項目名稱是以職能下的項目細分，以一種工作種類（不以一件事）為一個項目；完成情況可以計劃數和完成數、預期質量要求和實際質量情況表述，但必須以應當完成的公益服務總量和質量要求去描述。表5的“具體職能清單項目數量”是項目的總量和質量計劃規模，“職能清單項目完成情況及完成質量”是完成公益職能的實際情況。這兩種表格均作為試點表格。在項目設定方面，要根據工作重要性和實際工作量將每項職能的項目數控制在2-7個以內，以突出核心業務。如表5所示。

表4 公益服務總量和質量（填法1）

表5 公益服務總量和質量（填法2）

4. 公益服務投入

根據事業單位的不同種類設置了兩種不同的指標體系，表6適用于行政類和公益一類。其中收入支出比是用于反映事業單位的成本控制，人員支出、公用支出占事業支出比率反映的是財政投入在公益服務上的質量和效率。

表7適用于公益二類和從事生產經營活動類事業單位。表7中的資產負債率是反映一定時期負債占事業單位資產總額比例的一個指標。收入增長率是事業單位一定時期事業成果在經濟上的體現，是國有資產保值增值的主要來源。支出增長率主要用于分析基本支出和項目支出的變動情況。

表6 公益服務投入（適用于行政類和公益一類的事業單位）

5. 公益服務專項

用來簡述單位公益職能清單以外的公益服務事項。該類事項多為臨時性任務。具體表述為某年某月按照某單位某某（內容）要求完成某某任務（任務量）。如表8所示。

6. 公眾滿意度

用于簡述事業單位各種獲獎和投訴情況，獎勵方面包括公益服務過程和公益職能清單以及專項工作等方面的獲獎情況；投訴情況包括單位發生的影響較大的社會投訴或社會負面事件，一般的投訴問題可自行掌握。如表9所示。

7. 事業單位法人承諾與委托

與原年度報告書略有不同，增加了“承諾”的內容。這是將事業單位年度報告的真實性責任加以明確。增加了“承諾指標”項目，今后可以將法人代表的失信行為作為監管的內容，并向社會公布。如表10所示。

表7 公益服務投入（適用于公益二類和從事生產經營活動類事業單位）

表8 公益服務專項

表9 公眾滿意度

（四）新舊指標對比分析

1. 考慮增強指標全面性，增加相關財務指標

財務指標是所有事業單位的共性指標，無論是哪類事業單位，都會有投入、產出，不僅能反映出國有資產增值保值或是法人的規模和實力，還能反映出公益服務投入的質量和效率。

表10 事業單位法人承諾與委托

2. 考慮指標系統性，重新整合指標體系

在過程指標方面將原有登記管理、績效訴訟、捐贈情況、資質證書整合為公益服務過程，同時，增加了黨建情況、業務能力建設情況、信息公開情況。另外，還增加了公眾滿意度和公益服務專項，目的是“純潔”公益服務的總量和質量，突出公益職能履行情況，也能把公益服務的保障及過程內容完整地呈現出來。

3. 考慮完善規則，引入公益職能清單模式

年度報告制度試點改革的重點是讓年度報告書能夠直觀表達公益服務的總量和質量。為實現這一目標，考慮用事業單位公益職能清單模式，以明確反映公益服務總量、質量的內容和填寫規則，避免因事業單位類別不同導致報告形式千差萬別。

4. 考慮事中事后監管效果，增加指標量化比重

可量化指標是指能用具體數據來體現的指標，以一定范圍內線性變換的數據反映自然界或社會的狀態。除增加財務指標外，要求單位在填寫公益服務質量和總量等方面，都盡可能以量化指標進行公益服務描述。

5. 考慮事業單位分類改革，引入兩套新表格

這兩套表格改革方案分別適用于“行政類和公益一類”、“公益二類和從事生產經營活動類”。這兩套表格的差別在于公益服務投入指標上。長遠地看，這兩套表格為事業單位分類改革完成以后實施分類報告打下基礎。同時，在公益服務總量和質量的填寫方面，設置了兩種選擇模式，以尋求公益服務總量和質量的量化性表述，最終讓年度報告能夠充分體現公益服務的質量和效率。