全球氣候治理變革與我國氣候治理制度建設

文/何建坤

《巴黎協定》確立了全球合作應對氣候變化的新機制。但是《巴黎協定》的全面有效落實和實施仍面臨著嚴峻挑戰，我國也在積極推進《巴黎協定》實施細則的談判，推動全球氣候治理和合作進程，此外，地方積極推進能源革命和經濟發展方式的低碳轉型，加強應對氣候變化的制度建設。

一、以習近平生態文明思想為指導，推進全球氣候治理制度改革與建設

《巴黎協定》對全球2020年后應對氣候變化進程做了制度性安排，制定了控制全球平均氣溫上升幅度不超過2℃并努力控制在前工業化時期水平之上1.5℃的目標，確立了以各國“自下而上”自主貢獻的以自愿行動為基礎的減排機制，并要求各國增加透明度，不斷增大和定期更新減排力度，同時每5年進行一次全球盤點，為全球和各國強化行動提供信息，促進和激勵各國不斷提高減排目標。

當前，全面落實和實施《巴黎協定》仍是一項艱巨任務。一方面，各國自主減排承諾與實現控制2℃溫升的減排路徑仍有較大差距，實現2℃目標，2030年全球溫室氣體排放量需從當前500億每噸二氧化碳當量（tCO2e）下降到400億tCO2e，但按各國承諾目標，仍將增加到550億tCO2e，存在較大減排缺口。另一方面，在《巴黎協定》有關適應、減緩、資金、技術、能力建設和透明度各要素實施細則談判中，如何全面、均衡和有效地落實和體現《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》中確立的共同但有區別的責任原則、公平原則和各自能力原則，發展中國家和發達國家存在較大分歧，仍是談判的關鍵和焦點。

全球氣候治理是以《聯合國氣候變化框架公約》為指導，各締約方廣泛參與、協商一致的機制。沒有哪個國家可以主宰談判的進程和結果，但需要有影響力的大國發揮協調和引領作用。氣候變化領域的引領作用表現在對各締約方立場和利益訴求的協調能力，在尋求全球目標與各方立場的契合點以及各方利益訴求的平衡點上展現出影響力、感召力和塑造力，從而促成各方均可接受的共識和行動方案，引導全球氣候治理的規則制定以及合作進程的走向和節奏，從而提升國家形象和領導力，并更好的維護和擴展自身國家利益，體現國家的軟實力。中國在全球氣候治理中發揮領導力和引領作用，并不意味著要做出超越國情、發展階段和自身能力的貢獻，而是要正確把握和引領全球氣候治理的原則和走向，引導公平公正的國際治理制度變革和建設，進而更好地維護中國及廣大發展中國家的合理權益。

習近平生態文明思想倡導人與自然和諧共生，倡導綠色低碳循環可持續發展的生產方式和生活方式，是我國推動生態文明、建設美麗中國的指導方針，而且對全球應對氣候變化、保護地球生態安全、實現人類社會可持續發展具有重要指導意義。習近平同志提出，共謀全球生態文明建設，深度參與全球環境治理，形成世界環境保護和可持續發展的解決方案，引導應對氣候變化的國際合作，也是我國推進全球氣候治理體系變革和建設的基本理念和指導思想。黨的十九大報告中強調中國新時代堅持和平發展道路，推動構建人類命運共同體，秉持共商、共建、共享的全球治理觀，積極參與全球治理體系改革和建設，不斷貢獻中國智慧和力量。報告也強調中國堅持環境友好，合作應對氣候變化，保護人類賴以生存的家園，為全球生態安全做出貢獻。習近平全球生態文明思想和構建人類命運共同體的理念是我國對全球環境治理貢獻的中國智慧和中國方案。我國倡導相互尊重、公平正義、合作共贏的全球治理新理念，把應對氣候變化作為各國可持續發展的機遇，促進各方互惠合作、共同發展。這有利于擴展各國自愿合作的領域和空間，擴大各方利益的交匯點，促進氣候談判由“零和博弈”轉向合作共贏。合作應對氣候變化是各國一致的共同利益取向，比其他政治、經濟、社會等領域的全球性風險和地區熱點問題有更多的利益交匯點和合作共贏空間，存在廣闊的合作前景和政治意愿。應對氣候變化領域為我國在全球治理改革和建設中發揮國際領導力提供了舞臺，可努力將其成為踐行新時代構建相互尊重、公平正義、合作共贏的國際關系，打造人類命運共同體的先行領域。

二、實施應對氣候變化國家戰略，不斷強化制度建設和政策保障

我國實施應對氣候變化國家戰略，將節能減碳納入國家經濟和社會發展規劃。“十一五”開始制定單位GDP能源強度下降的約束性指標，“十二五”又增加GDP的CO2強度下降指標，“十三五”進一步增加能源消費總量控制目標，并將這些指標分解到各省、自治區、直轄市，強化各級政府的目標責任制。同時制定一系列財稅金融政策體系，以政府規制性措施促進應對氣候變化戰略的實施。我國在《巴黎協定》確定的目標的基礎上又提出到2030年單位GDP的CO2強度比2005年下降60%-65%，以及到2030年左右CO2排放達峰的自主貢獻目標，并以積極緊迫的減排目標為導向，強化節能減碳的政策措施，推進能源和經濟的低碳轉型。到2017年底，我國單位GDP的CO2強度已比2005年下降45%，提前3年實現我國對國際社會承諾的到2020年下降40%-45%的目標。按目前趨勢，到2020年可下降50%以上，為實現2030年自主貢獻目標奠定基礎。

我國也在積極探索和實踐促進CO2減排和低碳發展的市場機制。建立和發展碳排放權交易市場，是我國促進經濟發展方式低碳轉型和能源體系革命的重要制度建設。在“十二五”期間開展的“五市二省”碳排放權交易試點取得積極成效的基礎上，2017年開始啟動全國統一碳市場。碳排放權交易市場是政府主導下實現國家減排目標的強制性市場機制設計，是把碳排放空間作為緊缺資源管理，促進其高效利用的政策手段，其核心是促進減排。排放配額總量確定要保證國家減排目標的實現，對企業排放配額分配要體現國家產業政策，促進經濟轉型和產業升級。碳市場明確的碳價信號可促進企業采取節能降碳技術和措施，引導社會投資導向，促進產業轉型升級。碳排放權交易市場發展過程中建立的碳排放統計、上報、監測和核查體系，也是實現低碳發展最基礎的制度建設，并適應在《巴黎協定》下全球盤點和透明度的要求。

全國統一碳市場將涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點排放行業，約占全國CO2排放量的一半。當前，首先從電力行業啟動，要積極創造條件，盡快將覆蓋范圍擴展到所有高耗能產業。要不斷加強和完善碳排放交易體系制度建設，包括注冊登記系統和交易系統管理平臺建設，碳排放報告、監測和核查體系建設，不斷改進和完善碳排放額度分配和管理制度，保證碳市場的健康發展。

三、新時代強化經濟、能源、環境和應對氣候變化的協同治理，推動并引領全球能源和經濟的低碳轉型

應對氣候變化與經濟社會發展密切相關，相互影響。應對戰略和行動與國內可持續發展和環境保護目標又有一致性，要強化政策措施上的協同效應，統籌部署和行動。2020年前決勝全面建成小康社會，結合打好污染防治攻堅戰，建設美麗中國的目標和行動，進一步強化低碳轉型的目標導向和協同對策。結合霧霾治理，終端用能以電替代煤炭和石油，從源頭上控制常規污染物的排放，同時也減少CO2排放，促進可再生電力發展。我國要以碳市場建設為核心，統籌“能源消費總量控制”和企業“用能權交易”，逐步實施“碳排放總量控制”，取得雙贏效果。

2020-2035年要與新時代社會主義現代化建設第一階段目標相契合，積極參與全球環境治理，落實減排承諾。把改善環境質量與減排CO2統籌協調，在實現生態環境根本好轉、美麗中國建設目標基本實現的同時，落實和強化《巴黎協定》中國家自主貢獻目標的承諾，爭取CO2排放早日達峰。2035-2050年要以新時代社會主義現代化建設第二階段目標為指引，引領全球能源與經濟的低碳化變革，為全球生態安全做出新的重大貢獻。在建成社會主義現代化強國，綜合國力和國際影響力世界領先的同時，全面形成綠色發展方式和生活方式，實現人與自然和諧共生，建成美麗中國。到21世紀中葉以后，盡快建成以新能源和可再生能源為主體的近零碳排放的可持續能源體系，適應全球2℃目標下減排路徑，實現建設社會主義現代化強國目標與全球生態安全目標的協調統一，推動并引領全球走上氣候適宜型低碳經濟發展路徑，為保護地球生態安全和人類發展做出貢獻。

當前，要以習近平生態文明思想為指導，不斷強化應對氣候變化的國內戰略目標和政策導向。習近平同志提出的人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、良好的生態環境是最普惠的民生福祉，用最嚴格制度和最嚴密法制保護生態環境，以及全面推動綠色發展，有效防范生態環境風險等思想，對應對氣候變化制度建設具有重要指導意義。應對氣候變化制度建設是生態文明制度建設的重要內容和關鍵著力點，是建立人與自然和諧共生現代化的重要制度保證，要將其作為我國現代化管理制度建設的重要內容，納入我國“五位一體”現代化制度建設之中。

當前，我國要不斷強化和完善應對氣候變化戰略規劃和制度建設。研究確定2035年和2050年應對氣候變化和低碳發展的目標和路徑；加快應對氣候變化的立法；結合碳市場建設，建立健全全國溫室氣體排放和減排的上報、監測和核查體系；強化企業和產品的碳排放標準和市場準入政策；發展和完善綠色金融和財稅政策保障體系。建立與我國現代化制度體系相適應的應對氣候變化制度和機制。