事業單位信用監管引入第三方評估的體系構建研究

● 宿遷市委編辦與江蘇省事業單位登記管理局聯合課題組

2013年以來，李克強總理先后多次在國務院常務會議上強調“第三方評估”的重要作用。“第三方評估”被視為政府管理方式的重大創新。“第三方評估”起源于20世紀20年代的英美發達國家，是由民間組織對政府績效進行評估?！暗谌健币话銥閷I評估公司或者非政府組織，其評估活動獨立于評估對象，具有很強的專業性和獨立性。在中國，“第三方評估”已在政府績效管理、政府決策落實、社會組織綜合監管等方面都有應用，并取得了積極成效。那么，“第三方評估”是否可以應用在事業單位監管中？如何應用？對此，江蘇省宿遷市引入“第三方評估”并進行了大量探索。2015年，先在事業單位信用等級評價中探索引入“第三方”，嘗試在服務對象滿意度方面開展第三方評估。2018年，宿遷市編辦與江蘇省事業單位登記管理局合作系統地研究事業單位第三方評估機制、評估內容及方法，以期為有效提升事業單位監管水平、規范事業單位高效運行提供經驗。

一、事業單位信用監管引入第三方評估的積極作用

事業單位信用監管引入第三方評估，是指引入與政府沒有隸屬關系和直接利益關系、專業上具有權威性的組織對事業單位更好地履職盡責進行監管的評估行為。這對豐富事業單位監管方式、提升監管效力具有較強的現實意義。首先，充分發揮了第三方在事業單位信用監管中獨立性和專業性的優勢，保證評估結果的客觀性、公正性和公信力。其次，有利于提高事業單位信用評估的社會效果，并促進評估工作與國際通用評估趨勢接軌。再次，體現了政府、社會、公眾協同治理的理念，對于調動社會各方力量協同共治起到了積極的推動作用。

同時，在事業單位信用監管中引入第三方評估，必須由政府主導。一方面，政事分開是事業單位改革的基本方向。但改革要求政府承擔起必要的監管職能，通過監管確保事業單位履職盡責，監督事業單位在運行中堅持公益屬性。另一方面，政府主導保證了第三方評估的權威性，為第三方獲取信息提供了便利，也有利于培育事業單位信用監管第三方評估的社會環境。

二、事業單位信用監管第三方評估體系構建

事業單位信用監管引入第三方評估，需要構建第三方評估的體系結構，這是一項系統工程。重點包括明確第三方評估體系的目標、設立評估管理機構、選擇第三方機構和專家、構建第三方評估指標體系、拓寬第三方評估的方法和完善第三方評估的程序、強化評估結果應用等。

（一）明確第三方評估的目標

宿遷的目標確定經歷了一個過程。2015年引入第三方評估，是為有效掌握公益服務類事業單位公益目標的完成情況和公益服務水平，確保事業單位信用等級評價工作取得預期效果。2016年，通過現場核查、訪談、發放問卷等方式，把評價權交給人民群眾，開辟公眾參與監管的綠色通道。2017年，打通監管信息網上推送渠道，完善第三方評估手段，增加評估內容并建立公眾投訴和舉報獎勵機制，推動形成全社會共同參與監管的環境和機制。2018年，進一步擴展第三方評價內容，評價觸角向事業單位的公益服務、管理合規、市場誠信、網絡輿情等領域延伸，真正實現了對事業單位一次評估、全身“體檢”。

（二）選擇第三方機構和專家

擇優選擇第三方評估機構。第三方評估機構是指委托方擇優選擇的學術機構、媒體、咨詢公司、智庫、國際組織等。選擇第三方評估機構時，必須對第三方評估機構的資質和條件進行審核。需具備的條件主要有：機構已在相關部門依法登記；有固定的辦公場所和必要設施；有健全的組織機構和內部管理制度；具備評估工作所需要的專業資質，有3名以上專職評估工作人員，且在專業分布上應當與事業單位評估業務范圍相適應，有較強的數據采集分析、決策咨詢和評估能力；社會信用良好，無違法違紀等不良行為等。

優選評估專家。事業單位信用監管是專業性、技術性要求很高的工作，必須“讓專業的人做專業的事”。專家主要憑借個人的知識和分析判斷能力進行評估，對評估工作的順利實施和評估結果的全面、客觀、公正具有重要作用。因此，對專家的經驗、學識、品德素質和獨立判斷能力提出了較高的要求。專家參與評估的效果，很大程度上取決于評估專家結構的合理與否。通過對專家人員構成比例的合理安排，充分發揮每位專家的知識和分析判斷能力。

（三）構建第三方評估指標體系

事業單位信用監管引入第三方評估指標體系主要是基于平衡計分卡（BSC）的指標體系分析框架。同時，結合事業單位信用相關信息，對內部運營角度、財務角度、客戶角度、學習與成長角度四個層面進行適當的調整。

大數據網貸平臺利用政策上的漏洞，打政策的“擦邊球”，面臨著極大的監管政策風險。未來，相關部門可能更多地從放貸金額、服務群體、融資比例等方面來規范小貸公司的業務范圍。在融資比例上，相關文件只是規定從銀行等金融機構的融資比例不得超過50%，而對其他渠道融入資金比例并沒有明確，隨著行業不斷發展，相關監管政策也會規定得更加明確、更加細致。這些監管政策的改變，都可能給網貸平臺發展帶來一定的風險。

內部運營角度。這一層面是要確認組織關鍵的內部流程，反映了組織的綜合能力。事業單位的職責是向社會提供公益服務，但同時也會因為日常運營管理需要，而作為一般市場主體從事一些市場經濟活動。對事業單位公益服務方面和事業單位市場誠信度方面的評估，實質上就是BSC“內部運營”角度。

財務角度。這一層面通常與獲利能力有關。事業單位的上級部門多為行政主管部門，其行為由相關法律規范。對財務目標的要求，本質上是對管理合規性的要求，但對事業單位來說，管理合規性又不局限于此。對事業單位管理合規性的評估實質上就是BSC“財務”角度。

客戶角度。這一層面通常指客戶對組織的滿意度、客戶獲得率等，反映了組織的競爭能力。事業單位是為社會提供公共服務的組織，運行過程中需要對社會反饋的情況進行信息采集和分析。對事業單位社會反饋情況的調查與分析實質上就是BSC“客戶”角度。

學習與成長角度。這一層面確立了組織要創造長期的成長和改善必須建立的基礎框架，確立了組織未來成功的關鍵因素。事業單位在市場誠信度、管理合規性、公益服務方面的改進與提高，實質上都是事業單位“學習與成長”的表現。

因此，基于BSC的事業單位信用監管指標體系可以由市場誠信、公益服務、管理合規、社會反饋四個維度構成。這四個維度是一個完整的系統，相互支撐且緊密聯系，構成了衡量事業單位信用監管指標體系的基礎模式和分析框架。

宿遷市首先在教育類事業單位信用監管中引入第三方評估，探索構建教育類事業單位第三方信用評估指標體系，隨后擴展至醫療衛生、科技、文化等領域，推動事業單位分類改革往縱深方向發展。針對教育類事業單位，宿遷構建起指標體系的四個維度（一級指標）以及具體的二、三、四級指標。見表1。

表1 教育類事業單位第三方評價指標體系

市場誠信度指數。事業單位市場誠信度是對事業單位作為一般市場主體從事市場經濟活動的誠信度評估。參考較為成熟的企業信用評估內容，對市場誠信度指數分別設置市場活動誠信度指數和法定代表人誠信度指數2項二級指標。根據實地調查和相關部門走訪調查，確認事業單位相關的市場經濟活動內容，基于此對市場活動誠信度指數分別設置一般運營繳費記錄、非正常信貸記錄、項目欠款與項目違約記錄、法人紅黑名單記錄、獎勵與懲罰記錄5項三級指標。法定代表人誠信度指數，是綜合考慮“事業單位法定代表人”作為國家公務人員和一個普通的自然人所需評估的誠信相關記錄的評估結果?；谒捱w信用辦提供的相關評估標準對法定代表人誠信度指標分別設置行政處罰記錄、交通違章記錄、自然人黑名單、失信被執行人信息等7項三級指標。

公益服務指數。事業單位運行的宗旨是向社會提供公益服務。根據國家以及宿遷地方政策的規定，對公益服務指數設計包括公益服務效果指數、公益服務保障指數和公益服務監督指數3項二級指標。通過對事業單位相關監管部門進行走訪調查以及相關政策內容的研究，對二級指標進行分解。對公益服務效果指數設置了包括培養目標達成度和培養人質量2項三級指標。對公益服務保障指數設置了包括基礎建設保障、人員投入保障和服務環境保障3項三級指標。對公益服務監督指數設置包括建議/投訴渠道和信息公開渠道2項三級指標。

管理合規指數。事業單位的上級部門多為行政主管部門，其行為由法律規范。通過實地調查和相關部門走訪發現，事業單位的管理合規性要求除了涉及部分提供公共服務的要求外，其他主要體現在事業單位的財務管理、人員和組織機構管理兩個方面，分設二級指標。根據相關政策和法律的要求，將財務管理分解為收費項目與標準、資產負債率、會計專職人員等6項三級指標。將人員與組織機構管理分解為人員聘任、員工待遇和機構組織健全性3項三級指標。

社會反饋指數。社會反饋包括相關者對事業單位的信任評估和網絡輿情兩部分。相關者信任評估是針對關鍵少數的群體進行問卷調查的統計結果，網絡輿情分析是對有效多數的網民群體在網絡上的討論、轉發、投訴和評論內容等進行分析。相關者信任評估涉及三個評估主體，分別設計服務對象信任指數、教職工信任指數和上級管理部門信任指數3項二級指標。基于相關者與事業單位的不同聯系，分別設計包括服務對象信任指數、服務對象推薦指數、職業發展信任指數、管理合規性信任指數等7項三級指標。

輿情指數。輿情指數是通過對互聯網大數據進行分析得到的評估指標。從多種渠道獲取相關事業單位的輿情評估，數據源包括12345問政論壇、微博、大眾點評等，運用的技術包括自然語言處理、命名實體識別、事件挖掘、情感分析、謠言檢測等。運用大數據和人工智能技術，全面獲取和分析公眾的意見建議，對事業單位做精細評估。輿情指數包括學校安全管理工作、黨風廉政建設和教育法治工作、教學管理、師德師風、辦學行為5項三級指標。

（四）明確第三方評估程序

第三方評估程序包括四個步驟，即制定方案、采集信息、開展評估、交付成果。第三方評估機構根據委托方需求制定工作方案，明確評估方式、內容、時間、要求等，調集各種資源推進相關信息采集進程，監控評估執行進度和質量，解決評估中的疑難問題。同時，負責評估質量檢核、問卷審核、項目抽樣、數據建庫、信息查錯、統計分析等，并在評估完成后撰寫評估報告。評估對象應積極配合相關評估工作，如實提供涉及評估的相關資料，實事求是反映事業單位信用情況。評估對象的舉辦單位應提前與各相關事業單位溝通對接，在資料準備、現場評估等方面做好把關，確保評估工作順利推進。

（五）拓展第三方評估方法

除開展問卷調查、現場核查等評估方法外，充分利用網絡渠道擴大調研對象，利用大數據分析進行輿情監測，拓展第三方評估方法，提高評估效率，保障評估效果。

線上數據對接。通過現場核查獲取第一手數據，將其與其他監管部門系統進行數據對接，保證事業單位信用評估相關數據的實時更新。這些數據主要包括交通部門的數據、法院的數據、信用辦的數據、行政機關的數據、公共事項的數據、銀行數據等。

輿情采集方法。通過微博、宿遷12345問政論壇和大眾點評等網絡渠道獲取輿情信息，拓寬信息來源渠道，并利用各種數據處理技術來保障輿情監測和分析的科學性、有效性。數據處理技術主要包括自然語言處理技術、命名實體識別技術、WEB內容挖掘技術、情感分析技術、謠言檢測技術。2018年，宿遷市通過大數據抓取技術，在宿遷12345問政論壇、微博關鍵詞數據、大眾點評單位主體評估數據三個渠道共抓取數據2萬余條，通過數據清洗、分析、謠言檢測等，確認有效數據2300余條。其中涉及事業單位相關負面輿情扣分信息數據500余條，實現了對事業單位網絡輿情的有效挖掘和輿情信息的及時披露。

（六）強化評估結果應用

作為分類監管的重要依據。一是實現綜合監管。第三方信用評估結果及時通報相關舉辦單位和監管部門，形成工作聯動和監管力量整合。二是實施綜合獎懲。在辦理登記業務、項目招投標、辦理資格資質、安排專項資金、撥付補貼資金以及金融服務等工作流程中，嵌入信用信息調用和信用狀況審核環節，有效運用第三方信用評估成果督促事業單位規范運行，并自覺履行社會責任。三是開展分類監管。第三方信用評估結果歸入事業單位信用檔案，為開展事業單位分類監管提供依據。對信用較差的單位，列為日常監督檢查或抽查的重點對象。

為領導決策和公眾參與提供數據支撐。與宿遷智能城市建設總體規劃相結合，運用大數據和人工智能的相關技術，將事業單位信用監管第三方評估結果通過智能化、數字化手段，實時、有效地傳遞給相關監管機構和公眾。主要有以下三個方面的應用：一是利用“智能宿遷”APP，為公眾提供宿遷事業單位信用分數和排名的全市榜單、地區榜單和分類榜單，強化公眾對事業單位信用評估的參與度。二是通過“宿遷市長儀表盤”，將事業單位信用排行榜、信用監測、網絡輿情監控等情況，可視化的方式直接反饋給市政府相關領導，為領導決策提供參考。三是繪制“宿遷事業單位信用地圖”，將事業單位信用風險探查、信用監控、信用預測等情況以可視化的方式實時反饋至相關監管部門，有效提高監管的時效性。