機構改革中部門內部職責和業務整合初探
——以江西省縣級市場監管部門內設機構為例

●余秀君 劉麗君

黨的十九屆三中全會作出深化黨和國家機構改革的重大決定，明確必須堅持優化協同高效的原則推進改革。習近平總書記強調：“要把轉變和優化職責作為機構改革的關鍵，加快轉變職能，強化部門內部職責和業務整合，對劃入的職能和機構，要同現有機構職能統籌規劃、科學設計、有機整合，既要有物理變化，又要有化學反應，切實體現設立重組各個機構的戰略謀劃和整體考慮。”如何在部門內部的職能配置、機構設置上有效落實中央決策部署是這次機構改革的重點，也是難點。本文以江西省縣級市場監管部門內設機構設置為例進行分析，旨在為進一步優化部門內設機構設置和職能配置提供參考。

一、縣級市場監管部門內設機構的現狀

2014年，江西省按照中央的部署要求推進市縣市場監管體制改革。2015年，100個縣（市、區）已全部實行“三局合一”，組建成立了“市場和質量監督管理局”，加掛“食品藥品監督管理局”牌子。但機構整合并沒有相應地帶動內設機構的整合和職能的融合，各地方基于多種考慮，在業務內設機構的整合上普遍乏力。

一是機構數量偏多，地區間差距較大。江西省縣級市場監管部門內設機構平均數為14個（中位數為13個），其中，12個及以上的占85.3%，13個及以上的占63.2%，14個及以上的占50%，15個及以上的占37.5%，12-15個的占55.8%。最多的地方設置了26個，最少的設置了7個。在“轄區面積、人口和GDP”接近的部分縣（市、區）抽取數據對比，“轄區面積、人口”接近的樣本1中，內設機構數量相差8個，“轄區面積、GDP”接近的樣本2中，內設機構數量相差12個；這6個被抽樣地區中有4個內設機構平均編制數不足2名，不符合江西省政府令176號第12條規定：“縣級人民政府機構的內設機構，少于2名行政編制的不得設立”。見表1。

二是整合標準不一，機構名稱差異大。一方面，整合標準多樣。如對食品、藥品、醫療器械、保健品和化妝品的監管，有的將藥品、醫療器械作為一類，食品、保健品和化妝品作為一類，分別設立藥品和醫療器械監管股與食品、保健品和化妝品服務監督管理股；有的將藥品和化妝品作為一類，醫療器械作為一類，食品再作為一類，分別設立藥品化妝品安全監督管理股、醫療器械監督管理股、食品監督管理股。另一方面，履行相同或相近職能的內設機構名稱差異較大。以承擔“維護消費者權益”職能的內設機構為例，有消費者權益保護科（局）、消費者投訴舉報中心、12315投訴舉報中心等多個名稱。

表1 部分縣級市場與質量監督管理局數據對比

三是設置偏離主業，與“三定”規定不一致。內設機構的設置與市場監管關聯度不高。如個別地方設置了經濟運行科，幫助企業解決資金貸款需求，培植發展規模以上商貿企業，對轄區內企業加強調度、分析數據、研究行業發展動態等。

四是業務各自為政，內部協調機制不健全。內設機構之間的工作協調機制也亟待完善。改革前，基層工商分局和執法大隊的分工主要是依照工商管理條例來劃分，改革后，多家部門整合了，無法沿用工商一家的規定，市場監管分局和執法大隊就按照“誰先立案誰來辦”的原則來分工，很不規范；原隸屬不同部門的辦證業務未能有效整合，存在“多窗辦證”的現象。

綜上，內設機構數量過多導致分工過細、效率不高、執政資源囿于機關而不能向基層執法一線傾斜等問題；整合標準不一造成機構名稱五花八門；部分地方突破“三定”規定設置機構，擾亂了機構編制秩序。

二、對縣級市場監管部門內設機構整合的建議

目前，縣級市場和質量監督管理局實設內設機構數為12-15個的縣（市、區）占55.8%，平均設有內設機構14個，平均行政編制數（不含領導職數）33名。按照江西省政府令176號的有關規定，理論上可以平均設置內設機構上限為16個。綜合考慮近幾年取消下放行政權力事項等因素，以及本輪機構改革的職能調整情況，建議采取“11+N”（N≤5）模式，11為業務內設機構，N為綜合內設機構和各地特色內設機構。具體設置參考：

（1）政策法規股。負責法規方面的工作。（2）市場規范監督管理股。負責監管市場（含特殊商品市場）秩序、商品交易、抵押合同登記、重守合同申報等方面的工作。（3）消費者權益保護股（消費者協會、消費者投訴中心）。負責消費者權益保護，受理消費者投訴維權等方面的工作。（4）特種設備安全監察股（安委會辦公室）。負責特種設備監察方面的工作。（5）藥品器械化妝品監督管理股。負責藥品、醫療器械、化妝品注冊、生產、流通等環節的監管工作。（6）食品監督管理股。負責食品生產、流通環節監管，餐飲食品監管，保健食品監管等方面的工作。（7）標準計量監督管理股。負責標準化和計量監管服務方面的工作。（8）質量品牌監督管理股。負責產品商品質量監督、質量管理品牌建設、商標注冊、商標評審申報、質量認證許可等方面的工作。（9）市場主體注冊和信用監督管理股。負責企業信用、個體信用、雙隨機監管、企業注冊登記、個體私營登記指導等方面的工作。（10）知識產權股。負責專利管理等方面的工作。（11）價格監督檢查和反不正當競爭局。負責價格收費監督檢查、反不正當競爭、反壟斷、傳銷、虛假廣告、商標侵權、商業賄賂大要案查處等方面的工作。

三、對進一步優化部門內設機構設置和職能配置啟示

機構改革中要將部門的整合和職能融合延深到內設機構，特別是那些組合歸并量比較大的部門，在整合內設機構時更要脫胎換骨。通過機構重新設置、職責重新劃定、流程重新梳理、人員重新分配，著力破解機構合并后可能出現的貌合神離、同床異夢等問題，這既是貫徹落實中央決策部署的必然要求，也是發揮有限機構編制資源效益的現實需求，更是實現機構改革優化協同高效預期目標的重要保障。

啟示一：內設機構應按精干、綜合的原則來設置，內設機構總數應少于對口上級部門內設機構數。

啟示二：業務內設機構設置應立足于本級事權和管理特點，按照“一對一”“一對多”的方式對應上級部門。

啟示三：內設機構數量要與部門編制數（不含部門領導編制）匹配，不得違反各層級內設機構最低編制數規定。

啟示四：通過設置過渡消化期妥善安置涉改人員，不能圍繞干部的安置來設置內設機構。