內部控制建設在行政事業(yè)單位落地的路徑及思考

張建碧

隨著中國社會的發(fā)展和不斷進步，根據國內外發(fā)展形勢對黨和政府都提出新的要求，為了應對國內外新形勢的變化以及適應我國的現階段社會發(fā)展的要求，“十九大”報告中提出，推進國家治理體系和治理能力現代化，作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，內控建設作為提升行政事業(yè)單位社會事務管理及服務能力，是行政事業(yè)單位滿足上級的監(jiān)管要求，防控業(yè)務風險，降低單位領導履職風險的主要手段。

一、我國行政事業(yè)單位的特點

我國行政事業(yè)單位眾多，由于其規(guī)模、業(yè)務的不同，所涉及到業(yè)務往往非常復雜，遠遠不是“內控規(guī)范”中所列的預算、收支、采購、合同、資產、基建這六大業(yè)務范圍所能涵蓋的，比如說很多單位還有科研管理、投資、債務、招商等關鍵業(yè)務，這些業(yè)務對單位來說也屬于重要業(yè)務，同樣具有很大的廉政、業(yè)務風險；而另一方面，有的行政事業(yè)單位由于人員少、規(guī)模小，可能只涉及到內控業(yè)務規(guī)范的幾個方面。在進行內控建設的過程中，經常會碰到的阻力主要是業(yè)務部門不配合，或者以各種理由進行搪塞，這種情況出現主要是單位負責人缺乏內部控制理念，內控意識淡薄，重事業(yè)發(fā)展，輕內部管理，甚至缺乏對內部控制知識的基本了解，只有單位領導的思想意識認識到位，通過宣傳培訓，單位的中層和基層才能認真配合主動參加，才能使內控建設真正執(zhí)行并且落到實處。

二、內控組織架構建設現狀及問題

在內控建設的實踐中，行政事業(yè)單位在建立內控組織架構時首先會成立內控建設領導小組，由單位負責人出任小組組長，由分管內控的班子成員出任副組長，而對于小組成員的組成名單和相關職責并不是很明確，還有就是內控領導小組和其他決策機構的關系，比如說單位辦公會、黨委常委會在決策時的具體分工也不是很明確，所以實施起來無法落地。在執(zhí)行層面上一般在領導小組下設內控工作小組或內控辦公室，內控辦公室設在單位辦公室或財務部門，具體負責內控的日常工作，在各單位的實際操作過程中，內控工作小組的成員有的是自然人、有的是二級部門，部門組成里面還有可能有監(jiān)督部門，內控工作小組的職責和工作機制也不明確，實際工作根本無法展開。內控評價部門的問題就更多了，有的單位根本就未明確內控評價部門，有的在不同的制度和不同時期的發(fā)文里內控評價部門不一致。

對于上述問題的描述，充分的說明在內控建設上，組織架構設置的科學性、合理性，相關職責及運行機制是否明確，是內控建設能否落到實處的前提。

三、完善行政單位內部控制建設的對策探索

首先，在明確單位負責人是單位內控領導小組負責人的基礎上，要明確班子其他成員在內控建設當中的角色。明確內控領導小組的職責，內控領導小組主要職責是規(guī)劃和制定單位內部控制建設的基本思路、工作重點、建設計劃等；組織單位各部門開展內部控制建設；建立健全單位內部控制建設組織體系，推動內部控制建設常態(tài)化等，主要是大局、制度、內控決策等方面的職能。對于內控辦公室提交的內控缺陷和問題，統(tǒng)籌考慮部門間和部門（單位）內部的機構設置、責權分配和治理結構等問題，判定部門（單位）崗位設置是否合理，職責權限是否明確，不相容崗位是否分離，是否將決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制融入到業(yè)務工作的各個環(huán)節(jié)，并依此細化每一部門（單位）的崗位設置、職權范圍和責任分工，完善相關制度后報單位行政會審議下發(fā)成單位正式文件，各部門具體執(zhí)行。

其次，在內控執(zhí)行上設置內控辦公室或內控工作小組，由設置內控辦公室的部門作為牽頭部門，部門負責人為辦公室主任或領導小組組長，其他內控相關部門作為內控辦公室組成部門（組成部門不能包括單位監(jiān)督部門），這樣避免由于具體人員變動導致內控辦公室組成人員與實際不符，機制上應明確內控辦公室定期召開會議，會議的主要內容就是各部門在工作中所碰到的問題，比如部門之間權限不清、責任不明，制度規(guī)定不明確、流程不清晰，從這些問題中就能搞清楚內控缺陷所在，內控辦公室將這些問題分析匯總，弄清問題原因，列明建議措施，上報給內控領導小組進行審議，同時，還應在內控制度上進一步明確內控辦公室的職責。

四、未來內控的發(fā)展展望

（一）思想意識。隨著內控建設的不斷深化，內控建設已經由“要我控”的被動接受內控建設工作任務的狀態(tài)，已經開始向“我要控”進行轉變，在實施過程中由主要依靠上級主管部門和單位財務部門推動落實，到分管相關業(yè)務部門合力參與的狀態(tài)，各單位對內控制度建設的重要性和必要性的認識也不斷深入，但還未進行全業(yè)務流程的梳理和管控，這與2020年基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學的內部控制體系還是有一段差距，未來特別是各單位領導對內控制度建設工作認知還應不斷地深化，以管理制度化、制度流程化、流程信息化為目標，確保內控建設不斷深化，管理精細化。

（二）制度建設。首先，制度是規(guī)定什么該做、什么不該做，做了會受到什么懲罰，同時將各部門的職責規(guī)定清晰，讓各部門權責對等，而不能把制度建設理解成重新制定規(guī)章制度。進行制度梳理的目的不僅是讓單位在現有制度的基礎上對照《內控規(guī)范》加以完善，同時還要根據單位具體的情況、具體業(yè)務進行增、刪、并、減，對于單位缺少的制度要進行新建；對于已經過時的制度進行廢止；對于不同時期發(fā)布相關內容一致的制度進行合并，對于制度中已經不相適宜的內容進行刪除，通過不斷的對制度進行完善使之與單位的實際管理情況相符，做到單位內業(yè)務流程執(zhí)行有法可依。

其次，制度制定完成后，下一步就是制度的執(zhí)行，如果制度不被執(zhí)行那和沒有制度沒什么兩樣，內控將完全流于形式。很多單位在內控制度和內控手冊編制完成后，就將這些制度束之高閣。按照現在內控實施計劃，財政部下一步就會將檢查的重點放在制度執(zhí)行上，特別重視執(zhí)行證據，所以天天被上級逼著做內控，不如調整態(tài)度，由被動內控轉變?yōu)橹鲃觾瓤亍Ｒ芸吹絻瓤禺a生的長遠效益，自覺地做好內控，最好的方法是單位負責人帶頭做起，重視審計、監(jiān)督部門的日常監(jiān)督獎懲機制，將內部控制建設實施情況納入單位經濟責任審計內容中，將各單位內部控制建設情況必須作為下屬各單位法人或部門的經濟責任審計事項，而作為二級單位來講，內控建設與實施情況必須列入單位的目標責任制考核內容，讓大家知道內控與工作和績效息息相關，比如可以將單位內控建設情況列如年終績效考核內容，直接與單位績效掛鉤，必然會讓各單位及部門負責人有動力和責任去推動單位內控建設。

綜上所述，由于行政事業(yè)單位內控管理制度將直接影響到單位現有的權力結構和業(yè)務關系，這就意味著會遇到巨大的阻力。因此內控要落到實處必須經過單位管理層的批準和確認，不僅僅是單位一把手，還有各個分管業(yè)務領導。在能夠獲得單位領導層面批準前，還要事先征求各業(yè)務部門的意見并取得一致意見也是非常必要的。這些舉措可以為日后推行內控管理減少阻力，將內控建設落到實處。