風險視角下的企業內部控制問題研究

童 華

前言

S 國有資本投資運營集團有限公司成立于2014年，注冊資本20 億元人民幣，屬于直屬I 類國有獨資集團公司，經營范圍為國有資本投資運營、國有股權投資、國有資產經營、資源性資產和無形資產經營、市場化資產收儲托管處置、智能科技、市政基礎設施建設、房地產開發及物業管理等。

一、風險視角下國有資本投資公司內部控制問題分析

結合S 國有資本投資運營集團有限公司實際與國內同類公司調研結果，筆者從風險視角總結了如下常見的國有資本投資公司內部控制問題，主要包括缺乏有效的控制環境、風險評估工作不完善、投資控制執行不到位、自我評估工作效果不顯著。

1.缺乏有效的控制環境

作為企業的控制基礎，控制環境直接影響企業員工的控制意識，但在筆者的實際調研中發現，我國很多國有投資公司存在缺乏有效控制環境問題。在國有投資公司中，企業的行為框架、風險管理方式以及目標設定均會受到控制環境帶來的潛移默化影響，但由于法人治理結構不夠合理，國有投資公司的控制環境往往存在多方面弊端。

合理的法人結構直接關系著內部控制系統效用的發揮，但現階段很多國有投資企業均由國有投資經營公司或國有資產監督管理委員會代表政府作為其唯一股東，如S 國有資本投資運營集團有限公司的唯一股東為S 發展投資集團有限公司，該公司的唯一股東則為S 市國有資產監督管理委員會。受股權單一、國有股一股獨大影響，國有投資公司往往與政府之間存在模糊不清的關系，且很容易出現短期行為明顯、發展戰略不清、經營取向不一、企業與行政職能嚴重交叉等問題，國有企業長期存在的“能進不能出，能上不能下”等弊端往往因此日趨嚴重，雖然這類問題在本文研究對象公司的表現并不顯著，但其對企業效率、競爭、激勵造成的一定負面影響必須得到重視。此外，內部管理層級過多情況在國有投資公司中同樣較為常見，行政化機構設置帶來的嚴重冗員同樣對控制環境帶來了較為負面影響。

2.風險評估工作不完善

國有投資公司各層組織結構不可避免的會面臨風險，其生存能力及行業競爭力很容易受到相關風險的影響，這類風險可細分為內部風險和外部風險。國有投資公司的內部風險主要包括投資風險、經營風險、財務風險，外部風險則主要包括政治體制風險、經濟環境風險、社會制度風險、自然災害風險，這些風險構成了國有投資公司面對的風險系統。值得注意的是，國有投資公司面臨的各類風險并不獨立，而是互相影響、共同作用于企業的各個層面。國有投資企業管理層在內部控制工作中一般會重點確定公司能夠接受的最大風險程度，并以此為標準盡力控制風險，而受到法規、行業、經濟環境、經營狀況等因素影響，風險的控制必須關注各層次風險并采取合理的行動。國有投資企業大多長期受國家保護，其經營風險也由國家承擔，這就使得部分國有投資企業缺乏自我保護能力和風險管理意識。由于管理層缺乏風險管理意識，國有投資企業的風險評估工作開展往往缺乏準備、評估手段缺乏科學性，居于主導地位的主觀判斷式風險評估在很多時候無法真實客觀的反映投資項目的風險情況，企業自然無法做到防患于未然，而由于風險應對策略的缺乏，最終便會導致投資項目效益低下、虧損現象頻發。此外，風險識別范圍過窄、缺乏項目責任人追究機制等情況同樣廣泛存在，由此帶來的管控盲區、造成的責任減弱和模糊同樣需要得到重視。

3.投資控制、自我評估存在不足

很多國有投資公司在投資控制、自我評估層面存在不足，具體不足表現如下：（1）投資控制不足。國有投資企業的控制活動主要包括信息處理控制、內審控制、融資控制、運營分析控制、投資控制、會計控制、預算控制、管理控制等，但在具體的執行過程中，投資規劃缺乏謹慎性、項目可行性研究不足、投資決策不科學等問題很容易大量涌現。以項目可行性研究不足為例，部分國有投資公司存在對市場預測過于樂觀，或為獲取上級批準擴大項目回報問題，財務風險、市場風險、控制風險等不確定因素因此被忽略，項目可行性研究的實用性往往因此大幅削弱。（2）自我評估不足。2008年5月22日印發的《企業內部控制基本規范》（財會[2008]7 號）提出了內部控制自我評估要求，但在管理層不重視、評估標準不統一等因素影響下，多數國有投資企業未能在自我評估工作中取得顯著效果，描述模糊、責任主體形式多樣、責任主體不明確等問題也在一定程度助長了內部控制問題的嚴重性。

二、完善國有資本投資公司內部控制的相關對策建議

為順利完善國有投資公司內部控制，筆者結合S 市國有資本投資運營集團有限公司近年來的成功實踐以及國內外相關研究，提出了如下策略建議，具體包括打造新型控制環境、健全風險評估工作、加強投資控制、完善自我評估。

1.打造新型控制環境

新型控制環境的打造可較好服務于國有投資公司內部控制完善，結合“深化投資體制改革，推動國有企業完善現代企業制度”等國家政策，新型控制環境的打造需結合新型國有投資企業的建設展開，具體打造路徑如下：（1）解決“一股獨大”問題。“一股獨大”問題與國有投資企業內部控制風險的出現存在直接關聯，因此該問題的解決必須得到重視，因此筆者建議國有投資企業開展混合所有制改革，通過發揮非公有資本在混合所有制改革企業中的“催化劑”作用，即可建立科學有效的內部制衡機制。（2）合并重組。通過構建綜合性國有投資企業，即可進一步完善其內部控制，因此筆者建議國有投資企業之間進行合并重組，并選擇發展潛力高、綜合實力強、投資規模大的國有企業作為領頭者，避免惡性競爭自然可有效降低風險。（3）逐步取消行政級別。享受公務員待遇、采用公務員業績考核標準在國有投資企業管理層極為常見，而為了完善其內部控制，這種政企不分現象必須逐步消除，因此筆者建議逐步取消企業內部的行政級別，以此保證企業能夠更好參與到市場競爭之中。（4）優化治理機構。結合國有投資企業實際，筆者建議企業引入投資責任追究機制、激勵約束機制、職業經理人制度等現代企業制度，以此實現企業內部管理人員的能上能下、收入能增能減、員工能進能出，強化經營投資責任追究。具體實踐可借鑒美國經驗，發展多元投資主體、減少國有股持有量，以此適度分散股權結構，即可較好服務于經營層、董事會、股東大會的權利分配與制衡，決策的科學性將得到較好保障。（5）深化企業文化建設。為有效控制內部風險，國有投資企業還需要重點關注自身軟實力的建設，通過大力開展企業文化建設，即可不斷提升企業形象、增加企業無形資產。具體的企業文化建設需圍繞標準行為規范明確、員工道德培訓、定期開展內部控制培訓與講座展開，風險管理的學習也需要同時得到重視。

2.健全風險評估工作

為預防和控制各類經營風險，風險評估工作的健全同時需要得到重視，因此企業必須聘請專業的咨詢機構，并每季度撰寫風險管理報告，以此建立重大風險模型、制定重大風險應對策略、持續跟蹤監控重點風險項目，具體的風險評估工作健全可圍繞以下幾方面展開：（1）設置風險權限。需通過嚴格的風險權限控制所有執行人員的經濟活動。（2）實施負責人問責機制。明確事前、事中、事后各階段以及不同情況下負責人需要承擔的風險管控責任。（3）健全風險預警機制。需充分利用市場網絡、財務關系網絡、業務網絡等渠道加強對自身內外環境的分析與研究，及時了解投資活動受到的市場變化影響，以及自身可能面對的風險，由此即可快速采取應對措施。（4）加強風險識別。管理層需正確分辨重大風險、主要風險，通過清醒的認識和正確的判斷，即可為風險預防和控制提供有力支持。（5）建立投資控制的風險評估模型。需結合不同投資項目特點建立針對性較高的作業標準和操作流程，大型項目還需要開展嚴格的風險價值評估，對比結合企業可承受風險范圍確定資金比例。（6）完善風險分析制度。在完整風險分析制度的同時，需建立與之配套的風險報告制度，通過經營層提交的報告，風險評估工作即可更好服務于國有投資企業的內部控制。

3.加強投資控制、完善自我評估

投資控制的加強、自我評估的完善需關注以下要點：（1）加強投資控制。需從投資決策、投資管理、投資退出三方面入手，通過建立投資決策內部控制體系、加強對下級控股投資企業的監督管理、建立健全投資退出規章制度，國有投資企業即可廣泛聽從各方建議、最大化發揮投資負責人損失追責制度效用，配合透明化、公開化的程序，投資控制工作的綜合水平即可實現長足提升。（2）完善自我評估。自我評估完善需從內部控制自我評估規范性文件的出臺、適合實際的評估方法尋找、專業內部控制自我評估人員的培養展開，以此明確內部控制評估報告的責任主體、合理利用評估問卷、借鑒國外成功案例，即可進一步提高國有投資企業內部控制水平。

結論

綜上所述，風險視角下國有投資企業內部控制存在多方面問題，在此基礎上，本文涉及的打造新型控制環境、健全風險評估工作、加強投資控制、完善自我評估等內容，則提供了可行性較高的內部控制路徑，而為了進一步抑制相關風險，信息的傳輸與溝通、信息化建設的探索同樣需要得到重視。