關于地方債務問題的一點思考

付亞飛

一、地方政府性債務現狀

（一）債務規模大

截至2017年末，我國政府債務余額29.95 萬億元，政府負債率為36.2%。其中，地方政府債務余額16.47 萬億元，占債務總額55% ；中央財政國債余額13.48 萬億元，占債務總額45%。

（二）隱性債務多

隱性債務包括直接隱性債務和或有隱性債務，直接隱性債務主要表現為日益擴大的社保基金缺口等債務；或有隱性債務指地方政府可能承擔償還、救助、擔保責任但并未納入其債務管理和統計的債務，但一旦發生危機尤其是存在系統性風險爆發可能性時，地方政府則不得不加以干預、承擔責任。這些隱蔽性強、透明度差的隱性債務，成了一筆誰也說不清的糊涂賬，地方政府難以準確統計出債務實際金額。

（三）債務責任主體混亂

地方政府融資主體泛化，債務涉及多個部門，造成債務的償還主體、責任主體不明確。地方政府為了舉債，調動一切可以調動的資源，借債主體不僅包括政府部門和機構，還包括地方融資平臺和經費補助事業單位等。此外，一些地方政府還通過信托、BT（建設-移交）等方式變相融資等隱蔽舉債。根據“誰舉債，誰負責”的原則，多頭舉債必然造成債務管理主體的分散，這樣一方面造成債務成本上升，另一方面給后續的債務管理帶了風險隱患。

（四）地方政府償債能力低

目前，我國經濟已由高速增長步入中高速增長階段，經濟減速下行使地方政府償債能力弱化，但同時地方政府債務余額急劇上升。受制于自身財力，地方政府難以承擔不斷膨脹的債務負擔，違約事件層出不窮，特別是部分產能過剩嚴重、結構轉型升級壓力大的地區，經濟減速幅度會更大一些，債務償還能力與日劇減，易導致區域性的債務風險，損害當地的穩定。

二、地方政府債務形成的原因

（一）財稅體制改革不徹底

1994年分稅制改革明確劃分了中央政府與地方政府之間的收入范圍，但各級政府之間的事權責任劃分卻不清晰。隨著分稅制的深入開展，財權上收，事權下放，造成地方政府財權與事權的不匹配，舉債成為地方政府緩解收支矛盾的主要途徑之一。

（二）財政轉移支付制度不完善

一是補助的標準、額度缺乏合理性，轉移分配資金存在不透明，撥款存在隨意性。二是一些轉移支付是靠專項補助進行的，由于專項補助一般要求地方政府提供一定的配套資金，這樣變相擠占了地方政府財力，造成提供公共服務所需的財政資金難以得到保障。三是轉移支付制度建設滯后，區域間財力分配不均。財政轉移支付制度是現代市場經濟條件下處理中央與地方政府之間財政關系的基本模式，一些地方財政支出依賴轉移支付的程度較高，且越往下層政府，依賴性越高，財政轉移支付制度的不完善，導致一些財力有限的地方政府通過舉債彌補政府收支之間的缺口。

（三）銀行等金融機構管理存在漏洞

一方面，相對而言地方政府信用較強，銀行等金融機構為了完成貸款業績指標，加上政府的存款業務及其他相關利益，銀行等金融機構很難對地方政府舉債進行嚴格審核；另一方面，由于信息不對稱，貸后資金使用也不在銀行等金融機構的管理范圍之內，處于其監管的空白區，易造成債務風險。

（四）政府債務資金績效管理制度不健全

一段時間以來，以經濟效應特別是GDP 增長作為領導干部主要考核指標之一激發了地方官員發展地方經濟的熱情，通過變相借債發展經濟成為地方政府的理性選擇。同時，由于領導干部離任債務審計制度及追償機制的不健全，使得領導干部作為一個“理性人”，向后任轉移過度借債成本成為可能。

三、地方政府債務問題解決的對策

（一）構建科學、合理的監督管理體系

縣級以上地方政府應針對舉債融資成立專門機構或部門，即由財政、發改、審計、人行、銀監、國資等部門組成的地方性債務領導管理小組來對其進行專門的監督、核算和管理。債務管理領導小組必須按規定統一舉債標準，嚴格審查舉債程序。對地方政府債務問題做到事前、事中和事后管理領導和監督。例如，在舉債融資前須對債務基數，舉債資金的來源、規模、使用方向和安全性等因素進行全面科學評價之后再進行舉債，做到債務使用和償還能力相匹配，有效降低地方政府舉債的隨意性。在舉債項目實施過程中實行跟蹤評審制度，確保資金用到實處。

（二）健全完善轉移支付制度

一是完善轉移支付內容，包括適度增加轉移支付規模，進一步明確各級政府的權責。二是改革優化現有轉移支付模式，將目前的單一縱向模式改為以縱向為主、縱模交錯的模式，建立規模適中的轉移支付基金。三是加強轉移支付監管，包括建立健全轉移支付法律法規，設立專門機構，制訂相應制度對轉移支付資金進行監管。

（三）提高地方政府債務的透明度

首先，從制度層面提高地方政府債務的透明度。為此，國務院、財政部先后分別出臺了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》、《地方政府債務信息公開辦法》等意見或辦法，各地政府應切實遵照執行，采取實地公務欄、網上公務欄公示等方式公開債務信息，自覺接受公眾的監督的質疑。其次，應提高地方政府債務公開的質量，包括債務情況細節的公開。比如，不能僅限于"完成"或是“基本完成”這樣籠統的概念，必須有細節性的量化信息，包括資產負債表、負債率、償債率等財務指標，對于重點項目的投資建設情況更應隨時跟進信息公開。

（四）加強銀行等金融機構項目的管理

銀行等金融機構要規范貸前審核管理，對于政府貸款的項目也要嚴格按照規章制度來進行審核、批準、備案。銀行等金融機構須做好貸后的管理，如貸后的資金流向、還款期限，融資平臺現有的資金狀況、償還能力等。一旦借款沒有按時償還，銀行等金融機構應追究融資平臺責任。

（五）建立健全債務績效管理制度

地方政府債務績效管理重點在“效”和“責”兩個關鍵字上。“有債必問效”的“效”應體現在償債率、短期債務比率、債務逾期率和債務投入收益率等方面。“無效必問責”的“責”則主要體現在舉債前是否對債權人進行過全面評估調查和是否對舉債投資項目進行責任總評審。從制度上，明確每一個地方政府投融資項目的負責人和參與人員，項目負責人直接對項目的實施情況和產生的效果負責，須及時對項目進行跟蹤考核。問責使得地方政府及相關項目負責人、參與人更加注重舉債前的調查評估工作，確保舉債行為能達到預期效果。