淺析地方政府性債務風險防控

李 敏

引言：舉借政府債務是為了彌補財政收支差額，適度有序舉借政府債務不僅是籌集財政資金的重要手段，而且是政府調(diào)控經(jīng)濟的重要杠桿。但如果出現(xiàn)盲目超額舉借政府債務問題，則會引發(fā)系統(tǒng)性風險，對國家政治穩(wěn)定和經(jīng)濟安全帶來嚴重影響，因此既要充分認識政府債務在彌補建設資金不足、推動經(jīng)濟發(fā)展方面的積極作用，又要清醒認識政府過度舉債的極端危害性，嚴格控制債務風險。

一、政府債務風險防控的重用性

政府債務風險防控事關政治穩(wěn)定和經(jīng)濟安全，政府債務風險一旦失控，會引發(fā)系統(tǒng)性風險，對一個國家的安全、穩(wěn)定和發(fā)展帶來災難性的后果。一是影響政治穩(wěn)定。債務危機是由于政府對債務管控不力造成的。一旦發(fā)生危機，民眾會對政府的治理能力失去信心，將危機引發(fā)的各類問題歸咎于政府，影響政治穩(wěn)定。二是損害國家信用。政府舉債是國家信用行為，債務危機將直接導致國家信用和政府公信力嚴重受損，一旦國際社會和國內(nèi)民眾對政府喪失信任，再重新恢復是非常困難的。三是造成經(jīng)濟滑坡。發(fā)生危機后，投資者信心受到沉重打擊，金融市場動蕩加劇，投資和貿(mào)易會持續(xù)減少，企業(yè)大量倒閉，市場普遍蕭條，失業(yè)率上升，導致經(jīng)濟增長長期陷入停滯或衰退。四是引發(fā)社會動蕩。解決債務問題必須實施緊縮的財政政策，這樣勢必會觸及很多階層的利益，導致出現(xiàn)社會動蕩甚至騷亂。

二、政府債務風險防控現(xiàn)狀

地方政府債務管理問題是當前我國面臨的新的經(jīng)濟難題，隨著我國政府性債務管理改革不斷向縱深推進，形成了全面加強地方政府債務管理制度體系。例如硬化預算約束、嚴格限額管理、規(guī)范債券發(fā)行、置換存量債務、開展風險評估和預警、建立債務監(jiān)測及應急處置機制、嚴肅財經(jīng)紀律等一些列動作，奠定了政府債務風險防控的基礎。但地方債并非簡單的舉債融資管理，盡管一直在不斷地改進和完善，但其規(guī)范發(fā)展與風險管控依然任重道遠。

三、政府債務風險成因分析

（一）公共需求增長與財力增長不相協(xié)調(diào)。1994年我國實行分稅制改革，中央政府通過稅收的分配方式來加強其管理地位和財政調(diào)控能力，一方面使中央財政集中收入大幅增加，地方財政收入大幅減少，另一方面地方政府所擔負的事權增加，中央將區(qū)域經(jīng)濟的調(diào)控、地方設施的完善、地方發(fā)展經(jīng)濟的構建等事權轉交給地方政府，地方政府在收入日益減少的同時支出大幅度上升。再一方面中央對地方下達轉移支付資金時，往往要求其承擔一定比例的配套資金，教育、科學、文化、衛(wèi)生等各個領域令地方財政不堪重負。以上分稅制改革和轉移支付制度的實施，導致地方政府事權和財權不對等，公共需求增長與財力增長不相協(xié)調(diào)，從而舉借政府債務。

（二）政績考核導向與債務風險防范不相協(xié)調(diào)。政績考核是地方政府行動的指向標，破解地方政府債務風險，需要建立有利于政府債務風險防范的考核體系，過去很長一段時間，對地方政府的考核都是圍繞著GDP 和增長率，造成地方政府熱衷于搞投資、建項目，并對政府投資項目缺乏科學論證，對于明顯超出其財政承受能力的重大項目審批不嚴、謀劃不周。然而地方政府風險防范的原則是“量入為出、量力而行”，這種政績考核導向與債務風險防范間的不相協(xié)調(diào)導致地方政府盲目舉借政府債務。

（三）政府債務舉借與償還機制錯位。由于地方政府發(fā)展與財力的矛盾、政績考核與債務風險防范的矛盾、金融機構行為失范放松對地方政府的信貸風險管控等原因，促使地方政府舉借了大量政府債務，與此同時由于地方政府債務資金投向大部分是沒有收益的公益性項目，債務償還基本依靠土地收益，但在舉債金額與土地收益之間又缺乏精算平衡，往往寅吃卯糧。這種只考慮借錢、不考慮還錢，舉債與償還機制的錯位，造成還款任務逐漸艱巨，債務風險不斷累積。若遇土地出讓不能達到預期收益或國家宏觀調(diào)控政策，將會直接導致地方政府信用危機。

（四）政府債務管理機構權責失調(diào)。地方政府債務管理政策延伸范圍廣、牽涉部門多、綜合性高，管理難度大。目前地方政府債務的管理機構設在財政部門，管理政府債務的壓力也主要停留在財政部門，但項目建設是產(chǎn)生政府債務的根源，財政部門并不能左右建設項目的開工與否，目前項目審批、建設環(huán)節(jié)并沒有植入債務風險防控理念和措施，這種管理責任與權限之間的不對等，使得財政部門往往淪落成政府債務的統(tǒng)計部門。治理政府債務絕非一個部門的一崗職責，需要從債務產(chǎn)生的根源到最終償還形成一個閉環(huán)式治理，覆蓋到債務管理的各個環(huán)節(jié)，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都將妨礙地方政府債務管理。

四、加強債務風險防控建議

（一）深化體制機制改革。分稅制改革以來，這種通過中央收入集權、支出分權的經(jīng)濟管理模式來增強其管理地位的財政運行體制使我國經(jīng)濟社會發(fā)展成就顯著，但現(xiàn)有財政體制所帶來的地方財權與事權之間的矛盾也日益顯現(xiàn)，地方政府自身體制存在的一些弊端，催生了地方政府債務，加大了防控風險難度，因此，科學界定中央與地方財政事權和支出責任，建立起權責清晰，財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的現(xiàn)代財政制度是解決當前地方政府債務問題的重要手段。

（二）加強政府投資項目精算平衡。政府債務產(chǎn)生的根本原因在于沒有做到量力而行，是否量力而行應考慮兩件事情，一是這件事情政府是否有能力去做，也就是財政是否具備承受能力；二是這件事情政府是否應該去做值得去做，也就是事情本身是否物有所值；在有沒有能力去做方面，應加強政府投資項目在可行性研究階段財政承受能力論證，聯(lián)合相關部門如財政部門、發(fā)改部門、項目主管部門、土地儲備部門、稅務部門等對財政收入情況、項目投資計劃、投資成本及收益狀況、土地收儲及出讓計劃、稅收增減變化、宏觀調(diào)控等因素進行綜合研判，家底有多少、事情做多少應該心中有桿秤，杜絕東一榔頭西一棒槌、走一步算一步的運行狀況，對于具備財政承受能力的項目，應該列入預算落實其償債資金來源，強化預算硬約束，從嚴把關不具備財政承受能力的項目上馬建設。在應不應該值不值得做方面，應該根據(jù)投資計劃區(qū)分輕重緩急，事前進行物有所值論證和績效考核評價，事中加強對舉債項目監(jiān)督管理，避免出現(xiàn)投資規(guī)模不斷擴大，增加財政支出負擔，事后做到花錢必問效，無效必問責。通過以上兩個方面論證做到科學發(fā)展與風險防控的精算平衡。

（三）加強風險防控協(xié)同管理力度。地方政府債務風險防控必須通過望、聞、問、切把準病因，找準病灶、對癥下藥，要梳理各方病因，醫(yī)治借、用、還等各環(huán)節(jié)存在的病灶做到藥到病除，治病除根。屬于體制機制方面的詬病應該健全長效機制，通過體制機制改革、完善政績考核、融資平臺轉型等宏觀環(huán)境方面的轉變來遏制滋生政府債務的土壤；屬于監(jiān)督問責不到位的，要加大審計力度、健全問責機制，從舉債后果的嚴重性上遏制舉借政府債務的沖動；屬于管理過程中多部門共同管理職責不清，責任不明的應進一步明確部門職責，深化監(jiān)管協(xié)作，避免發(fā)生治標部門持續(xù)用藥、治本部門我行我素的現(xiàn)象。從整個風險防控的上、中、下各環(huán)節(jié)，分工協(xié)作共同努力，才能夠標本兼治。