淄川區農村集體產權制度改革的探索及思考

韓秋紅 楊道迎

自2017年起淄川區作為全國100 個試點縣(市、區)之一，全面啟動農村集體產權制度改革試點工作。以發展壯大集體經濟，鞏固和完善農村基本經營制度，解放和發展農村社會生產力，推進城鄉統籌協調發展、鞏固黨在農村的執政基礎為總體思路，在農村集體產權制度改革方面做了大量的探索性的工作，取得了一定的成績，對一些矛盾問題也找到了對策，為農村集體產權制度改革提供了較好地范本。

一、試點工作情況

淄川區改革村居424 個，經過近兩年時間，全面完成清產核資、成員身份認定、資產量化、合作社成立等農村集體產權制度改革工作，共清查資產44.04 億元；核實資產43.68 億元；認定成員475905 人；量化資產13.03 億元；確認股權總數488186 股，其中，61 個村居留有集體股21939 股。共印制股權證22.45 萬份，目前，改革工作已轉入股份經濟合作社注冊登記、規范運營階段。

二、推進試點的主要做法及成效

（一）分類施策，推動改革有序開展

按照全區各村居的不同情況劃分為三類，一是城區村，重點是明確原集體經濟組織成員權和收益分配權，適當兼顧不同時期遷入人群利益，強化社區管理服務職能。二是園區村，圍繞全區產業布局優化和特色產業園區、特色小鎮等發展平臺打造，逐步破除原行政區劃，推動合村并居，為產業發展提供空間和支持。三是傳統農業村，重點是明晰產權，界定成員資格，落實集體經濟組織成員權和收益分配權，打破農村人口在城鄉之間自由流動的瓶頸制約，為加快“人的城鎮化”奠定基礎。共確定城區類型村116 個，園區類型村30 個，傳統農業村287 個。

（二）規范設計，為改革提供制度保障

自2017年制定了試點工作方案，在此基礎上，隨著工作推進，及時研究出臺了工作流程及相關的各類指導意見等一系列規范性文件并匯編成冊，從清產核資、成員身份確認、股權量化及管理、合作社章程、合作社登記及后續運營、收益分配等各個環節予以明確，保證了改革依法依規有序推進。

（三）把握關鍵環節，確保改革落地見效

1.堅持全面清產核資，一是堅持全面清查。對村居集體所有的經營性資產、資源性資產和公益性資產，進行徹底清查核實，全面掌握集體資產的存量、結構、分布和運營效益情況。二是堅持專業清查。對資產多或構成復雜的村居，由會計師事務所、資產評估事務所、測繪公司等專業機構參與，并與國土、林業等部門進行數據比對，確保數據真實。三是清理規范合同。結合清產核資，聘請專業律師，對村集體經濟合同不規范問題進行清理規范，重點對顯失公平、超出法定期限、程序不規范等7 類合同依法依規進行了清理和規范。現已清查合同6798 份，涉及金額3.49 億元，一次性清欠1296 萬元，其中規范合同1331份，可為村集體每年增收1140 萬元，確保集體資產保值增值不流失。

2.嚴格成員身份確認，切實維護農民合法權益。成員身份確認，是改革的重點和難點，特別是淄川作為一個老工礦區、山區庫區，城鄉人口流動比較活躍，集體成員身份的確認更為復雜。為此，在成員身份確認上，我們堅持“尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可”的原則，堅持“情理法”相結合，有效防止“多數人決定少數人權益”的傾向，切實維護好農民的合法權益。在整個改革過程中，首先做好政策指導，其次律師全程介入，對改革中有悖法律政策的做法，先后出具51 份《律師提示函》和法律建議書，告知違法事實和法律法規，提示法律風險，全區沒有因成員身份確認而引發群體性信訪問題。實現了民主決策與法律法規的有機統一。

3.合理設置股權，探索權能拓展。股權以成員股為主，一人一股。提倡實行“生不增、死不減，入不增、出不減”的股權靜態管理模式，通過折股量化把原本依附在戶籍上的權益剝離出來。積極探索農民對集體資產股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權能。集體股不參與分紅，非集體經濟組織成員繼承股份后，僅享受收益分紅，但不享受成員其他權利，不能取得成員身份。如公孫股份經濟合作社通過改革有效破解“拆遷難”問題，改制后的股份合作社累計分紅2600 萬元。與農村商業銀行簽署戰略合作協議，獲得3900 萬元的融資授信，合作社內流轉股權，開始讓“不動產”活了起來。

4.始終強化黨的領導，創新加強村居基層治理。明確規定，基層黨組織書記必須擔任集體經濟組織理事長，股份經濟合作社理事會、監事會等由現在的村兩委、村務監督委員會直接過渡，不另行選舉，村居黨組織必須掌握村級集體經濟的領導權、決策權。在推進改革中，我們借勢借機對村居的組織架構、治理體系、制度規范、監管機制及時進行了修訂完善，把強化黨的領導寫入合作社章程，明確黨組織的作用是政治引領、統攬全局、把握方向；集體經濟組織主要職責是發展壯大集體經濟，村居委會主要職責是加強社會事務管理、服務村居群眾，村居黨員和村民代表等積極發揮模范帶頭作用，構建了黨組織統一領導、各類組織積極協同、廣大群眾廣泛參與的基層治理體系。為保障基層組織運轉，提高村居黨組織領導權威，區財政每年投入近6000 萬元，用于村居干部報酬和村居運轉經費保障，明確各級的涉農資金項目要從集體經濟組織的渠道撥付和落實，有效打通了社區服務、基層管理、政策落實、服務群眾的“最后一公里”，農村基層黨組織的凝聚力和戰斗力、廣大群眾的獲得感滿意度得到同步提升。

5.積極盤活要素資源，增強集體經濟發展活力。改革完成之后，我們把集體資產的盤活整合、高效利用作為重點，依托農村土地流轉交易服務中心、農村集體產權信息化平臺，積極探索土地承包經營權、資產股權質押貸款試點，努力使更多的資源要素向農村集中。目前，全國已流轉土地10 萬畝，農民每年獲得收益上億元，在推動鄉村生態旅游發展、農業綜合開發、產業扶貧、舊村改造、園區建設等方面發揮了積極作用。比如，淄川經濟開發區把推進改革與合村并居同步進行，騰出1.7 萬畝的發展空間，實現多方“共贏”；西河鎮南坪村合作社將200 畝土地集中流轉用于發展生態農業，每年村集體增收4 萬元，帶動8 名貧困群眾實現徹底脫貧。

三、存在的主要問題及原因

1.成員身份確認有遺漏。淄川區出臺的集體經濟組織成員資格認定指導意見主要參照《農村土地承包法》及《山東省實施<中華人民共和國農村土地承包法> 辦法》，但因法律法規不夠具體明確，與實際情況差異較大。部分“空掛戶”等人群難以被確認為集體經濟組織成員，特別是上世紀九十年代左右，我區實施山區人口搬遷工程，原為農村戶口的群眾戶籍遷入或掛到城中村或所在街道，很多轉為地方城鎮戶口，當時對遷出的人口在原集體經濟組織所有的土地等資源性資產未明確權屬歸遷入的集體經濟組織所有，導致遷入地原始村民不接受其集體經濟組織成員，同時因其戶口早在20 多年前遷出原籍，原集體經濟組織也不認定其成員資格，這部分群體在此次改革中很多人成了“兩頭空”。

2.股權擔保抵押貸款難以推向深入。盡管我們做了嘗試，但因缺乏法律法規支撐，股份經濟合作社、專業銀行、政府等各方短期內難以將股權擔保抵押貸款試點全面推開。銀行更多是認可股份經濟合作社依其全部資產抵押，不認可成員以個人股權抵押擔保，而合作社更多是考慮集體利益，也不愿意以合作社整體資產為成員擔保，區縣級政府難以提供較大的擔保基金承接風險。

四、問題對策及完善法律法規政策的建議

（一）問題對策

1.成員身份確認遺漏問題。我們讓部分股份經濟合作社預留了10%左右的集體股，將來重新被確認的成員股份由集體股拿出，解決股權靜態管理下，無股份可調劑分配的矛盾。

2.探索推行政經分離。農村股份經濟合作社登記注冊完成后，重點從“機構職能、財務核算、議事決策、資產管理”四個方面推行政經分開，以財務核算為突破口，完善股份經濟合作社運作機制、內部管理、投資決策、經營管理與考核激勵和股東（代表）大會、理事會、監事會等制度，盡快走上規范化、制度化運作管理和發展軌道。

（二）法律法規政策建議

1.出臺農村集體經濟組織法或管理辦法、條例。應明確農村股份經濟合作社的法律地位、注冊登記、組織機構產生等具體內容。

2.修訂完善農村集體經濟組織資產管理和財務會計制度。新的財務會計制度要適應新的集體經濟組織資產結構和管理方式的基本要求，涉及稅收政策的應予以明確。

3.出臺加大對農村股份經濟合作社的扶持政策。圍繞發展壯大集體經濟，引領和支撐農民增收致富，振興鄉村來謀劃，鼓勵鎮村充分利用和整合各類集體資產、生態環境和人文歷史等資源、集體積累和政府幫扶資金等，發展符合規劃、符合群眾需求的相關產業，探索發展壯大集體經濟的有效途徑。尤其是加大政策突破，進一步盤活農村集體建設用地、宅基地等土地資源要素，讓土地給農村集體和農民帶來更多的紅利。鼓勵農村集體經濟組織之間通過抱團發展、與各類經濟實體聯合合作等方式，創新集體資產運營機制，有效提升集體經濟市場化運營水平。